第一节政策主体
一般而言，政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。尽管世界各国的政策环境不尽相同，但政策主体的构成因素并无大的差别，只是它们对政策制定过程的作用方式和影响程度有所不同罢了。许多政策学的论著和教科书都有政策主体的相关阐述，比较具有代表性的看法是：政策主体的构成因素主要包括立法机构、行政决策机构（政务官系统）、行政执行机构（文官系统）、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。
政策主体的分类多以官方决策者和非官方参与者进行划分 。（当然也有人从体制内与体制外•、国家权威与社会权威 、直接参与和间接参与的角度对政策主体进行分类。）安德森指出，官方决策者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们（当然，他们中的一些人事实上可能会受制于非官方的政治党派或压力集团）。这些人包括国会议员、政府首脑、行政人员和法官。他们所从事的决策活动多少会有所不同。然而，除了他们之外，还有许多其它的人参与了政策的制定过程，这些参与者中不仅包括政治党派和利益群体的成员，而且包括代表个人的普通公民。我们之所以把他们称为非官方参与者，主要是因为不管他们在各种政策场合多么重要或处于何种主导地位，他们自身通常并不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定。
一、官方决策者
现代政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力。立法、行政和司法三种权力分别由议会、内阁和法院掌握，这三大系统各司其职、彼此独立，依靠国家宪法所赋予的权力制定不同类型的公共政策。它们彼此监督、相互制约，以保持三种权力之间的平衡状态。一些国家所实行的政党制度从形式上看往往能够把政党政治排除于国家的三权之外，而实质上却能够使政党政治“一以贯三”或“以一治三”，从而实现对公共权力的制约和对国家利益的整合。因此，政党权力有时候完全可能会成为凌驾于三种权力之上的至高权力，从这个意义上讲，政党也有可能会成为没站在官方决策者行列的“超官方决策者”。
1．立法机关：
立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责当然是立法，即履行制定法律和政策这一政治任务。立法机关在政策制定过程中究竟充任怎样的角色？到底能做些什么？起到什么样的作用？要回答这样的问题必须通过实际的调查作具体的分析。
在美国，一般而言，国家立法机关常常能够在独立决策意义上行使立法权，如在国会中，常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权，它们甚至可以置议会大多数成员的反对于不顾，强行通过有关法案。美国有关税收、人权、社会福利和劳动关系等方面的政策一般都是由国会加以制定，但在国防和外交政策的制定方面，总统比国会拥有更大的权力。很多时候，总统的意志左右了国会的决定。而美
国各州的立法机关却常常因为其职责范围的限制或专业人士辅助不力，难以对较为复杂的或技术性强的立法事务采取主动。它们往往只是简单地批准和通过一些专业部门所提交的法案。当然，至于其它方面的一些一般性事务如治理犯罪等，州立法机关显然具有独立决策的能力，因为这些事务并不需要特殊的技能和科技方面的专业知识。
英国的情况与美国有所不同，英国议会所批准和通过的法律往往是那些首先由政党提出，其后由文官起草，然后由政府（首相和内阁）提交的法案。英国下院在批准立法的过程中拥有绝对权力，起着至关重要的作用。而在前苏联，立法机关－最高苏维埃受布尔什维克制约，通常只是起象征性作用，它们不得不批准那些由布尔什维克高官所作出的决定。同样，在拉美一些国家里，立法机关受到行政机关的严密控制，几乎难以在独立决策的意义上行使其立法权。对于这样的政治模式，政策学家如果把许多研究精力放在立法组织和立法程序上的话，那么他们只能是白白地浪费自己的时间。在某些国家如非洲的一些国家，则根本没有建立过立法机关，而且它们认为也没有必要建立这样的机构。
2．行政决策机关：
一些西方国家虽然推行三权分立的政治体制。但随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中地位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一个司空见惯的提法。就美国而言，总统在进行立法领导方面的权威显然已经被确定，并作为必不可少的规定而被人们所普遍接受。委员会制导致了国会领
导的分散，加之缺少强有力的政党权威，使国会越来越依赖于总统提出的立法建议。而且，国会还常常将一些非常重大的决策权授予总统，特别是在需要高度集中的外交和军事领域，总统所拥有的合法权力和行动自由比其在内政方面所拥有的权力和自由要大得多。
