2007.4民主与法治
试论利益集团及其对政府决策的影响
管永前
(北京师范大学，北京 100875)
[摘 要]利益集团参与和影响政府决策是现代民主政治的一个基本特征，在西方政治生活中占据重要地位。中国社会利益集团的发展已经程度不同地影响着政府决策，且有愈来愈强的趋势。研究利益集团与政府决策的关系，对解决我国社会多元化过程中出现的利益矛盾，促进政府科学决策、公平施政乃至民主政治发展等，将有着积极的理论意义和现实意义。
[关键词]利益集团；政府；决策；影响
[中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1007-8487(2007)04-0056-03
[收稿日期]2007-02-15
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[作者简介]管永前(1970-)，男，河南南乐人，北京师范大学政治学与国际关系学院2006级中共党史专业博士研究生,
研究方向为国外现代中国学、政府体制改革。
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利益集团参与和影响政府决策是西方现代民主政治的一个基本特征。我国改革开放前，利益集团得不到承认，也不被允许存在和发展：改革开放后，随着政治民主化、法制化的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多元化，社会利益结构也随之分化、重组，新的利益群体和阶层逐步形成，并分化组合成特定的“利益集团”，已经程度不同地影响着政府决策，且有愈来愈强的发展趋势。研究利益集团与政府决策的关系，并以此为基础剖析社会现实，对解决我国社会多元化过程中出现的利益矛盾，促进政府科学决策、公平施政乃至民主政治发展等，都有着积极的理论意义和现实意义。
一、利益集团的概念和性质
利益集团(Interest group s )是资产阶级民主制度的产物，也有的学者称这为“派别(Group )”、“压力集团(pres 2sure group s )”或“院外集团(Lobbying group s )”，最早出现于18世纪末的北美13州。其后，
英国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对政治过程的影响也有限。19世纪中叶，随着产业革命的兴起、各种社会矛盾的发展、政府职能的扩大，政府各项法律、政策的制定都涉及到社会上不同人的利益，由此引起人们对政府行为的普遍关注，各种利益集团随之迅速发展起来。进入20世纪，尤其是二战后，由于社会政治、经济、文化的发展，科学技术的进步，各种社会矛盾进一步尖锐化、复杂化，利益集团在西方各国大量涌现。与西方其他国家相比，美国是当今世界上利益集团数量最多的国家，利益集团对政府决策的影响随处可见。
詹姆斯・麦迪逊被公认为是研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”，他为利益集团下了这样的定义:文化政策
“为某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民,
不管他们占全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害
公民的权利或社会的永久的和总的利益的。”[1](P13)
戴维・杜鲁门被称为美国系统研究利益集团最有影响的政治学教授，他在《政府的进程》一书中给利益集团下了一个被人们广泛接受的定义:“利益集团是一个持有共同态度，向社会其他集团提出要求的集团。如果它向政府的任何机构提出
后来居上的意思其要求，它就变成一个政治性利益集团。”[2](P9)
耶鲁大学教授罗伯特・达尔认为:“从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就
是一个利益集团。”[3](P3)
英国艾塞克斯大学教授格雷海姆・威尔逊给利益集团所下的定义是:“利益集团是指为了寻求或主张代表一种或几种共同利益或信念的公众或团体的组
织。”[4](P4)
《社会科学新辞典》中对利益集团解释为:“它的基本含义是说明那些为了自身利益而有目的、有计划地影响政府机构、立法人员或行政管理者的活动，但并不谋求控制政府及有关机构的社会集团。利益集团通过各种手段维护本集团的特定利益，促进本集团利益的发展，他们不仅宣传自己的利益，而且必要时诉诸或威胁司法机构，以便达到维
护和扩大本集团利益的目的。”[5](P562)
