2014年第1期总第239期
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新型城镇化背景的“镇级市”政策创新
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“Town Level City ”Policy Innovation under the Background of New
Urbanization 沈雪潋
郭
跃
内容提要镇级市发展作为走中国特色城镇化道路、统筹城乡发展的关键一步，与我国新型城镇化建设密切相关，同时也是实现新型城镇化战略的关键所在。在新型城镇化背景下推进镇级市发展，应进一步改革户籍制度、农村土地制度以及镇级市投融资体制等，在政策上大胆突破、创新。关键词改革创新新型城镇化布局
镇级市改革政策创新
作者单位宁波工程学院经济与管理学院浙江宁波315211
Shen Xuelian Guo Yue
Abstract:As the key step of taking the road of urbanization with Chine characteristics,China ’s town level city development is in clo relationship with the construction of new urbanization,and is the key to achieving the strategy of new urbanization.Under the background of new urbanization,promoting the town level city development should further reform the system of residential registration,the system of rural land and the system of town level city investment,and boldly innovate in policy.
Key words:reform and innovation,layout of new urbanization,reform of town level city,policy innovation
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《我国镇级市改革与新型城镇化政策创新》。
党的十七大提出了走中国特色城镇化道路、促进大中小城市和小城镇协调发展的战略任务。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更明确地提出，“要依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。”为贯彻落实中央部署，加快构建有利于小城镇发展的体制机制，2010年4月1日，中央编办、民政部等6部委联合下发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，决定在河北、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、广东等13个省选择25个经济发达镇进行改革试点，核心内容是将权力下放到镇级政府，正式开启镇级市“强镇扩权”改革。党的十八大提出“新型城镇化”，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“坚持走中国特色新型城镇化道路。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。2013年1月4日，由国家发展和改革委员会牵头，财政部、国土资源部、住房和城乡建设部等10多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划纲要（2011~2020年）》初稿完成，写入了“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城
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市和小城镇协调发展”的发展方针，“镇”改“市”被列为促进新型城镇化健康发展的重点之一。
2013年7月4日，正在广泛征求意见并抓紧修
订完善的《国家中长期新型城镇化规划》对城市规模划定标准重新进行了设定，提出未来我国城市规模划分将打破行政等级限制，根据城市实际承载、人口集聚等方面能力进行认定，我国现有的1.9万多个城镇中有很大一部分将会撤镇设“市”。镇级市改革作为走中国特色城镇化道路、统筹城乡发展的关键一步，有望成为我国实施新型城镇化战略的重要突破口。
一、我国镇级市的改革实践招待近义词
镇级市，也就是县辖市，地位与乡、镇相当。早在清末，类似“镇级市”的区划如江西景德镇、河南朱仙镇、武汉汉口镇等，就已出现。旧中国时期，据不完全史料记载，不同政权下至少设置过21个镇级市。特别值得一提的是，广东进行了给经济强镇“扩权设市”的尝试，设置过8个市级镇①。新中国成立后，出于规范行政区划体系的考虑，“1953年初，国家取消了县辖市”[1]，全国范围内的县辖市除少部分升格为地辖市（县级市）外，绝大多数改称为镇，与乡平级，这项改变在1954年《中华人民共和国宪法》第五十三条第三款“县、自治县分为乡、民族乡、镇”中得到体现。“镇级市”再次进入公众视野是在
