2020年12月第22卷第4期
三战三北江南社会学院学报
JOURNAL OF JIANGNAN SOCIAL UNIVERSITY
Dec. 2020
Vol.22 No.4
美国近期太空政策调整论析
王佳宁1，李文志2
(华中师范大学政治与国际关系学院，湖北武汉430079)
摘要：特朗普政府上台后，调整了美国太空政策，包括月球计划，深化太空领域的商业化发 展，组建太空部队，等等。特朗普政府调整太空政策的动因是挽回太空优势，应对太空多极化挑战；
完善太空职能部门的组织结构，提高管理效率与太空反应能力；激发航天商业活力，维护太空资产 和交通安全。特朗普政府太空新政面临诸多挑战：重返月球计划将受多因素阻碍；国家太空委员会 能否有效
协调管理太空事务存疑；管理商业公司的航空飞行器的发射和再入许可难见成效；以美国
为中心，强调美国利益与霸权可能将美国引向孤立，使太空变得危险和不可预测。国际社会应对此 高度警惕，防止美国浓厚的单边主义政策带来太空利用的失序和太空军事化。
关键词：特朗普政府；太空政策；调整；挑战
中图分类号：D771.2 文献标识码：A 太空作为全球公域，是任何国家都可以合法进 入并利用的资源领域。进入21世纪，随着技术的 不断发展，越来越多的国家开始进入并利用太空， 截至2018年底，由50多个国家和多国组织拥有和 运营的超过1800颗卫星在轨运行。⑴在促进人类 社会发展的同时，也带来了太空环境的“3C ”趋势，
即拥挤(Congested )、对抗(Contested )和竞争 (Competitive)。⑺良好的太空政策在提升本国太空
竞争力、规范太空行为体行为、促进太空合作、维护 太空安全等各方面有着举足轻重的作用，作为世界
头等太空强国的美国，更是自20世纪50年代起， 每届政府都出台国家太空政策。⑶特朗普曾一度表
达对现有美国太空政策的不满，认为就像是“第三 世界国家”。⑷本文以特朗普上台后美国政府颁布 的一系列航天政策指令及做法为对象，尝试探讨单 边主义背景下美国太空政策的调整及产生的影响。
一、特朗普政府太空政策的调整
爱享久久从总体上看，特朗普政府的太空新政同奥巴马
政府相比在确保美国在太空领域的霸权地位的根
本目标没有改变，但是在现阶段的太空探索目标、 太空商业化、太空管理机构以及太空理念上还是做
出了重大的调整，具体体现在以下几个方面。
匹夫不可夺志
(一)
重启重返月球计划，现阶段聚焦近月探
文章编号：1673 -1026 (2020) 04-0042-08
索相关项目
2004年，小布什总统宣布美国在2020年前重
返月球，并研制系列航天器以实现其计划。众所周
知，奥巴马上台后在2009年5月成立了调查委员 会，评估重返月球的“星座工程”后，指出由于预算
不足和进展落后，重返月球是不可持续的。2010 年2月，奥巴马在2011年财年预算中明确取消“星 座工程”，以此来终止重返月球计划。⑸
2017年12月11日，特朗普政府颁布《一号空 间政策指令》。该指令删除2010年奥巴马政府太 空政策中“……影响深远的勘探里程碑，到2025
年，开始在月球之外完成任务，包括将人类送入小 行星。到21世纪30年代中期，将人类送入火星轨 道并将其安全返回地球”的表述，取而代之的是
“商业和国际合作伙伴一起领导一项创新和可持
续的勘探计划，以促进人类在太阳系中的扩张，并 为地球带来新的知识和机遇。从低地球轨道以外 的任务开始，美国将带领人类返回月球进行长期探
索和利用，随后是人类对火星和其他目的地的任 务”。⑻在地球轨道领域，特朗普政府希望美国继 续保留其在地球周边空间探索项目，包括国际太空
空间站的建立、微重力研究以及空间机器人的制造 和装配。⑺在登月项目上,2020年政府预算里特别
强调美国国家航空航天局(National Aeronautics and
收稿日期:2020-02-20；收修改稿日期:2020-11-10
