蝴蝶妈妈

破解社会组织参与公共治理信任之困的举措

作者：徐一帆

来源：《社会与公益》2021年第04期

摘要：当前，我国社会组织参与社会治理仍处于初级阶段，社会组织的数量虽不断增

多，但发展不平衡，整体水平还不高，难以满足当前社会治理的需要。其中，社会信任不足是

制约我国社会组织健康发展的根本原因。鉴于此，本文以江苏省苏州市蝴蝶妈妈社工服务社为

例，以社会资本理论中的信任理论为理论基础，对苏州市蝴蝶妈妈社工服务社遭遇的信任困境

及破解方法进行案例分析，从受益方、委托方、受托方三方面分析社工服务社遭遇信任困境的

原因，并从政社关系信任、社会组织与公众之间的信任、社会组织内部信任三方面给出信任重

塑的建议。

关键词：社会组织；公共治理；信任；蝴蝶妈妈社工服务社

一、背景概述

党的十八届三中全会明确提出将完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治

理能力现代化作为全面深化改革的总目标，进一步推动了社会组织的发展。民政部办公厅关于

印发《2019年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》的通知，支持社会组织发

挥社会服务功能。在深化改革与政策支持的背景下，我国社会组织不断发展壮大，积极参与公

共治理，为服务社会作出了巨大贡献。与此同时，社会组织在参与公共治理的过程中也遇到了

很多困难，如何有效克服治理困境，真正承担起公共治理的责任，是当前各类社会组织必须面

对和解决的现实课题。

新冠肺炎疫情暴发后，为响应民政部鼓励和规范社会组织参与疫情防控的号召，江苏省苏

州市涌现出一批典型组织。例如，苏州市蝴蝶妈妈社工服务社（以下简称“服务社”）美年达广告 从线下线

上多个渠道，在心理疏导、物资捐赠、科学防控、志愿服务等多个方面作出了自己的贡献。但

在开展服务的过程中，服务社遇到了来自居民、社区及组织内部员工三方面的信任困境。面对

困境，服务社在持续的服务过程中，逐渐探索出自己的解决方式，破解了信任危机。

二、社会资本理论之信任理论

美国哈佛大学教授普特南强调要发挥公民参与的实际功效，必须构建良性的社会资本。而

良性的社会资本，“诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效

率”[1]。社会资本的首要内涵是信任，而信任，依据李超平和鲍春梅的观点，是指一方假设另

一方的行为不会损害其利益的行为的假设、期望或信念[2]。信任在衡量社会资本的过程中起

着重要作用，是一个社会组织与其他组织联合形成组织网络、建立共同行为规范、产生较大社

会影响力的重要支撑[3]。由此可知，社会信任不仅是社会组织开展活动、促进发展的前提条

件，而且是构成社会组织参与公共危机治理合法性的重要来源[4]，取得社会信任于社会组织

而言至关重要。

心理学、社会学和经济学等多个学科领域对于信任理论都有所探讨。最早，心理学家研究

了信任对人际关系的影响，认为信任是个体内部较为稳定的心理信念或特质，关注的重点是个

人的心理状态及对环境的反应。经济学家从委托代理理论出发，认为信任指的是行为者是否敢

在承担风险的情况下自愿转让资源或资源控制权，信任可以减少监督和惩罚的成本[5]；社会

学家将信任定义智商最高的动物 为由人际关系中的理性算计和情感关联决定的人际态度。社会学家和心理学家

多关注信任的非理性成分，而经济学家认为信任是可以计算的，是一种理性行为，忽视了信任

的非理性因素和情感性[6]。

另外，学者基于不同的逻辑划分依据，对信任进行了不同维度的划分。本研究主要采用如

下几种划分方式：

从信任的对象来分，萨科将信任分为契约型信任、能力型信任和善意型信任[7]。具体来

说，契约型信任是委托方和受托方之间的一种信任，而委托方和受托方的信任由契约维系。能

力型信任是一方按照对方的要求和预期完成特定的行为的能力，它是对一个组织进行价值评估

的重要内容。善意型信任是指因为善意而产生的信任，这里所指善意，包括共同的信任、同情

等。

从信任的作西周分封制 用机制来分，王通将政府与社会组织之间的信任分为起点信任和过程信任：在

起点信任中，政府对社会组织的治理是理性选择、规避风险、收益最大化；而在过程信任中，

政府与社会组织更多是合作治理关系[8]。

从信任的层面分，徐贵宏将信任分为计算型信任、关系型信任和制度型信任[6]。计算机

型信任是基于理性的选择，即当信任行为的可能获利大于可能损失的时候，双方产生的一种信

任。关系型信任属于感性信任，即合作双方之间相互进行感情投资，以良好的互动建立信任。

制度型信任有两种情况：第一种情况是对于制度本身的信任，认为制度本身是良好的；第二种

是对执行人或者组织的信任，认为制度能被他们很好地执行。本研究从上述不同类型的信任入