2010年2月22日，时任浙江省温州市委书记
邵占维在强镇党委书记座谈会上提出，要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市”。在全国“两会”期间，他又提出建设“镇级市”要简政放权，按照小城市的标准进行规划、建设和管理，同时把“镇级市”改革正式写入官方文件。
（一）镇级市改革背景
1．城镇化背景九九乘法表c语言编程
改革开放以来，我国经济增长主要依靠“两条腿”走路：对外实行“以出口为导向”的经济战略；对内则采用“以大规模投资促增长”的经济策略。1997年亚洲金融危机以来，尤其是2008
年金融危机引发全球性经济危机以来，我国经济增长方式亟待实现由“外向型”向“内需型”转变，由“投资驱动型”向“结构创新型”转变。为此，针对长期以来由于户籍制度、不同的城乡土地使用制度、不平等的城乡社会保障制度等城乡分割政策形成的城乡二元结构壁垒，国家“十一五”规划明确提出“城镇化”和“新农村建设”目标，旨在矫正城镇化发展弊端的同时，扩大内需潜力，统筹城乡发展。
2．内部动因
“小商品、大市场”带动了温州市乡镇经济的迅猛发展，催生一批“富可敌市”的经济强镇，但随之而来的问题是乡镇管理体制严重滞后，城镇发展陷入“小马拉大车”的困境。为顺应民间建立县辖市的呼声，也考虑到要一举扭转本地区多数经济强镇工业独大、“三产”弱、乡镇管理体制僵化的局面，以及布局“大温州”的构想，温州市委、市政府于2009年6月底出台《关于推进强镇扩权改革的意见》，提出并着手建设镇级市，即“功能齐全、发展领先、环境优美、特色鲜明的现代化小城市”。
（二）镇级市改革概况
我国“镇级市”改革以温州“镇改”为标志。香水百合歌曲
2010年4月28日，中央编办召开关于部署经
济发达镇行政管理体制改革试点工作的会议，展开新一轮行政体制改革，改革的核心内容就是将权力
下放到镇级政府。目前，“镇级市”改革在浙江、山东、安徽、湖北、广东、江苏等省份正如火如荼地开展。这些试点“镇级市”除交通便利、公共设施完备外，一般“远离县城，户籍人口不少于3万~5万，GDP 不少于50亿”，主要由所属的地级（或副省级）市委、市政府批准，省委、省政府核定，所在县（市、区）的党委、政府出台试点方案。但深入研究后发现，所有这些“镇级市”改革基本可以分成两类。
①陈村镇（今佛山市顺德区陈村镇）、佛山镇（今佛山市祖庙街道办事处）、海口镇（今海南省海口市区）、江门镇（今江门市市政府所在地）、九江镇（今佛山市九江镇）、梅菉镇（今湛江市吴川市区）、石龙镇（今东莞市石龙镇）和石歧镇（今中山市市政府所在地）。
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1．扩权强镇
这类改革不调整行政区划层级，只将县级部分财权和事权下放，增加经济强镇自由发展度，解决“责大、权小、功能弱”的问题，推进城镇现代化建设，统筹城乡发展。又分为“镇”改“城”和“镇”改“街”两种。
一是“镇”改“城”。以浙江温州为代表，包括山东青岛、安徽合肥、湖北荆门等地，主要做法是不调整行政级别，通过落实“扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权”四大权限和打造“城镇管理综合执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心和公共资源交易中心”四个平台，来实现部分县级经济权力下放，增进城镇的自主发展潜力，核心要义是以一个城市的标准来建设和管理一个镇。阴阳师涂壁哪里多
二是“镇”改“街”。以广东顺德、浙江富阳和江苏南京为代表，主要做法是精简机构、把距离县（区）城较近的乡镇一级政府变成街道办事处，在享受县级经济管理权限的同时，通过政府引导社会参与民间运作项目服务、授权购买服务等形式，将部分政府职能向社会组织转移，以达到更多社会管理权力下放的目的，提升城镇的发展自由度，进一步释放城镇发展潜力。例如，佛山市将顺德区容桂镇改“街”；杭州市辖下的富阳市，计划将辖区内21个乡镇全部改“街”。
2．升格强镇
这类改革通过提高镇的行政级别，来获得财权和事权，增强城镇自身的经济发展和建设能力，带动农村城镇化建设，引领城乡发展。分为“副县级”镇和“市级”镇两种。
一是“副县级”镇。以广东佛山南海区狮山镇为代表，包括安徽巢湖“桐炀、柘皋、黄麓、槐林”四镇，主要做法是将镇的级别升格为副县级。与此同时，缩减行政审批、执法等方面的环节，提高统筹协调、自主决策和公共服务能力；按照精简、统一、效能的要求，精简政府机构，高效服务基层；明确行政边界，推行“以钱养事”的政府购买服务形式，实行“以事定费”的事业单位改革方针等。
二是“市级”镇。以广东东莞和中山为代表，
主要做法是在两地适时选择若干面积偏小、地理相邻的镇，探索“合镇建区或撤镇改区（区下不设街道）”的模式，实现简政强镇。具体说来，就是将处于地理中心位置的镇与相邻的若干镇合并，共同组建地级市下辖的“市辖区”。这些市辖区享有区级行政管理权限，建立区综合行政服务中心，集中办理行政许可事项与服务项目，其下不再设置“街道”。