作者简介：1.王佳宁(1998-)，女，湖北咸宁人，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，研究方向：当代国际关系；
2.李文志(1994-)，男，湖北黄石人，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，研究方向：当代国际关系。
—42 —
院团委Space Administration,NASA)的重要探索项目，即争取在21世纪20年代初期实现由太空发射系统火箭(the SU rocket)和“猎户座”太空舱(ORION crew capsule)提供支持的第一次无人航天发射试验，以及后续稳定的载人航空发射试验⑺，还提出要争取在21世纪20年代中期在月球周边建立月球通道(the lunar gateway)71，实施"月球轨道平台----门户"计划(Lunar Orbiting Platform-Gateway)，以作为登陆月球与火星的跳板。NASA 把奥巴马政府设立的“深空门户”(Deep Space Gateway)改为“月球轨道平台”，在不改变其月球空间站性质的前提下，计划将该平台与“猎户座”共同实施登陆月球计划。⑷重启重返月球计划，把美国太空探索现阶段的方向重新定位在近月探索，以期为未来深空探索积累必要的经验和技术。
(二)
改革太空监管运输措施，深化太空领域商业化发展
特朗普政府向来重视太空领域的商业化发展，2017年《美国国家安全战略》中对太空领域发展的说明里就明确提出“促进太空商业”。〔9)2020财年预算里与太空领域相关的内容也处处提到商业合作。在地球轨道探索项目中，预算支持商业行为参与国家太空空间站的建设，并预想在2025年商业公司为地球周边探索提供商业设备和平台，以此延续美国在此领域的作用。同时，也提出NASA会建立新的通讯服务机构，购买商业通讯服务，向地球输送科学研究中收集到的数据」7)在月球项目中，预算提到会扶持商业公司发展可确保常规、低成本地到达月球附近甚至月球表面的发射能力，并希望商业公司的参与可以促进月球表面探索的进程。[7】在太空探索技术发展之中，特朗普政府希望商业公司能够积极参与进来，并且有可能开发更加有效率、便利的航空旅行(air travel)0[7]
2018年5月24日，特朗普总统签署了二号空间政策指令。该指令以国家空间委员会(National Space Council,NSC，又译作"国家航天委员会"或“国家太空委员会”)的工作为依据，指示若干政府机构和国家空间委员会建立或重新评估影响空间商业用途的规则和条例，其中两项主要指令是，交通部将建立一个新的监管系统，用于管理发射和再入活动，特别是考虑为所有发射和再入行动提供单一许可证制度；并且商务部将建立一个“一站式商店”，用于管理所有商业太空飞行，以推动空间商业更有效率的发展。
2018年6月18日，特朗普总统签署了三号空间政策指令，关注太空交通管理，这项新政策指示商务部根据国防部编制的空间目录，为公共和私人用途提供基本的空间态势感知能力，值得注意的是，指令将空间态势感知和空间交通管理责任从军方的国防部转移到民事机构商务部，负责管理这一升级的授权体系，并对美国空间活动进行监督，这是对经济、市场导向的重要考虑，也是前几届政府在太空商业化领域所没有涉及的。
(三)
恢复国家空间委员会，组建太空部队，完善美国太空职能部门的组织结构
美国曾于1989-1993年组建过“国家空间委员会”,1958-1973年也曾存在类似机构，不过当时名为“国家航空航天委员会”」山国家空间委员会由公法100-685第五章和1989年4月20日乔治•布什(George H.W.Bush，即老布什)总统第12675号行政命令设立，委员会的任务是就国家空间政策和战略向总统提供咨询和协助。委员会从未正式解散，但它在1993年实际上已经停止运作。问