叶海卡•德罗尔（Y ehezkel Dror）认为，行政部门对政策制定的影响在发展中国家要比在发达国家大得多，他指出：“由于发展中国家存在的政策问题少，所以大部分政策问题都能进入政府内阁的议事日程。而且在发展中国家一般不存在专业性的文官系统，因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到核心作用。另外，发展中国家的权力更为集中，所以政务部门无须去考虑建立政治联盟的问题，它们有更多的决策自主权。” 简言之，发展中国家的决策体制和结构一般非常简单，主要决策权都掌握在行政部门手中，利益集团由于很少能够在政治体系中独立发挥作用，所以它们很难对政策制定构成多大的影响。
3．行政执行机关：
传统行政学认为，政策往往是由政府中的“政治”部门制定的，行政执行部门只是或多或少地以自主的方式实施这些政策。然而，现代的人们已经越来越明确地认识到，政策制定与政策执行相互缠绕、不可分割，行政执行部门对政策制定不是没有影响，而是有很大影响。当我们把政策定义为政府在特定领域所采取的实际行动时，这一点就更为明显。行政执行部门不仅能够参与一些法律法规和方面性政
策的制定，而且能够使其它机构所制定的法律或政策徒有虚壳，无的放矢，其最拿手的办法就是行动拖拉和无所作为。
在现代社会，许多政策事务往往带有复杂性和技术性特征，而且需要进行连续控制。立法人员缺乏必要的时间和充足的信息，导致了许多问题的处理权（即规制决定权）被授予了行政执行机构。众所周知，权力具有自我扩张的趋势，其边界难以构成有效的制约，结果必然导致行政执行机构作出具有更大政治意义和政策效果的决定。这也难怪，在现代社会中，如果没有官僚组织所发挥的重要决策作用，那么其对公共事务的有效管理就会成为一句空话。
不仅如此，在一些国家的政治系统中，行政执行机构还是立法建议的重要来源之一，它
们不仅积极地提出一些所需的法案，而且还努力地进行游说，试图对国会形成一定的压力以使其提出的政策建议得到采纳。因此，“公共政策受行政人员的支配”这句话并不为过。
4．法院：
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尽管在许多国家特别是发展中国家，法院难以介入政策制定过程，不具备实际的决策功能，对公共政策的影响微乎其微。但在有些国家如美国，法院闯入了许多社会和政治活动领域，它们不仅参与了政策的制定，而且在其中扮演了非常重要的角色。法院常常能够通过司法审查权和法令解释权对公共政
策的性质和内容产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。
所谓司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是否违宪，如发现与宪法相冲突的情况，有权决定这些活动无效。政策的制定显然深受这种权力的制约，国会可能因此而对某些事务所要采取的行动犹豫不决，因为它会担心这些活动可能会被法院判为违宪。
法院还有权解释和决定那些只有抽象的表述且容易引起歧义的法规的含义。当法院接受这一种而非另一种解释时，它在无形中就进入了政策制定领域，因为解释的结果无疑会使胜方的政策选择得以贯彻和实施。司法活动并非新生事物，司法判决中逐渐确立的某些原则对公共政策制定有着至关重要的影响。
二、非官方参与者
非官方参与者包括政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等，相比官方决策者而言，尽管他们对政策制定过程的影响较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。
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1．利益集团：
利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，
红烧鳊鱼的做法履行利益表达的功能，其对公共政策的影响一般取决于这样一些因素，包括团体的规模、资金及其它资源条件、团体的凝聚力、领导层的工作技巧、团体的社会地位、竞争性组织是否存在、官方决策者对其的态度、在政治系统的权力体制中所处的位置等。当然，什么事情都不是绝对的，某一利益团体在某一政策问题上可能具有支配性影响，但在别的政策问题上其影响可能微不足道。
由于各个国家具体情况有所不同（民主政体或专制政体、经济发达或经济落后），所以利益集团在组成方式及合法化程度上差异很大。在有些国家，利益集团无论是在成员数量、集团数量、成熟程度、管理状况方面，还是在行动的公开化和享有的自由度方面都远远超过其它一些国家。它们不仅积极表达自己的政策诉求，而且努力为政策制定提供可选方案。它们会就政策方案的性质和可能出现的后果、以及操作层面上的一些技术性问题，向官方决策者提供更多的信息。这种活动无疑非常有利于决策过程的合理化。
利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。其中具有代表性的一种形式就是游说，即作为说客的利益集团的代表，努力劝说立法官员或政府官员，希望他们能够支持利益集团所赞同的议案。由于游说活动通常是在议院走廊或休息室进行，所以人们习惯称之为“院外活动”或Lobbying。
社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的增多及其规模结构和活动方式的多样化。一般而言，
某一利益集团只关注与其集团利益相关的政策领域，其行为动机无疑是追求集团利益的最大满足，这种需要的满足很可能会以牺牲公共利益作代价。因此，政策制定不应受个别或少数利益集团的操纵，而应该调和不同的利益需求或相互冲突的政策愿望。按照政治学的团体理论，公共政策不是某一利益团体的一厢情愿，而是团体冲突的一种平衡产物。实习计划书