以上两类“镇改”的共同点是管理重心下移和增强镇级基层政府的财政能力，是纵向权力结构的扁平化和权力中心下移的体现，与“省管县”理念上一致。不同之处在于“扩权强镇”改革比较侧重镇级市的“卫星城定位和对接大部门体制”，用意在为城市群布局转型破题；“升格强镇”改革则强调镇级市的“增长极效应与城乡发展一体化目标”，注重提升城镇的集聚能力和辐射带动功能，拉动广大农村发展。
二、镇级市发展与我国新型城镇化的关系镇级市发展与我国推进新型城镇化关系密切。新型城镇化对镇级市发展提出了相应要求，而镇级市的发展有望成为新型城镇化战略的突破口。
（一）新型城镇化对镇级市发展的内在要求
1．镇级市是新型城镇化行政区划与制度创
新的需要
镇级市通过将人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的小城镇适度改设为市，能够实现在更大城市群范围内要素资源的科学合理配置，是对新型城镇化行政区划疆界在管理和规划上所进行的制度创新探索。《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》提出，大中型中心城市不再孤立地建设一座城市，要形成一个由大城市向周边中、小城市辐射组合而成的城市群发展体系，促进城乡要素资源科学合理配置。党的十八届三中全会提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路。推动大中小城市和小城镇协调发展；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”国务院总理李克强进一步指出，新型城镇化的核心是“人本
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位和可持续”，要着力提高城市群内在承载力，不能人为“造城”。2013年6月，《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》将城市群的相关发展战略列为促进新型城镇化健康发展的重点之一。“城市群最大的优势，在于打破行政区划，发展要素核心是市场与经济利益。”[2]在这一目标下，2013年7月20日，江苏省南京市公布的《苏南现代化建设示范区南京市规划（征求意见稿）》（以下简称《南京规划》）提出，要建设一批“跨界”的临港、临空和产业新城，规划中的6镇级市之一的“禄口-柘塘-博旺新城”，原分属南京市江宁区、露水区以及安徽省马鞍山市。扩权融合后，在进一步释放这些镇级市发展潜力的同时，也在为宁镇扬城市群布局转型破题。
2．镇级市是实现新型城镇“自我造血”功能
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的需求
镇级市能够实现新型城镇在自我调整、特色发展过程中的内在渴求。在新型城镇化战略下，“推进城镇化，需要走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路”，城市发展要逐步由外延式扩张向内涵式转变，实现科学有步骤的资源性整合与重组，也即政策将使一些资源从高等级城市向相对低等级城市进行合理分配。发展镇级市能够有效地克服我国正日益显现的“大城市病”问题，减少资源过分向大城市集中的现象，强化小型城镇“自我造血”功能，发现大城市承载力受限问题、“三农”问题和国土安全因素布局城市等问题的解决方案（易鹏，2013）。
3．镇级市是新型城镇化产业发展的内在要求
新型城镇化建设需要产业支撑，做大做强当地的特色产业，实现第一、第二和第三产业之间的结构调整，形成有序的产业链和产业带，产镇互动并进，以产业集聚带动人口集聚，如浙江的义乌市小商品市场、上虞市崧厦镇伞业、苍南县金乡镇徽章生产、大唐镇袜业、慈溪市周巷镇现代农庄等。设立镇级市，为当地的产业、企业在很多审批上松绑或减少审批环节、成本，能够壮大当地的经济基础，以经济的发展推动城镇公共基础设施建设、环境改善和富余劳动力转
移等，如浙江绍兴县杨汛桥镇政府投入120万元建设村级体育活动中心、200万元建立村级幼儿园，嘉兴、湖州和慈溪、安吉、象山、义乌、桐乡等20余个市、县的垃圾处理已基本实现城乡一体化。“仓廪实而知礼节”，小城镇经济综合实力增强了，大城市和小城镇之间各方面资源禀赋的差距缩小了，人民
什么的成长生活水平富裕了，这些将极大地推动小城镇“两个文明”的协调发展，社会和谐安定，早日实现新型城镇化建设的目标。
（二）镇级市发展对新型城镇化的意义
1．镇级市代表我国“十二五”新型城镇化的
城市发展新方向
“改革开放后，考虑到打破城乡二元结构，更好地集中市场要素，以农促工，发展地域经济”[3]，1982年，中央发出《“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知》，标志着以城镇化为目标的地区建制改革启动。为加速城镇化进程，
1986年，国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，提出“总人口50万