2017年6月，特朗普签署行政命令，要重建美国国家空间委员会，授命副总统彭斯任该委员会主席。国家空间委员会的目的是审查美国政府的空间政策，就空间政策和与空间有关的问题为总统提出建议，监督和协调总统国家空间政策和战略目标的实施，促进民间、国家安全和商业空间部门之间的密切协作以及技术和信息交流，就参与美国政府开展的国际空间活动提供咨询，促进解决与主要空间和
空间有关的政策事项的分歧卫]，作为一个中心枢纽处理空间事务。为了改善美国在空间领域缺乏集中领导和问责制的状况，提升美国太空指挥官的作战能力，副总统彭斯在国家太空委员会第四次会议中提出了三个设想：一是要为太空部队的行动建立一个专门的指挥系统，即美国太空司令部(U.S.Space Command)；二是建立新的联合组织来打破无效的官僚结构，为空间部队的工作人员提供更高效、更自由的环境，即太空发展局(the Space Development Agency, SDA)；三是期望可以建立太空部队(the United States Space Force,USSF)。⑴)这些想法在特朗普政府的2020财年预算里，都被再次提及。预算明确提岀要建立美国武装部队的第六分支，即美国太空部队(这同时也是美国国防部为保护美国国家安全70年来第一次建立新的部门)何；并支持2019年新建立的战斗指挥部门太空司令部对美国太空部队的指挥权。⑺最令人注意的就是太空部队这一新军种的建立。“太空成为作战疆域”在美国已经达成共识，特朗普也明确表示，美国需要像在地球寻求和平一样在太空去寻求和平，而和平是通过力量来实现的，太空部队就是力量的体现」⑷建立太空部队的设想并非突然产生，早在2018年6月特朗普就指示国防部要开始组建太空军以应对21世纪的
—43—
新挑战。2019年2月出台的太空政策四号指令，明确提出要建立太空部队。［⑷在此份太空政策指令中，特朗普指出太空部队的建立是为了确保美国可以不受限制地进入太空并自由地在太空中开展活动，它还会在和平时期和各种冲突中为联合部队提供至关重要、关键的能力，设想在未来国防部下设
立太空部，组织、训练、装备美国太空部队。2019年3月初，美国副总统彭斯发文称国会应该及时尽快通过建立太空部队的法案。特朗普政府对于太空职能部门的重新设置与整合，为将来实现太空既定目标、快速有效应对太空挑战奠定了组织基础。
（四）以美国为中心，强调美国优先，突出维护美国利益与霸权
首先,2018年4月24日，由众议院通过《美国空间商业自由企业法》草案，为了进一步促进空间活动的商业化，该法案赞同对国际空间法原则的一些颇具争议的解释，因为它声称：（1）美国公民有权无条件地探索和利用外层空间，包括其资源；（2）并非“外层空间条约”的所有条款都归因于美国私人实体；（3）外层空间不是全球共同的。⑴］这种赤裸裸的以美国为中心的太空理念，展现出美国维护太空领域霸权的行径与姿态。
其次，强调美国优先，特朗普政府强调“太空战略将把美国利益放在最重要和最优先位置，力图使该战略让美国’再次伟大’”。除了在太空军事、太空工业等方面确保美国领先外，特朗普政府宣告只在有利于美国的前提下与国际伙伴进行合作，且任何国际协议首先要为美国人民、工人和企业带来利益。⑻美国前几届政府的太空政策都强调要在国际合作中发挥带头作用，未将自身标准或倡议强加给国际社会，而特朗普的三号空间政策指令试图用美国标准塑造国际太空交通管理规则，确保太空交通秩序。⑻
最后，美国历任政府在国家太空政策中秉承《关于各国探索和利用包括月球和其它天体在内外层空间活动的原则条约》（简称《外层空间条约》）为“和平目的”利用太空的宗旨。而特朗普政府则避开和平目的这些表述，直接强调太空要为国家安全、经济繁荣等服务，并强调太空是一个战场（warfighting domain），意在告诫对手，美国将用包括太空部队在内的“致命军力”回应任何国家对其太空霸权的挑战，突出维护美国太空利益与霸权。⑷
劳动观
二、美国近期调整太空政策的动因