2．政党：
政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。
然而，在不同国家、不同历史条件下，这种“利益聚合”的方式并不完全相同，不能一概而论。在实行两党制的国家中，如英国和美国，政党总希望能够获得更多选民的支持，因而在它们的“一揽子”政策纲领中试图更多地体现多数人的需求，并尽力避免与势力强大的利益群体发生直接的利益冲突；在实行多党制的国家中，如法国，政党只代表着各种相对狭隘的利益，其“利益聚合”的功能不能得到很好的体现。它们更多的是以各种特定利益的经纪人而非倡导者的面目出现。在实行一党制的国家中，如前苏联，政党是政策主体的核心力量，在政策制定中起主导作用。公共政策在一定程度上完全可以被视为执政党的政策。
在两党制和多党制的条件下，政党最重要的一件事就是争取在竞选中获胜，以便能够控制政府的人事安排。简言之，政党首先与权力而非政策紧密相关，它们只有在大选中取胜，把握了国家政权之后，才能把其政治纲领和政策主张转化为真正意义上的公共政策。换句话讲，政党对政策制定的影响往往是靠选举来实现的。哪个政党控制了国会或赢得了总统竞选，它就将在政策制定过程中具有更多的发言权。
3．公民个人：
在政策主体的讨论中，人们往往更多地关注那些重要的参与者而忽视作为个人的公民所能发挥的作用。尽管有相当数量的公民不把自己所拥有的权力当回事，他们惰性十足，政治麻木，自觉放弃能够影响政策制定的机会，如在投票或选举中弃权，不参加政党或压力集团，对政治问题毫无兴趣等。但无论是在专制体制下还是在民主体制下，政策制定者都必须认真对待普通公民的利益和愿望。现代专制政权即使努力排斥公民参与政策制定，也仍然十分关注多数公民的利益需要。而现代民主政权则通过选举制的实行间接地增强官方对公民利益所负有的责任。正如查尔斯•林德布罗姆所言：投票选举之所以是公民影响政策制定的重要手段，不仅是因为它允许公民选择政府官员，而且在某种程度上指导这些官员对政策的态度。•因此，选举的事实间接地将一个原则强加于未来的决策者，即‘政策制定要考虑公民的愿望’。” 林德布罗姆这里谈及的原则阐明了这样的观点：公民有权让他们的意见被官员听到，而官员有责任认真听取他们的这些意见。
松花江索道在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；二是通过代议形式，推选代表参与政
策制定，间接行使个人的权力；三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。
4．大众传媒：
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现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。它是现代社会最强有力、最直接、最方便的沟通手段，对政策制定过程有着非常重要的影响，被普遍视为政策主体的一个重要组成部分，有“第四种权力”之称。
我国的经济体制
随着现代科技的发展，网络化时代已经到来。各种信息载体把整个世界联系在一起，其触角已经伸向社会的各个角落。大众传媒具有覆盖率高、信息量大、影响面广、冲击力强等特点。其主要作用是传播信息、制造舆论、沟通思想、传播知识。脸部发红怎么办
大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的：
（1）传媒是传播政府政策意图的有效工具。现代公共决策需要社会公众的广泛参与，因而需要政府把其政策意图及时、迅速、广泛、有效地告知公众，以得到必要的反馈。如果仅凭机构自身的宣传渠道是不行的，必须借助现代化传媒工具。
（2）传媒是社会舆论的风向标。它能及时有效地向官方决策者反映社会所需和公众所求，为公共政策的制定提供客观的依据，从而影响公共政策的内容，使政府出台的政策更加符合公众的实际需要。
（3）传媒是社会舆论的导向舵。它总是或多或少、或隐或显地都传达一定的思想和情感，能在很大程度上引导公众的价值取向，产生一定的宣传力量。借此，官方决策者得以实现有效的社会控制，从而有助于政策系统的良性运行。
（4）传媒是社会信息分配的中枢。社会公众和各种利益实体往往需要借助传媒影响公共政策的制定。传媒利用自己优先或抢先获得信息的有利作用，能够有效影响利益集团和普通公众掌握信息的数量和质量。当然，首先获得信息的利益团体或公众在影响公共政策方面具有一定的优势，即优于那些没有掌握这些信息的其它团体或公众，这种由于信息差异而对政策制定造成不同影响的状况被称为“知识鸿沟”。“知识鸿沟”无疑会介入政治过程和政策过程。社会的知识鸿沟越大，则社会在公共政策方面具有的影响力的差异就越大。
5．思想库
思想库（thinktank）或脑库(braintrust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素。被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。布鲁金斯学会、胡弗研究所、兰德公司、野村研究所等一些世界闻名的思想库，在政府政策制定中发挥了非常重要的作用。
