（原载《江汉论坛》2006年1期）
飞地行政区的历史回顾与现实实践的探讨
郭声波
飞地（exclave或enclave），一般解释为属于某一国家管辖但不与本土毗连的土地，换言之，就是飞地领土。有人又解释为属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地，换言之，就是飞地行政区。虽然飞地领土往往同时也是飞地行政区，但二者是不同的概念，前者指疆域，后者指行政区。既然有区别，笼统称为飞地就不太合适，本文讨论的主要是后者，所以只能使用“飞地行政区”一词，尽管这个词目前尚未正式见于有关工具书。
飞地行政区的实例，古今中外都有不少。其形成原因，主要在于人文、社会方面。
早期的飞地多出自政治原因。中国夏商周三代，有若干封于边远地区的诸侯，如越、吴、北燕、楚、秦等，当时的华夏人说他们是“杂处蛮夷之中”。分封制在奴隶制、领主制时代，是一种主要的行政制度，诸侯国与国王直辖区的行政制度并行不悖，相辅相成。诸侯国内，仍分直辖领地和卿大夫采邑；采邑下面，也依样画葫芦，行政单位的层级于是乎出。分封制属
于间接管理，虽说是“分土而治”，而说到底“治”也就是行政，诸侯国就是一种高度自治的行政区。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”管你是直辖区还是诸侯国，都在国王统治之下。诸侯、采邑的分封属于随事更置，在地域上比较随意，不一定讲究畛连疆接，尤其是采邑，因地域较小，往往用作赏赐，一家可得多处。晋顷公时，六卿灭祁、羊舌二氏，改其采邑为十县而瓜分之，有的卿就不只得到一县，赵简子后来又得到邯郸、柏人等邑，“奉邑侔于诸侯”，所以到战国韩、赵、魏三家分晋的时候，采邑领地就是插花交错，尽管后来互相之间多次交换土地，疆域也没有完全厘清。“各国对于这些国外的插花地的统治方式，各有不同。大要不外采邑和郡县二种。因为战国时期的疆域区制度正是混杂着采邑和郡县二种制度，大体说来以插花地为臣下的采邑，各国都曾经有过，秦国比较普遍。”
汉代也有不少穿插在郡县与侯国之间的飞地行政区。如西汉末年高密国昌安县（今山东安丘东）、胶东国观阳县（今山东海阳北）与国都之间，分别隔着琅邪郡的稻国及长广县。东汉初年，泗水国及临淮郡富陵县同时并入广陵郡，隔断了淮浦、淮阴二县（今江苏涟水、淮安一带）与临淮郡的地理联系。明帝时，以东莱郡卢乡县（今山东平度北）益琅邪国，也是飞地。汉朝统治者一直想通过“推恩”逐渐削弱诸侯国，在这个过程中，侯国封了
又灭，灭了又封，与郡县之间的转化比较频繁，之所以出现飞地郡县（主要是县），与朝廷有意搞乱侯国的疆界，使其不得专控一方不无关系。汉代的郡县，不过是先秦国王直辖区的扩大与延伸，所谓“郡者，君主之邑也”；分封的王侯之国，也是在先秦分封制的基础上略加改造而已。诸侯国与郡县飞地插花分布的情况，主要就是分封制与郡县制长期并存造成的。
元朝飞地的成因，与此有些类似。如腹里般阳路的登、莱二州，东昌路的丘县，大名路的清河县，广平路的井陉县，河间路的临邑、青城、齐东三县，真定路的涉县，德州的清平、齐河二县，濮州的馆陶、临清二县，曹州的禹城县，湖广行省的归州，四川行省永宁路的筠连州，都是飞地。腹里的飞地最多，并且大都形成于至元以前，显然与蒙古国的行政有关。蒙古国在河北地区先后实行过汉人世侯及蒙古诸王功臣的投下州县制，壤界已经插花交错。灭金以后，曾行“画境之制”，“诏天下郡县各治其旧”，但收效不大。至元年间，又进行了一次较大规模的政区整顿，主要是对封户数少者，撤销原来的州县建置，并入所隶州城；对封户众多而又地区分散者，则在交换调整的基础上，单独置路，以减少插花地，便于管理。但工作做得不够彻底，终元之世，遗留的飞地仍未能完全消除。
