PBC Service and Regulation
央行服务与监管
舞狮英文作者简介：孟垚希，女，硕士，中国人民银行长春中心支行。国库集中支付制度及电子化的国际比较与借鉴
孟垚希
（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 １３００５１）
摘 要：集中支付制度是发达国家普遍采用的一种国库管理模式，美、德、法、日、韩等主要发达国家的国库集中支付制度电子化水平经过多年发展已经较为成熟和完善，值得我们学习和借鉴。本文将对上述国家的国库集中支付制度电子化水平进行概述，以期为我国国库制度发展提供参考。关键词：集中支付制度；国库；发达国家；电子化
中图分类号：Ｆ８３０ 文献标识码：A 文章编号：1009
3109（2021）4006004
一、各国国库单一账户概述
集中支付指的是政府统一使用国库单一账户对财政收入进行管理，公共财政支出将直接通过国库单一账户拨付至用款单位的支付方式。可以说国库集中支付制度的核心就是单一账户，目前其作为一种国家资金支出制度被许多主要发达国家采用，并已实行多年，渐趋成熟。下面对几个主要发达国家的集中支付制度及其特点进行概述。
（一）美联储主要负责国库单一账户的开立与结算
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在美国的预算体系中，其财政部居于国库集中支付制度的核心要位。美国财政部的主要职责包括制定国库政策、管理国库收付系统等，而单一账户作为美国国库集中支付制度的基础由财政部负责在美央行（美联储，Ｔｈｅ Ｆｅｄｅｒａｌ Ｒｅｓｅｒｖｅ Ｓｙｓｔｅｍ）开设账户，同时美央行还负责办理国库资金收支的总清算。在执行资金拨款时，美央行通过该单一账户为政府各预算单位、用款单位或个人的商行账户进行统一划款。
美国的国库集中支付制度具有以下特点：一是严格的资金集中。美国国库单一账户覆盖了全国所有财政收支资金的最终结算，美国对库外账户的开设条件极为严格，这种账户的特点是少量余额、有效期短（５－７天）、使用范围有限，只能起到辅助作用，杜绝了财政资金大量系统外循环
的问题，确保财政资金集中管理。二是灵活的支付方式。根据用款人及资金用途的类型不同采取灵活的支付方式，极大地为最终用款方提供了便利。例如用于向政府部门划款的标准化自动支付系统（简
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考研试题称“ＡＳＡＰ”），专门用于快速报销电子发票的发票电子审核支付系统（ＩＰＰ），用于向个人转账的电子基金转账系统（ＥＦＴ）等等，这些支付方式体现出电子化程度高、预算管理细化等特点。三是完善的配套信息系统。美国国库在信息管理方面有多个成熟系统，分别是自动清算系统（ＡＣＨ）、支付对账系统（ＰＡＣＥＲ）、安全支付系统（ＳＰＳ）、支付信息系统（ＰＩＲ）等。另外还包括近期开发的邮政支付系统（ＰＰＳ），该系统将对前面三个老牌支付信息系统全部功能进行优化整合应用。这些信息系统既构成了美国国库高效集中的管理框架，同时也构建了美国国库资金信息大数据系统。四是相互制衡的监督职能。在美国国库集中支付的制度设计与职责划分中，预算编制职能、预算执行职能、业务办理职能、资金清算职能以及事后监督职能分属于不同部门，它们之间紧密联系同时又独立制衡，能够起到互相监督的作用。如财政部门负责执行政府部门预算，而美联储则负责对财政收支资金进行清算。
（二）德央行在各级国库管理中角色不同德国的财政系统与其政权类似，被分为相对独立的三个级别，分别是联邦、州及地市，而德央行（德国中央银行，Ｄｅｕｔｓｃｈｅ Ｂｕｎｄｅｓｂａｎｋ）在各
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级国库管理中也扮演着不同角色。在联邦级别，德国联邦财政部负责国库管理，其国库集中支付手段
为单一账户。德财政部在德央行开立单一账户，所有国库资金的流动均由德央行全权负责办理，国库资金统一通过国库单一账户进行收缴与拨付。根据规定，联邦级别的预算单位不被允许自行开设商行账户。但就德国的州及地市来说，地方财政相对独立，联邦仅负责每年按计划将财政资金划拨至各地区，具体的支出计划则由地方政府自主安排。德国《预算原则法》中要求州、地市级国库收缴所有财政收入均纳入在德央行开立的国库账户，这一点与联邦级政府相同，在支出方面则不强制要求地方政府的所有国库资金支出必须通过德央行的单一账户支付。因此，地方政府国库办公室一般选择在商业银行开设国库资金账户，德央行根据“适量余额”原则为地方政府国库账户进行转移支付，而地方政府则被要求通过此商行账户进行全部的财政资金支出，同时也可获得商业银行为此账户中的存款余额所提供的利息。