《布莱克维尔政治学百科全书》中对利益集团有如下阐述:“利益集团是致力于影响国家政策方向的组
织，他们自身并不图谋组织政府……利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团,‘圈内’集团可以定期与政府磋商，并对政府政策的制定和实施发挥积极的作用;‘圈外’集团通常被视为非法，他们为在政治事务中获
友谊得立足之处而奋争。”
[6](P363)
从上述不同定义中我们可以看出利益集团具有如下一些基本特征：首先，利益集团是一种有组织的团体，单一
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的个体公民不能称为利益集团，没有经过组织的人群也不能称为利益集团；其次，利益集团存在或延续的基础是共同的利益，或建立在共同利益基础之上的共同目标、信念或态度；第三，利益集团都致力于争取、维护或满足其成员的共同利益或目标；第四，并非任何组织都是利益集团，只有那些以影响政府政策为目的，介入政府政治过程的团体才是利益集团；第五，虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其他活动来实现自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握权力为目的，
这使得它不似政党那样直接将目标确定在对政治权力的掌握上。
鉴于以上分析，本文认为，所谓利益集团是指具有共同利益和目标的社会成员为了一定目的而结成的影响政府政策的有组织的集团。
二、当今中国社会利益集团的形成、类型及特点
(一)利益集团产生的背景和条件。
改革开放以前，执政党及政府是不承认中国存在不同利益集团的，主要原因有二。其一，传统的社会主义意识形态认为，社会主义国家人民的利益高度一致，价值观也是集体主义取向，强调个人利益服从组织利益、局部利益服从全局利益，所以代表局部的狭隘利益的利益集团不应该也不容许存在。其二，尽管当时人们也承认事实上存在大量的人民内部矛盾，但主要是指存在于“二元式”社会利益结构中的、政治化了的、特殊利益群体之间的矛盾；中央与地方、城市与农村、工人与农民、干部与群众……由于当时各利益群体之间的利益分配，是由国家公共权力决定的，各群体成员利益不可能通过组团结社得到满足，因此，在“以阶级斗争为纲”的“泛政治化”时代和高度集权的计划经济体制下，仅存在自在的利益群体，而不存在自为的利益集团。”[7]换言之，事实上存在着的各利益集团间的利益分配只能由政府按各利益集团的政治等级决定，各利益集团之间则很少直接冲突，所以政府更有理由认为不存在公开活动的利益集团。
经过近30年的改革开放，中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。在这种背景下，原来在计划经济体制中仅表现为“自在的”利益集团日益变成“自为的”利益阶层；各利益阶层的成员越来越意识到本利益集团的利益共通性，并且越来越以联合的方式表达自己的利益诉求。同时，随着中国政治民主化的发展，执政党和政府不仅承认多元利益主体的存在，正视利益集团存在的现实，而且还能够理性应对利益集团的政治影响，甚至从政治上允许乃至支持公民组成利益集团。有了这样的基础，加上公民利益意识的觉醒和维权意识的加强，特别是“集团意识”的形成，以及政治的民主化、法治化和现代交通与信息技术的发展，使得利益集团的产生，成为一种不以人的意志为转移的客观趋势。
(二)利益集团的基本形态和种类。
自上世纪八十年代后期以来，中国学术界对利益集团的研究不断深入，其中孙立平、何清涟、李强、杨继绳、皖河、程浩等学者的研究卓有成效。清华大学的孙立平教授把中国的利益集团分成两大类，一种是强势群体，一种是弱势群体。强势群体由政治精英、经济精英、知识精英组成，而且彼此之间形成了一种互相勾结、联合之势，弱势群体包括农民和工人，他们根本无力维护自己的利益。社会学者皖河认为目前在经济领域主要存在四类利益集团：权力集团，即政府及公有制经济中的管理者；资本集团，主要指私人及外商投资者；劳动力集团，主要包括企业职工与农民；知识集团，主要指人文
知识分子与专业技术人士。[7]在此本文参考深圳大学管理学院程浩等学者的标准[8]，对中国社会利益集团的形态种类作如下划分:
第一，根据社会性质分为合法的利益集团和非法的利益集团。合法的利益集团又分为两类：一类是经合法程序组织起来、得到国家法律法规许可的(例如村民自治委员会和居委会，经登记注册的社团以及工、青、妇等群团组织)；一类是虽未经政府审批，但其追求的是合法利益(如中国民间自发产生的公民自助组织、兴趣组织等)。非法利益集团追求的是非法的利益，或者以非法的手段追求利益，如黑社会组织、帮会、走私集团、地下传销组织等。那些通过合法手段(制度安排、部门立法、地方立法等)维护既得利益的“既得利益集团”，也属于非法的利益集团。