这种因分封制造成的飞地，在国外也不乏其例。18世纪印度莫卧儿王朝灭亡后，留下的土邦壤界畸错，形成一些飞地采邑，如马拉特联邦在德干高原就有六七块飞地，后来被英人加以利用，制造各邦之间的矛盾与纠纷，趁机蚕食兼并，扩大殖民当局直辖地，在此过程中又形成两种领地插花交错的格局。19世纪中叶德意志统一前后，也是诸侯林立，普鲁士及不伦瑞克、图林根等邦都有不少飞地。
因民族插花分布而形成的飞地政区是另一形式。在前苏联，对不少民族飞地行政区实行遥领形式，如阿塞拜疆加盟共和国的纳希切万自治共和国，塔吉克加盟共和国列宁纳巴德州的沃鲁赫镇，乌兹别克加盟共和国费尔干纳州的索赫、沙希马尔丹镇等，苏联解体后，这些飞地行政区成为飞地领土。在中国，唐代西南的政治、军事重镇姚州（今云南姚安），是一个完全被乌蛮、白蛮羁縻州包围的孤岛，而以岭南洞蛮设置的羁縻思唐州（今广西金秀、桂平境），却又环抱于正州之中。这种你中有我、我中有你的民族插花飞地政区格局，一直保持到今天。建国以来，我国在几个较大民族的主要聚居区设置了省一级的自治政区，除此而外，对该民族远距离异地分布的较小的聚居区也相应地设置了各级自治政区，如在内蒙古自治区、宁夏回族自治区之外，新疆、青海等省区也设置了蒙古族、回族自治州，它们与本民族自治区不相连接。此外，黑龙江、甘肃、新疆、青海、云南等省区
还有一些蒙古族、回族自治县，对本民族而言，他们都可以看作是飞地。不过，与典型的飞地管理方式不同，这些飞地绝大多数在保证民族自治的前提下实行了就近归属，而不由本民族上一级自治政府遥领。这样既保持了民族自治，又便于就近管理。新中国50多年的实践证明，这是一种适合社会主义现代化建设需要的、行之有效的合理变通，是一种值得肯定的新型飞地民族政区管理方式。
由军事原因形成的飞地政区，主要出现在战争时期。春秋战国时代，各国不时有借道远伐之举，所得之地或封为采邑，或设为郡县。秦相穰侯魏冉所封的陶邑（今山东定陶），以及后来增益的河东九县等地，即是秦军伐齐的胜果，时人讥其为“越三晋以攻齐”，可见陶邑诸县作为飞地确凿无疑。县者悬也，中国早期的县本来就是以孤悬于本土之外的境土设置的。冉卒，秦以其地置陶郡。至秦王政拔魏二十城，置东郡，陶郡始与秦国本土相连而并入之。唐宣宗时，邠宁节度使张君绪出兵越过泾原节度使的领地收复萧关，置为武州，是类似的例子。研究中华苏维埃共和国的历史，不难发现，他们的飞地行政区也完全是由军事原因造成的。
在军政合一时代，为保障后勤供给，有时也要设置相应的飞地。如唐肃宗时，青密节度使
所领徐州与本镇辖区并不相连，是因为燕国在青密一带另立淄青节度使，唐朝节度使只好带本镇兵暂驻徐州，随命赴讨，而将徐州归其管辖，以便保证兵卒给养之需。代宗时，驻在关中的泾原节度使曾遥领河南的郑、颍二州，也是因为本镇驻有大量四镇北庭军兵，需要调集二州财赋以赡军需之故。
因经济需要而设置的飞地，主要出现在近现代。下表所示为建国后至改革开放之初部分县级（含县级区镇）飞地。改革开放以来，虽然又设置了不少飞地行政区，但多为地级市下属区，因地级市同时领有若干郊县与之相连，故此类飞地仍在较大范围的市域之内，不再是典型的飞地，故不列入。