让美国再次强大是特朗普竞选时的承诺，在太空领域恢复和增强美国的绝对主导地位也是特朗普在各种太空事项场合经常提到的。作为一个非—44—传统的独具个性的总统，特朗普在太空政策上与上届政府的政策看似有很大不同，实则在维护美国空间经济利益与空间霸权上没有改变。在分析特朗普政府太空政策调整动因之前，有必要从整体上定位这一届美国政府的太空政策范式。美国历史上先后形成了“军事高地”“新边疆”“经济重心”“全球公域”四种太空政策范式，作为美国太空决策的理念背景，太空政策诸范式对太空政策目标等级、政策工具本身乃至政策工具设定发挥着“框定”作用，鼓励或诱导美国太空政策的变化。［⑷重启重返月球计划，现阶段聚焦近月探索相关项目；改革太空的监管运输措施，深化太空领域的商业化发展；恢复国家空间委员会，组建太空部队，完善美国太空职能部门的组织结构；以及以美国为中心，强调美国优先，突出维护美国利益与霸权。这些调整看似分布在现阶段的探索目标、太空商业化，太空职能组织机构以及新的太空理念下，实则紧紧围绕着太空经济重心
这个核心。可以将这些调整理解为在以美国为中心的理念下，以促进太空经济发展为核心，以重返月球计划为引擎，推动太空商业发展，巩固提高航天的基础能力、结构和流程，确保有效的太空操作和太空优势；重新设立和完善太空职能部门是在管理层面进行调整，为统筹和保障各项太空政策提供组织支持；改革太空监管措施，加强完善太空交通管理，通过简化审批程序、改善太空运行环境来提高太空探索效率；通过组建太空部队来加强威慑和作战选择，以期保障太空资产安全及美国太空活动的自由。结合美国当前的实际，在具体调整上有以下原因。
（一）挽回太空优势，应对太空多极化挑战
重启重返月球计划，并不是完全推翻奥巴马政府的探索计划，而是以返回月球相关探索为重点，同时兼顾火星探索计划。因为对于目前的美国来说，太空已经越来越多地呈现多极化趋势。尽管美国在轨卫星数量第一，但是其优势完全不能与冷战刚刚结束时的地位同日而语。在航天器种类、运载火箭的运载能力上，美国优势也在减弱。例如，中国发射在轨运转的“墨子”号卫星是世界上首颗量子卫星。中国、俄罗斯等国正在研制的重型火箭的运载能力与美国的相差无几。在深空探测方面，美国已经没有冷战时代傲视群雄的荣光了。日本、印度、中国等国先后发起了月球探测计划，俄罗斯也在为实施探月工程做准备。在载人飞行与空间站领域，中国正迎头赶上，重型运载火箭研制顺利，探月计划和空间站建设稳步推进，并计划于2022年左右建成空间站。
太空行为体增多，竞争也越来越大，相应的太空治理规则倡议也由多个不同行为体提出，太空不
再是专属于美国的领域。美国关于太空治理的规则倡议不再是唯一和绝对的，来自中国以及其他国家的探索太空压力，迫使特朗普政府急切想挽回丧失的太空优势，改变NASA原先的探索计划，聚焦重返月球的空间站建设和登陆月球等相关项目，以重振美国太空领导地位。面对太空多极化的趋势，以往的几届美国政府都希望通过军事、民用、商业以及盟友等各方面的合作来促进美国太空技术的发展，挽回和维护美国太空优势。尽管特朗普政府也强调与商业公司和盟友合作，但其基点是强调美国优先，以美国为中心，通过模糊化《外层空间条约》基本原则，将美国国内公私合作提高到战略髙度，强调运用太空威慑保护国家安全，这些举措在挽回太空优势、维护太空霸权的动机上带着浓厚的单边主义色彩。
（二）完善太空职能部门组织结构，提高管理效率与太空反应能力
从恢复国家空间委员会来讲，其实，几十年来，航天界一直在关注每一次总统交接，以了解新的太空政策和太空战略决策在政府机构中将是如何处理的。这一次特朗普政府选择恢复已经24年没有起实际作用的国家空间委员会，由副总统彭斯作为委员会主席，审查美国政府的空间政策，就空间政策和与空间有关的问题为总统提出建议，监督和协调总统国家空间政策和战略目标的实施。其实美国总统关于处理太空政策的机构一直在改变和调整，存在过国家空间委员会、太空政策咨询小组等不同的组织。对于是否恢复这样一个枢纽机构，美国政界也曾进行过讨论，认为如果不恢复国家空间委员会，赋予国家安全委员会执行协调太空政策的权利也许是最好的方案。
丹参茶的功效与作用