以上的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万以上、年国民生产总值4亿元以上，可以设市撤县”，拉开了撤县设市帷幕，形成“县市化”风潮。鉴于城镇化进程中的地区建制改革和县市化问题重重，不仅可能引发严重的“城市病”，而且广大乡村面临被抛弃的危险，国家在“十一五”规划纲要中提出“城镇化”和“新农村建设”目标，重新定位了“镇”的作用。正是在这样的背景下，“镇级市”改革出炉，既是经济发展使然，也是城市发展进程中的必然抉择。
国家“十二五”规划纲要提出，要完善城市化布局和形态。党的十八大报告指出，城市群是未来城市发展的主题形态。2013年1月，由国家发展和改革委员会牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划纲要（2011-2020年）》将镇改“市”列为重点。2013年7月，正在修订完善的《国家中长期新型城镇化规划》对城市规模划定标准进行了重新设定，上万重点镇有望改“市”。与之相呼应的是，2013年8月13日，住房和城乡建设部等7部委联合印发了《住房城乡建设部等部门关于开展全国重点镇增补调整
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工作的通知》，预计将把全国重点城镇数量增至2500个以上。可见，镇级市发展已成为“十二
五”时期新型城镇化下的城市发展的新方向。
2．镇级市有望成为实施我国新型城镇化战
略的重要突破口
2013年6月26~29日，在十二届全国人大
常委会第三次会议上，国家发展和改革委员会主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。他表示，今后一段时期将围绕“有序推进农业转移人口市民化、优化城市化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化”这四大战略重点促进新型城镇化健康发展。
镇级市是连接城乡的主要节点，也是连接工业化和农业现代化、推进新型城镇化、促进区域协调发展的支撑点，基本定位是“功能定位清晰、空间布局合理、经济繁荣发达、服务功能完善、生态环境优美、体制机制灵活、能主动承接大中城市辐射和有效带动周边乡村发展的区域政治、经济、文化和科教中心”[4]，对于贯彻实施上述国家四大重点战略有着天然的优势，有望成为实施新型城镇化战略的重要突破口。关键是要能做好四件事：一是加速经济转型发展，大力发展新型现代农业，增加农业转移人口在镇级市就业、创业的机会。二是完善镇级市的城市功能，打造“功能齐全、发展领先、环境优美、特色鲜明”的现代化小城市新形象。三是加大改革创新力度，为镇级市发展注入新的活力。包括深
be动词口诀入推进农业转移人口市民化改革、投融资体制改革、小城市管理体制创新等。四是进一步加大政策扶持力度，要在镇级市培育年限、用地指标分配等方面有新突破。汪玉凯认为，“强镇扩权”式的“镇级市”改革能否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到城镇化与工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。
三、新型城镇化背景下推进镇级市发展的政策创新
根据中央有关小城镇“改革、发展、创新”的
要求，按照中央编办“经济发达镇改革试点”的相关部署，通过大力发展镇级市统筹城乡是促进大中小城市和小城镇协调发展、实现我国新型城镇化战略目标的关键。《城镇化发展规划纲要（2012~2020）》从国家层面制定出我国新型城镇化发展的宏观政策，指明“严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”的发展方针。但针对长期以来形成的城乡二元结构，正在修订完善的《国家中长期新型城镇化规划》进一步指出，加快新型城镇化建设、加大小城镇发展步伐不是简单地撤镇设市、城镇人口比例增加和面积扩张，更重要的是在于通过制度改革推进镇域小城市发展，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。单就实施层面上讲，其核心主攻方向应是进一步改革现存的户籍制度、农村土地制度以及镇级市投融资体制等，在政策上大胆突破、创新。
（一）“户籍改革”政策创新
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，重点是“推进解决举家迁徙及新生代农民工的城市落户问题，再逐步推行全国统一的居住证制度”。1958年，新中国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，但这一计划经济体制下建立起来的户籍制度“城乡二元分割”特征明显，已不能适应当前我国新型城镇化发展的需要。对此，2009年中央经济工作会议提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。2010年5月27日，国务院批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出“加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。2010年6月6日,《国家中长期人才发展规划纲要（2010~2020年）》也提出“逐步建立城乡统一的户口登记制
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