第二，根据组织化程度分为高度组织化的利益集团、具有一定组织程度的利益集团、组织松散的利益集团以及非正式组织群体。高度组织化的利益集团既包括如村委会、居委会等村民(居民)自治组织，工、青、妇等具有“准政府机构”性质的群团组织，工商联、足球协会等承担部分行政管理职能的各种行业管理协会，又包括已经形成较严密的直线制组织结构、制订了严格组织纪律的部分黑社会组织。具有一定组织程度的利益集团中，有的具有相对固定的组织机构，成员之间有一定的分工，有的则只是为着某个共同的利益目标，自愿、主动组织起来协同行动，如大量的集体上访群体。组织松散的利益集团主要包括那些暗藏在公共组织内的、相互庇护的腐败群体，以网络形式存在、或依托网络成立和运作的“虚拟利益集团”，以及游离于政府管理视野之外、纯民间化的利益集团等。
最后，根据活动目标分为经济性利益集团和非经济性利益集团。经济性利益集团是为了表达某些特定群体的经济利益诉求而专门组建起来的，如各经济团体、行业协会等。非经济性利益集团的一个突出特点，是它们本身及其成员并不从他们的活动中得到直接的物质利益，而多以维护或实现社会成员的政治或社会权益为宗旨。如残疾人联合会、保护未成年人协会、消费者协会、环境保护组织、权益保护基金组织等。
(三)利益集团的基本特点。
西方社会利益集团一般具有自发性、对抗性特征，且强调均衡和相互制约。相较而言，中国的利益集团有着不一样的特征。
中组部党建研究所和深圳大学当代中国政治研究中心做出的一项调查报告显示：中国现有社会利益集团，大多没有完备的组织形态，也没有固定的组织架构，只是松散地、自发地、临时性地“结伙”，以协同行动，表达其特定的利益诉求。[9]概括起来，一是利益集团形态多样，但不平衡，代表社会弱势群体利益的集团比较薄弱；二是合法利益集团绝大多数由政府主导产生，官办色彩较浓，但具有
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潜在政治性的自发性利益集团也日益增多；二是利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟，具
有明显的过渡性：四是利益集团之间存在着非对抗性矛盾，但矛盾的对抗性有增强趋势；五是利益集团网络化趋势明显；六是许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中，具有极大的隐蔽性和破坏性；七是部分利益集团将不断分化重组等。
三、利益集团对政府决策的影响
利益集团对西方社会政府(这里的政府是指广义的政府，包括立法、行政、司法，并非仅指行政)的影响，主要表现为对政治过程的全面渗透和对政府决策过程的广泛介入。以美国为例，利益集团的政治参与几乎渗透到所有的政治领域和政府部门，它们不仅对立法机关施加影响，也对行政部门和司法机关施加影响。利益集团为了左右政府决策，常常使用内部游说、影响选举、外部游说、提起诉讼等几种主要策略对国会、行政和法院施加影响，参与美国的立法过程、行政决策和司法审判。
月经来了吃什么由于政治架构、民主传统和基本国情不同，中国现有社会利益集团影响政府(本文取狭义政府的概念)决策的内容和方式，从程度上讲远不及西方社会利益集团的全面渗透和广泛介入。
(一)利益集团影响政府决策的主要内容。辜负怎么写
一是政府干部人事任免。政府机关的职位本身，不仅是一些利益集团试图获取的重要资源，也是实现其他利益的重要途径。因此，利益集团影响政府的一个重要方面，就是影响干部人事的任免决策。二
是政府公共投资。政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策，是一些利益集团竞相角逐的重要领域。三是政府财政资金分配。由于政府财政部门负责财政资金分配预算决策，故成为一些利益集团竞相角逐的重要领域。四是政府财政税收。不少企业或企业集团，除了采用作假账逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外，还往往与政府税务部门公开“讨价还价”，争取少交税。政府为了招商引资，也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。五是政府政策法规的制定。政策法规是政府利益调控和分配的重要手段，也是某些特定利益诉求合法化的重要依据。因而，对政策法规的制定施加影响，是利益集团实现利益目标的“高级”手段。