（三）法央行全面管理各级国库资金收支
《法兰西银行法》中明确指出，法国国库由法央行（法兰西银行，Ｂａｎｑｕｅ ｄｅ Ｆｒａｎｃｅ）全权代理，与美、德不同，历史上法国政权就有浓厚的中央集权传统。直至今天，不论是财权结构还是国库管理，法国都表现出明确的中央集权特征。法国作为最早使用单一账户的国家之一，仍严格执行这一制度。单一账户开设在法央行，同时由其全面管理各级政府的财政资金收支，包括中央级和地方级在内的全部各级预算机构都被要求在法央行的国库母账户下开设子账户，并规定预算机构不得在商业银行开设账户。据法兰西银行官网公布的最新数据显示，截至２０１６年６月，国库单一账
户下账户数已达６５３３个，其资金总额高达１０２３亿欧元，每日平均资金流动额为１７８亿欧元。作为法国国家流动资金的稳定来源，法国财政部与法央行签署了账户管理协议，对国库账户实行规范化管理。根据法律规定，每年法央行可就其为政府提供国库资金管理和运作的服务收取一定比例金额的费用，同时法央行也需根据账户余额向政府支付利息，利率按市价计算。
（四）日央行对全国国库业务进行代理
冷漠英文根据《日本银行法》和《公共会计法》的规定，日本将国库事务统一委托给了日央行（日本银行，Ｂａｎｋ ｏｆ Ｊａｐａｎ）进行全权代理，业务范围包括国库资金的收付、结算；政府存款的管理；托管由政府收购或提交给政府的证券。日本采用的国库单一账户执行非常严格的制度标准，即所有涉及财政资金的业务均归国库单一账户收入与支出。为方便公众和政府机构，经财政部批准，日央行指定全国各地许多金融机构分支行和办事处成为其代理，并委托它们收支国库资金，全国大部分国库资金的收支均由这些代理机构处理。
（五）韩央行作为政府银行处理国库业务
根据《韩国银行法》和《国库资金管理法》规定，韩央行（韩国银行，Ｂａｎｋ ｏｆ Ｋｏｒｅａ）以“政府的银行”身份处理国库业务，但韩国的分支机构数量有限，因此韩央行指定全国范围内的金融机构为财政授权机构，并赋予他们经收国库资金的权限。在国库资金集中支付方面，２００３年
以前，通过政府发行的纸质国库支票进行支付；在２００３年国库资金实时转移系统推出后，政府支付办公室直接通过该系统向债权人支付国库资金。
二、各国国库集中支付电子化特点
近年来我国国库业务的电子化有了迅猛的发展，目前国库已 “３Ｔ”系统为代表的国库会计数据集中系统（ＴＣＢＳ）、国库信息处理系统（ＴＩＰＳ）和国库信息管理系统（ＴＭＩＳ），涵盖了国库收支的主要业务种类，奠定了我国国库业务的电子化基础。但是与世界上一些主要发达国家相比，我国国库业务电子化程度还存在一定差距。下面对几个主要发达国家的国库集中支付电子化特点进行归纳，希望通过借鉴发达国家经验，推动我国国库业务电子化持续发展。
（一）先进的系统化建设理念
燕组词语
为响应日本政府在１９９９年宣布的“千禧年计划”中公布的“数字政府”这一理念，日央行早在２０００年３月就发表了国库资金业务电子化方针。这一方针指的是日央行与政府机关、金融机构共同合作推进电子化进程。其操作重点是通过推进无纸化和建设系统化网络，可以提高国库资金的
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使用效率，所降低的成本用于惠及普通公众。
意大利政府于１９９４年开始实施的“电子政府”计划，也是一种先进的国库业务系统化建设理念，通过建立能够将中央、地方等所有公共行政机构全覆盖的“公共管理联网系统”（ＲＵＰＡ），统一国库与该系统相联，达到信息准确、支付快捷、管理有效的目的。２００５年，意央行负责建设和管理的“公共机构支出信息系统”正式投入运行，该系统实时收集商业银行代理国库业务的收支信息并进行分析，进一步推动了意大利国库电子化的发展。
（二）便捷的电子支付信息系统
美国的国库业务支付系统呈现高度信息化的特点，具体体现于美联储通过电子信息系统，按时间和项目进度进行拨款。同时美国还建立了包括支持支付信息分类检索功能的支付信息数据库（ＰＩＲ）和支持７年内全部支出业务明细查询功能的国库支票信息系统（ＴＣＩＳ）。另外全新的邮政支付系统（ＰＰＳ）是对过去全部支出业务配套信息系统功能的集成，将极大提高美国国库集中支付的效率和规范性。