特朗普政府选择恢复国家空间委员会，是因为使美国空间能力再次强大需要国家空间各个部门协调统一实现整体性和全局性太空政策，目前在美国航天部门，有太多的不同利益集团和离心力在起作用。因此，不能指望在追求不同目标的航天行动参与者会在国家目标方面能够自动协调一致。构成美国航天力量基础的能力不是由总统控制的，而是由诸如国防部及其组成部门、隶属商务部的国家海洋和大气管理局（NOAA）、NASA和国家侦察办公室（NRO）等行政分支机构控制的。国务院将航天能力与美国外交政策目标联系起来，并监督影响航天技术出口的《国际武器贩运条例》（ITAR）的执行情况。与美国商业航天部门相比，美国商务部、交通部和联邦通信委员会（Federal Communications Commission,FCC）也发挥着重要的监管作用。〔砂组建由副总统挂帅的国家空间委员会将统摄各个职能部门，成为美国指导政府内部空间政策的中心枢纽，促进民用、国家安全和商业太空部门的密切协调，推动包括出口管制、采购改革、航天工业基地的维护、减少空间碎片、空间交通管理、促进新兴的商业空间工业以及确定低地球轨道以外空间活动的目标和优先次序等各项太空事项更有效率地解决。⑵］
自我束缚从组建太空部队来讲，在美方看来，“我们需要确保我们在太空中飞行的当前系统支持军事行动，限制和抵制对天基基础设施破坏；俄罗斯和中国正在发展反太空能力，威胁太空行动自由。我们需要确保美国、我们的盟国和全世界在太空（为和平目的）采取行动的自由，使太空商业能够继续不受威胁和不受削弱；此外，俄罗斯和中国正在开发高超音速滑翔导弹，威胁美国、我们的基础设施、我们的人
民，以及我们的盟友和朋友”。㈤组建太空部队，其实更大的意义在于让军事专业人士专注于太空，这需要自己的组织真正把精力集中到一个单一的任务上以保护美国及其盟国的太空利益，确保其他兄弟军种能够确信自己可以继续利用太空资产从事军事行动。要做到这一点，需要充分的训练、丰富的经验、准确的动机和敏锐的洞察力，以及专注于太空的技能和专长，这些都是在当前军事部门（太空司令部只是列于空军之下）的限制下无法发展的。⑺［因此，建立独立的太空军种，是应对太空威胁，提高太空反应能力的有效举措。
（三）激发航天商业活力，维护太空资产和交通安全
就改革太空监管措施来讲，因为美国商业航天公司受到过于严格、复杂和冗长的美国政府监管的影响，而太空是一个固有的国际领域，公司有时可以选择在海外发射和运营其卫星，以避免在美国出现官僚主义障碍。但是，《外层空间条约》要求政府进行某种程度的“授权和持续监督”。目前许多不同的机构拥有各种商业空间活动的许可权力，但三个主要机构是联邦航空管理局（FAA）、FCC和N0AA o例如,Space X在2018年2月首次推出其新型猎鹰重型车辆，需要政府提供所有三种类型的许可证，即使这是一次带有虚拟有效载荷的测试任务，它需要FAA批准发射车辆并重新进入三个第一级核心；它需要FCC的许可证才能将运载火箭和特斯拉跑车的图像传输到轨道上；它需要NOAA 许可用于任务中使用的摄像机，因为它们能够对地球进行成像。为了激发商业航天公司的活力，此次调整就涉及对发射行动采用单一许可证制度，整合审批部门建立“一站式”服务，希望这些变化将通过放宽监管和加快
审批流程来鼓励美国商业航天公司的增长和提高其竞争力。
在加强完善太空交通管理上，随着越来越多的
—45—
国家和公司积极开展航天活动，空间态势感知和空间交通管理正变得越来越重要。仅在未来8年内，预计就将发射约3000颗卫星。目前，太空中超过1800颗活跃的卫星，自然增加了碰撞的可能。再加上美俄在多次试验反卫星测试中留下的太空碎片，而目前没有办法对它们有效地清理，使空间碎片有可能伤害轨道上的数百颗卫星和国际空间站，这是一个严重的国际问题。〔24］对于目前拥有最多在轨卫星的美国来说，完善太空交通管理，规范太空交通，保护太空资产就显得更加急迫。
三、美国单边主义太空新政面临的挑战