手，分析服务社与居民、社区、员工三方产生的信任困境，并提出相應的解决措施。

三、苏州蝴蝶妈妈社工服务社参与社区服务遭遇信任困境的原因

社区、社工组织与居民之间存在委托与受益的关系，即社区是委托人，社工组织是受托

人，居民是受益人。因此，社区、居民与社会组织之间信任关系形成的涉及因素主要有以下四

点：委托方、受托方、受益方，以及三方关系的互动过程及机制。本研究便从如下四个方面阐

述服务社参与社下雨天的说说 区服务遭遇信任困境的原因。

（一）委托方：社区治理生态的先天桎梏

1.风险规避下的制度约束

一方面出于自身人员不足的需求，社区希望社工机构提供帮助和服务，另一方面社区未能

明确社工职责，导致社工主动性、积极性受到限制，自主性得不到发挥。由此看来，社区对社

会组织的重要性已有所认知，但职责划分不明确导致社工难以辅助社区开展工电脑自动修复 作。这一信任困

境，实质上是社区希望得到社会组织的帮助，同时尽力降低可能存在的风险，减少给自身带来

的一些损失。

2.主观臆断下的依附型关系

在一些项目和活动方面，社工组织几乎完全依赖于社区支持，其发展的关键在于资源的给

予。有了依赖，就会产生信任，社区与社会组织双方形成了依附型信任关系，这导致社会组织

有时在缺乏报备的前提下独自开展服务，造成应对危机时较为混乱与失序，影响救助效果。

（二）受益方：社会公众认知、心理方面的困境

1.认知障碍

信任以认知为基础。根据徐贵宏的观点，“信任是一个认知概念，信任（或不信任）他者

都包含了这样一个假设，即我们拥有关于他者的相关知识”[6]。信任基于对另一方的了解而建

立，因此如何获取公众的认知是取得其信任的第一步。案例中，服务社明显存在宣传不到位的

问题，对居民来说，蝴蝶社工是“陌生人”，这导致居民视蝴蝶社工为危险因素而非帮助者。

2.部分居民对社工不信任

一方面，部分居民强烈质疑社工的身份，对其心生抵触；另一方面，对社工提供服务能力

存疑。居民对社工不信任，也就不愿意配合社工开展相关工作。

（三）受托方：社会组织优势传递不足

1.社会工作的知名度不高

社会工作本身具有公益性、服务性等特征，多以为群众提供无偿服务与帮助为宗旨，但由

于其在我国属于新兴行业，即使是在社会工作服务较为发达的长三角地区，居民对社工的了解

也不够深入。

2.专业标识缺失

蝴蝶社工均有对口专业，对于提供社区服务既有经验也有能力，却频频遭到居民的质疑，其原因有以下两点：首先，由于对社工身份存有疑虑，居民极易产生对其服务质量和服务能力

不信任，给心理援助服务带来困难；其次，社工服务的专业性需要一定的时间才能体现出来，

这就阻碍了蝴蝶社工工作的开展。

3.服务社内部的凝聚力较弱

服务社的内部不信任主要表现在两方面：其一，自身的贡献与付出难以得到受助者的反馈

与认同，导致对自身价值、组织发展等方面的怀疑；其二，服务社内部的承诺并没有完全兑

现，导致社工对组织产生不信任。

（四）三方互动机制缺失

服务社与社区、居民之间需要有完善的互动机制作为支撑，在三方互动运行过程中，长效

互动机制虽然已经建立，但在执行过程中还是存在许多问题，这主要表现在以下三方面。

1春节高速公路免费时间 .沟通机制不畅

社会组织和社区沟通的实现有赖于良好的沟通，主要可以分为两种：第一种为正式沟通渠

道，如直线型沟通、链式沟通等，其特点为简单易行、速度快、成本低；第二种为非正式沟通

渠道，如单线式、留言式等，这种方式相对灵活。案例中，社区对服务社知之甚少，蝴蝶社工

在开展心理服务前也没有提前通知居民。此外，街道社区也没有对居民进行关于心理援助服务

的详细说明和服务介绍，未做好服务社、居民、组织方三方对接工作，正式沟通缺乏。在进行

垃圾分类值班工作时，也因未提前做好充分的沟通使居民质疑社工身份的合法性，继而引发纠

纷。

2.共管机制没有落地

在倡导多元合作治理的背景下，社区理应与社会组织形成平等合作的信任关系，双方协商

进行治理，共同提供公共服务。但现有机制下，社区与社会组织如何合作、双方各自的职责是

什么，都还模糊不清，二者的共管机制有待落地实施。案例中，蝴蝶社工也和社区产生了职责

模糊不清的问题，蝴蝶社工不清楚哪些该做、哪些不该做，社区也不明确哪些应该放手、哪些

要社区来管，其实质还是共同管理的边界没有划分好。

3.培育机制不够细化

社会组织作为公共治理的主体之一，完善的培育机制是其发展中必不可少的关键因素。服

务社由于存在培育机制不够细化的问题，致使组织也面临着信任困境。其一，管理制度不健

全。关乎社工去留的管理制度，诸如薪资制度、绩效考核制度等不健全，不利于培育员工，更

不利于其工作积极性的发挥。其二，风险应对机制不完善。面对突如其来的公共危机，由于缺乏完善的风险应对机制，未做好风险预案，且缺乏应对经验和抵御措施，导致工作的开展十分