韩国战略与财政部（ＭＯＳＦ）２００３年和韩央行推出了以电子方式支付国库资金的实时转移系统（Ｔｒｅａｓｕｒｙ Ｆｕｎｄｓ Ｒｅａｌ Ｔｉｍｅ Ｔｒａｎｓｆｅｒ Ｓｙｓｔｅｍ）。支付办公室提前在韩央行建立单一账户，通过同时连接韩国战略与财政部（包括支付办公室）、韩央行和金融机构的国库网络向债权人支付国库资金。具体操作是支付办公室将单独的支付数据汇总并发送
给韩央行，然后韩央行通过国库网络将其发送给金融机构。一旦收到金融机构向债权人账户付款的通知，韩央行就会将结果通知相关的支付办公室。
法央行的国库集中支付业务电子化同样较为成熟，建立了自联邦至地方的支付信息系统，使业务办理的流程更加便捷，真正通过科技手段实现了国库的现代化管理。电子信息系统的应用不但使国家资金流动的相关信息得到及时准确的反映，同时还有助于提升资金划拨过程中各类问题人工处理效率。
（三）健全的监督制衡机制
相较于其他国家，美国国库的监督机制较为完善。一是各职能部门相互制衡。立法、行政、事中和事后监督均由政府的不同部门负责，全面覆盖国库业务收支全过程的各个条线。如财政部负责预算执行，即事中监督，审计署则负责事后监督，二者不存在上下级关系，确保监督独立性。二是科学的信息公开机制。按照经合组织国家的预算监督标准，美国财政部需要向监督部门提交一系列完整的预算报告，包括月报、半年报、年报、长期报等，以及预算前、选举前等特殊报告，这些报告均会向公众披露。三是完善的大数据监督手段。以美财政部下属机构不支付业务中心（Ｄｏ Ｎｏｔ Ｐａｙ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｃｅｎｔｅｒ）执行的事中监督为例，该中心通过电子系统接入国库业务相关部门以及多个政府预算单位的账务数据，运用大数据等高科技手段自动对各项拨款信息的明细进行交叉复核，对于不一致的项目系统会自动提示风险状况，再由人工进行分析干预，从而达到快速发现处理问题的效果。
防电脑辐射此外法国国库署通过电子网络实时关注法央行国库资金的收入和支出流量，进而对国库和相关方在法央行单一账户的业务处理进行监督，保证每笔业务安全完成。德央行需要保证国库资金的每笔支出都按照国库部门的指令直接划拨给收款方，联邦审计院及议会审计委员会负责对国库业务的事后监督，确保德央行国库资金支出流程的合规性。意大利国家审计署负责对意央行国库业务的事后监督，意央行负责在每个工作日将前一工作日的政府收支报告提供给意大利国家审计署，由审计署确保国库资金支出符合议会批准的预算，每月月末编制政府财务报告并发表在意大利政府公报上，并由此对政府的财政动态实施公众监督。
三、对我国国库集中支付制度的启示
从我国２０１５年实施新《预算法》开始，国库管理的相关问题始终处于争论焦点。综合前文主要发达国家国库集中支付制度的经验，本文建议从更严格的单一账户、更科学的数据分析系统、更完善的监督制衡机制等方面着手推动国库集中支付制度持续发展。
（一）执行更严格的单一账户
我国与其他实行严格单一账户的发达国家相比，存在较多管理松散的财政专户，导致大量财政资金堆积在这类账户里，资金管理的集中度不理想，不利于国库资金的统筹规划与使用。事实上，财政专户不应游离于国库单一账户之外，一方面不利于国家对国库资金的统筹调度；另一方面也存在商业银行
为争取这部分沉淀资金而导致财政部门利用公权力寻租的风险。
未来应根据我国国情和国库制发展，对在商业银行开设财政专户和过渡账户实施更为严格的开设条件，直至完全取消。还应借鉴法国等发达国家的账户管理经验，创新更直接的资金划拨方式，库款直达收款单位，降低中间环节的资金风险，同时建立完善的监督体制及与之相应的电子化信息系统，科学监测国库资金的运作，保障资金收支安全。
（二）建设更科学的数据分析系统
国库作为财政、税务、海关以及商业银行的交点，其推出的财税库银横向联网系统使国库数据信息呈现出实时、客观、准确等特点。信息化水平决定了国库集中收付的能力，如前文列举的一些发达国家，其国库的职能优势主要体现在成熟完备的电子信息系统上。在我国持续完善国库单一账户的当前，业务将持续向央行集中。因此应根据实际需要，以提升国库信息化水平。
目前，受到信息系统功能不健全等客观条件限制，数据的收集较为有限。例如横向联网中税务部门数据无法体现企业类型，因此不利于开展针对性分析。未来国库应结合大数据、区块链等技术，建设更科学的数据分析机制，加强对资金收入与支出等多种数据的收集，深入挖掘数据变动间的内在逻辑与联系，提升数据再处理能力，逐步形成集预算编制、预算执行和资金结算等多种决策职能的联动体系。使国库信息既能够反映财政资金的活动规律，同时也为政府科学决策统筹规划提供参考，有助于