面对太空多极化的趋势，结合近期美国太空各方面的实际，特朗普政府对美国现阶段太空探索目标、太空商业化、太空管理机构以及太空理念上作出了一些调整和改变，显示出特朗普政府锐意进取的姿态。但从整体上看，只要奉行单边主义，无论接下来是特朗普还是拜登执政，美国的太空新政理想主义在真正执行时必然会面临各种挑战。
（一）重返月球计划将受多因素阻碍
首先，太空领域本属于高投入、髙科技的板块，地面的基础建筑、人才招募与培养、技术的开发与实验等太空项目都离不开巨额资金的支持，政府期望的资金能否全部到账还需议会审核。2018年12月，美国民主党夺回众议院的控制权，特朗普政府面对的局面稍显被动，民主党主导的议会不一定会支持特朗普政府的财政预算，也不一定同意全部金额的财政拨款。例如,2018年底，民主党和共和党在联邦政府预算上产生分歧，美国众议院议长南希•佩罗西明确拒绝特朗普增加边境墙开支的要求，这使美国经历了历史上最长时间的政府停摆。〔旳美国国会能否顺利通过有关太空政策的预算还存疑，其结果也会极大地影响特朗普政府太空政策实施的可能性，毕竟没有资金则难以启动动辄上亿美元的太空探索项目。如果执行重返月球计划,NASA需要足够的资金，相比较之前的预算需要显著增加，但是，这似乎不是行政当局迄今所采取的方向。实际上，2019财年的预算要求显示，NASA预算与前几年大致相似，与2018财年相比，总体增幅仅为，资金缺乏将严重阻碍重返月球计划相关政策的执行。
其次，一号空间政策指令在目标和时间表上都非常模糊。虽然以前的太空政策也有些模糊，但至少包含了关键里程碑的粗略时间表，而新政策不包括时间表，如果没有具体目标或截止日期，FAA很难在其勘探计划中产生动力和紧迫感。
再次，在重返月球上，认为美国可以自己资助雄心勃勃的勘探议程是不现实的，政府必须与商业—46—公司和国际合作伙伴建立伙伴关系的框架。尽管特朗普政府会延续奥巴马时期的与商业航天公司合作的太空资本主义形式，但目前还不清楚国际空间站合作伙伴联盟在未来的勘探任务中将扮演什么样
的角色。⑷
最后，如果美国认真考虑再次将人类送入太空，那么必须在广泛的两党支持下制定一致的计划。但对月球及其他地区的任务需要时间，可能会延长到现任政府之后，由于无法保证下任政府太空探索的目标和重点，如果下任政府切换目标，不仅损害了NASA的计划和技术开发工作，还破坏了国际合作伙伴的支持，最终可能使重返月球计划搁置。
（二）国家空间委员会能否有效协调管理太空事务存疑
从历史的角度看，美国在管理协调太空事务的机构设置上变动频繁。1958年，国家航空和宇宙航行法案授权艾森豪威尔总统主持一个航空航天咨询小组，但总统对使用这种咨询机制不感兴趣，他更喜欢在内阁或国家安全委员会会议上讨论太空问题。肯尼迪总统在就任总统大约3个月后重新设立了太空委员会，他建议对委员会章程进行立法修订，使副主席成为理事会成员和主席，并取消了4名任命的理事，获得国会通过，1961年4月25日由总统签署。因为政府审议了民用太空计划的未来，并最终选择了登月目标，该委员会在此期间十分活跃。但在随后的几年里，该委员会的活动和影响力逐渐减弱，导致尼克松总统在1973年开始第二任期时取消了该委员会（以及科学顾问办公室）。
在卡特政府之前，白宫一直没有一个太空顾问小组，太空工作是在福特政府后期恢复的科学顾问办公室内进行的。1982年，里根政府在国家安全委员会设立了一个空间咨询职能，作为其高级机构间小组
凰组词
的一部分。到1989年老布什接管白宫时，一个类似于最初法定要求的太空咨询小组已经缺席了16年，老布什更愿意接受国会关于成立太空委员会的要求,1989年4月，他成立了国家空间委员会。起初，与总统更直接的联系产生了更快、更好的决策，但因与NASA意见分歧及与国会关系冷淡，在美国官僚体系的对抗中，导致该机构实际作用大打折扣，以致在克林顿政府时期成为他兑现精简白宫官僚机构承诺的牺牲品。
克林顿政府时期，没有专门针对空间政策的正式咨询机制，由科学顾问办公室的一小支工作人员组成特遣队处理了空间问题。老布什政府建立了一个政策协调委员会（PCCs）体系，类似于里根的高级跨部门小组来处理太空事务。