被动。其三，协调各方的机制不完善，服务能力有待提升，不能保证社区、居民等多方主体共

同发挥作用以形成协同效应。

四、苏州蝴蝶妈妈社工服务社信任重塑的途径

（一）社会组织与社区的信任重塑：过程信任对起点信任的迭代更替

蝴蝶社工与社区之间的信任关系经历了从“起点信任”到“过程信任”的演进过程。在此期

间，双方都为加强彼此间的信任关系做出了努力与尝试。

1.基于社区对社会组织认知和期待的起点信任

实用论认为，社会组织具有培育社会资本、创造就业等实用价值；场域论认为，我国社會

转型带来社会交往秩序的扩张，发展社会组织是一种必然。在此背景下，社区对社会组织的重

要性有所认知，开始正视社会组织在治理中的重要作用，同时对社会组织的功能也有所期待。

要实现社会组织从起点信任向过程信任的转变，达成其由依附关系向平等合作关系的转向，关

键在于社区要明确双方职责。在本案例中，社区最终和机构达成了契约，在蝴蝶社工提供优质

服务、严守服务规范的前提下放手让其开展部分活动，弥补了管理规范上的欠缺，推进了双方

关系的发展，缓和了信任困境。

从长远发展来看，起点信任可以认为是社区对于社会组织的认同。要想取得起点信任，社

区应在制度上接纳社会组织使之成为社区服务的一部分；在资格认同方面，社区需要加强对服

务社人员专业能力的认可，使服务社人员在得到信任的情况下更好地完成工作。在服务社实践

过程中，社区应当减少防范性管理，放权让服务社充分发挥活力。

2.过程信任：社区与社会组织间的合作关系

社区利用公共资源提供公共服务，社会组织以社会公信力为基础，发挥公民社会作用，最

终实现资源优势互补。从服务社看，薄弱的“起点信任”难以维持双方的长远合作。因此，在合

作中发挥社会组织的自主性是运行机制形成正向期望的关键。

社区应完善相关规章制度，加强对社工组织的指引和支持，促进社工组织良性发展。社会

组织也要经常开展调研活动，总结实践运行中的经验教训，反过来为社区制定相关制度提供可

行的数据支持和现实依据。另外，社区应建立规范的评估机制，细化每一项评估制度，防止在

评估过程中出现标准不一、流程混乱等问题。再者，加强对评估机制的监督管理，让民众和媒

体参与评估的过程，保证评估公开透明。

（二）受益方：社会公众认知、心理方面的困境

1.认知障碍

信任以认知为基础。根据徐贵宏的观点，“信任是一个认知概念，信任（或不信任）他者

都包含了这样一个假设，即我们拥有关于他者的相关知识”[6]。信任基于对另一方的了解而建

立，因此如何获取公众的认知是取得其信任的第一步。案例中，服务社明显存在宣传不到位的

问题，对居民来说，蝴蝶社工是“陌生人”，这导致居民视蝴蝶社工为危险因素而非帮助者。

2.部分居民对社工不信任

一方面，部分居民强烈质疑社工的身份，对其心生抵触；另一方面，对社工提供服务能力

存疑。居民对社工不信任，也就不愿意配合社工开展相关工作。

（三）受托方：社会组织优势传递不足

1.社会工作的知名度不高

社会工作本身具有公益性、服务性等特征，多以为群众提供无偿服务与帮助为宗旨，但由

于其在我国属于新兴行业，即使是在社会工作服务较为发达的长三角地区，居民对社工的了解

也不够深入。

2.专业标识缺失

蝴蝶社工均有对口专业，对于提供社区服务既有经验也有能力，却频频遭到居民的质疑，

其原因有以下两点：首先，由于对社工身份存有疑虑，居民极易产生对其梦到以前的朋友 服务质量和服务能力

不信任，给心理援助服务带来困难；其次，社工服务的专业性需要一定的时间才能体现出来，

这就阻碍了蝴蝶社工工作的开展。

3.服务社内部的凝聚力较弱

服务社的内部不信任主要表现在两方面：其一，自身的贡献与付出难以得到受助者的反馈

与认同，导致对自身价值、组织发展等方面的怀疑；其二，服务社内部的承诺并没有完全兑

现，导致社工对组织产生不信任。

（四）三方互动机制缺失

服务社与社区、居民之间需要有完善的互动机制作为支撑，在三方互动运行过程中，长效