(二)利益集团影响政府决策的主要方式。
一是贿赂。即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者，这是目前中国非法利益集团谋求利益的重要手段，且形式隐蔽,“暗箱”操作。二是个人关系网络。即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带，直接接触相关决策者。这是中国各类利益集团，包括合法利益集团，最常用、也是最直接、最有效的影响方式。三是说服。即采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式，对相关决策者进行劝说。四是求助于“精英人物”。即让本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员，代表本集团的意愿，直接有效地接近相关决策者，影响政府决策。五是通过主管部门及其领导，这是目前中国合法利益集团较常用的影响方式。利益集团既可以通过正式的制度管
道，也可以通过非正式、非制度化的渠道与方式，将本集团的利益诉求输入政府决策体系，而主管部门及其领导，既可以通过批示、批复、召开现场会、协调会、列入会议议程等形式，也可以通过“打招呼”、“写条子”等非正式形式回应利益诉求。六是借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力。即向大众传媒(报刊、广播、电视)主动提供信息，请求其向社会广泛公开，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。七是利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律。这是各利益集团，尤其是民间性利益集团，经常采用的方式。八是施压性集体行动。这种方式的具体表现形式有：在政府机关及主管部门门前聚集、静坐、请愿，集体上访，游行示威，非法举行集会游行，围堵和冲击党政机关、甚至打伤政府工作人员等。九是参与或操纵选举。随着中国政治民主化的客观进程，以及党内民主的逐步推进，不同利益集团已经开始有可能通过民主选举等合法程序，参与政治博弈。
四、政府如何应对利益集团的影响
在改革开放以来新的历史时期和新的历史条件下,“始终代表最广大人民的根本利益”，理应成为中国政府应对利益集团的再发展、利益集团的政治性影响和处理利益集团与政府之间、各不同利益集团之间关系的最高准则。在这一准则指导下，政府在近期内主要是关注并规范利益集团行为，为其成长、发展并发挥作用提供制度性平台，同时要创造条件使民间性利益集团合法化。从长远来讲，政府要从利益集团的政治性影响和政府行政能力的提高方面着眼，一方面要建立制度化、规范化、程序化、公开
、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制，将利益集团行为纳入制度化轨道，另一方面要实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主制度程序法治化、民主程序化，同时要提高政府在利益集团政治中的自主性，防止软政权化。
参考文献:
[1]诺曼・杰・奥恩斯坦等1利益集团、院外活动和政策制订[M].北京：世界知识出版社,19811
[2]Truman,Dvid B.The G ovemment Process,2nd ed,59,AlfredA.Knoof.New Y ork.19711
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[4]Graham K.WilsonInterest Group sIn TheUnited States,ClaredonPress,Oxfordl981.
[5]汝信主编.社会科学新辞典[Z]1中国社会科学出版社，重庆出版社,19881
[6][英]戴维・米勒，书农・波柯丹诺主编.布莱克维尔政治学百科全书[Z]1北京：中国政法大学出版社, 19921
[7]皖河1利益集团、改革路径与政治合法性危机[J].当代中国研究,2001年冬季1
[8]程浩，黄卫平，汪永成1中国社会利益集团研究[J].战略与管理,2003,(4).
[9]解读中国利益集团：影响地方决策政府如何应对[EB/OL].htpp://2004年02月02日11:17瞭望东方周刊.责任编辑 刘绛华
85我是大姐大