提升我国预算规划水平，提高国库资金利用效率。
（三）形成更完善的监督制衡机制
我国实行的预算监督机制在实际操作中，多为财政部门对本级及下辖预算单位执行预算监督职能的。国库作为预算收支的直接操作部门，虽然能够对资金收支进行实时及事中、事后监督，但因其法律地位不高，信息获取不够全面，不利于监督作用的发挥，而人大、审计等其他具有监督职能的部门也面临一定困难。人大存在预算草案审查时间较短，专业性不强等问题，审计部门则面临时效性差，同级监督约束力不足等问题。
未来国库应加强监督职能的发挥，借鉴美国等发达国家的预算监督手段，建立更完善的监督制衡机制，提升国库监督的法律层次与独立性，通过推动建设从预算制定到执行全流程的信息共享系统，逐步达到预算监督科学化、高效化、透明化。以完善各部门间监督职能为目标，形成分工更科学，流程更高效，资金更安全的监督制衡机制，为深化预算制度改革提供保障。
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（下转第７５页）
On the Construction of Accounting Talent Team of Central Bank
WANG Rui YANG Zhuowei DONG Shuqi
Abstract: The construction of the accounting talent team of the central bank is the prerequisite to ensure the fulfillment of the accounting responsibilities of the central bank. This paper starts with the necessity of the construction of the accounting talent team of the central bank under the new situation and the problems existing in the current accounting talent team, and puts forward some reasonable suggestions for the construction of the accounting talent team of the central bank.
Key Words: central bank; accounting talent; team construction
（责任编辑：陈 岩 校对：林满旺）
（上接第６３页）
International Comparison and Reference of
Treasury Centralized Payment System and Electronization
MENG Yaoxi
Abstract: Centralized payment system is a Treasury management mode generally adopted in developed countries. The Treasury centralized payment system and its electronic level in major developed countries such as the United States, Germany, France, Japan and South Korea have been relatively mature and improved after years of development, which is worthy of our learning and reference. This paper will summarize the Treasury centralized payment system and its electronization in the above-mentioned countries in order to provide reference for the development of our Treasury system.
Key Words: centralized payment system; treasury; developed countries; electronization
（责任编辑：金 博 校对：林满旺）