互动机制虽然已经建立，但在执行过程中还是存在许多问题，这主要表现在以下三方面。

1.沟通机制不畅

社会组织和社区沟通的实现有赖于良好的沟通，主要可以分为两种：第一种为正式沟通渠道，如直线型沟通、链式沟通等，其特点为简单易行、速度快、成本低；第二种为非正式沟通

渠道，如单线式、留言式等，这种方式相对灵活。案例中，社区对服务社知之甚少，蝴蝶社工

在开展心理服务前也没有提前通知居民。此外，街道社区也没有对居民进行关于心理援助服务

的详细说明和服务介绍，未做好服务社、居民、组织方三方对接工作，正式沟通缺乏。在进行

垃圾分类值班工作时，也因未提前做好充分的沟通使居民质疑社工身份的合法性，继而引发纠

纷。

2.共管机制没有落地

在倡导多元合作治理的背景下，社区理应与社会组织形成平等合作的信任关系，双方协商

进行治理，共同提供公共服務。但现有机制下，社区与社会组织如何合作、双方各自的职责是

什么，都还模糊不清，二者的共管机制有待落地实施。案例中，蝴蝶社工也和社区产生了职责

模糊不清的问题，蝴蝶社工不清楚哪些该做、哪些不该做，社区也不明确哪些应该放手、哪些

要社区来管，其实质还是共同管理的边界没有划分好。

3.培育机制不够细化

社会组织作为公共治理的主体之一，完善的培育机制是其发展中必不可少的关键因素。服

务社由于存在培育机制不够细化的问题，致使组织也面临着信任困境。其一，管理制度不健

全。关乎社工去留的管理制度，诸如薪资制度、绩效考核制度等不健全，不利于培育员工，更

不利于其工作积极性的发挥。其二，风险应对机制不完善。面对突如其来的公共危机，由于缺

乏完善的风险应对机制，未做好风险预案，且缺乏应对经验和抵御措施，导致工作的开展十分

被动。其三，协调各方的机制不完善，服务能力有待提升，不能保证社区、居民等多方主体共

同发挥作用以形成协同效应。

四、苏州蝴蝶妈妈社工服务社信任重塑的途径

（一）社会组织与社区的信任重塑：过程信任对起点信任的迭代更替

蝴蝶社工与社区之间的信任关系经历了从“起点信任”到“过程信任”的演进过程。在此期

间，双方都为加强彼此间的信任关系做出了努力与尝试。

1.基于社区对社会组织认知和期待的起点信任

实用论认为，社会组织具有培育社会资本、创造就业等实用价值；场域论认为，我国社会

转型带来社会交往秩序的扩张，发展社会组织是一种必然。在此背景下，社区对社会组织的重

要性有所认知，开始正视社会组织在治理中的重要作用，同时对社会组织的功能也有所期待。

要实现社会组织从起点信任向过程信任的转变，达成其由依附关系向平等合作关系的转向，关键在于社区要明确双方职责。在本案例中，社区最终和机构达成了契约，在蝴蝶社工提供优质

服务、严守服务规范的前提下放手让其开展部分活动，弥补了管理规范上的欠缺，推进了双方

关系的发展，缓和了信任困境。

从长远发展来看，起点信任可以认为是社区对于社会组织的认同。要想取得起点信任，社

区应在制度上接纳社会组织使之成为社区服务的一部分；在资格认同方面，社区需要加强对服

务社人员专业能力的认可，使服务社人员在得到信任的情况下更好地完成工作。在服务社实践

过程中，社区应当减少防范性管理，放权让服务社充分发挥活力。

2.过程信任：社区与社会组织间的合作关系

社区利用公共资源提供公共服务，社会组织以社会公信力为基础，发挥公民社会作用，最

终实现资源优势互补。从服务社看，薄弱的“起点信任”难以维持双方的长远合作。因此，在合

作中发挥社会组织的自主性是运行机制形成正向期望的关键。

社区应完善相关规章制度，加强对社工组织的指引和支持，促进社工组织良性发展。社会

组织也要经常开展调研活动，总结实践运行中的经验教训，反过来为社区制定女性励志 相关制度提供可

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体参与评估的过程，保证评估公开透明。