李世民最爱的3个女人飞 地 名 称 | 设置或 形成年 | 设 置 或 形 成 原 因 | 归 属 | 备 注 |
塘大区 | 1949年 | 港口 | 天津直辖市 | 一知半解今为塘沽区 |
海滨区 | 1949年 | 旅游度假区 | 河北省秦皇岛市 | 今为北戴河区 |
井陉区 | 1950年 | 矿区 | 河北省石家庄市 | |
下花园、庞家堡区 | 1952年 | 矿区 | 河北省宣化市 | 今属张家口市 |
鹰手营子、寿王坟镇 | 1954年 | 矿区 | 河北省承德市 | 今为鹰手营子区 |
峰峰区 | 1956年 | 矿区 | 河北省邯郸市 | |
三河、大厂、香河县 | 1973年 | 邻地属天津市 | 河北省廊坊地区 | 今属廊坊市 |
太仆寺左旗 | 1949年 | 民族区 | 内蒙古自治区察哈尔盟 | 今属锡林郭勒盟 |
白云区 | 1958年 | 矿区 | 内蒙古自治区包头市 | 今为白云鄂博区 |
弓长岭区 | 多品牌策略 1950年 | 矿区 | 鞍山直辖市 | 今属辽宁辽阳市 |
卧牛吐达斡尔自治区 | 1952年 | 民族区 | 黑龙江省齐齐哈尔市 | 今为镇 |
华安区 | 1961年 | 工业区 | 黑龙江省齐齐哈尔市 | 今为碾子山区 |
贾汪区 | 1952年 | 矿区 | 江苏省徐州市 | |
戚墅堰区 | 1953年 | 工业区 | 江苏省常州市 | |
上街区 | 1958年 | 工业区 | 河南省郑州市 | |
吉利区 | 1982年 | 工业区 | 河南省洛阳市 | |
鄂城县 | 1965年 | 邻地属黄石市 | 湖北省咸宁地区 | 今为地级市 |
青白江区 | 1960年 | 工业区 | 四川省成都市 | |
双桥区 | 1974年 | 工业区 | 四川省重庆市 | |
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阎良区 | 1966年 | 工业区 | 陕西省西安市 | |
白银区 | 1963年 | 工业区 | 甘肃省兰州市苹果8上市时间 | 学校教育研究 今为地级市 |
唐古拉山工作委员会 | 1956年 | 民族区 | 青海省柴达木行政委员会 | 今为乡 |
独山子区 | 1982年 | 工业区 | 喷漆枪新疆维吾尔自治区克拉玛依市 | 搞笑图片动态 |
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从上表不难发现，改革开放以前新增的县级飞地，绝大多数是在20世纪五六十年代设置的工矿区。河北的下花园、庞家堡、鹰手营子、井陉、峰峰，江苏的贾汪，都是著名的煤矿工业区。内蒙古的白云鄂博是包头钢铁稀土公司主要原料基地。辽宁的弓长岭有丰富的铁矿，是鞍山钢铁公司重要原料基地。建国初期，我国对煤、铁工业重视，这类工业受矿区的限制，往往距离中心城市较远，为解决大型矿区众多职工生产、生活需要，有必要就地设置县级飞地行政区。
除此而外，黑龙江的华安是机械工业区，江苏的戚墅堰是重工业基地，河南的上街是国家铝生产和轻金属科研重要基地，吉利有中国单系列年加工量最大的炼油厂，四川的青白江
是化工、机械、钢铁企业集中发展地，重庆的双桥是汽车工业城，陕西的阎良是著名的“飞机城”，甘肃的白银是国家有色金属和煤炭工业基地，新疆的独山子区是炼油、化工、机械制造、电力工业基地。考虑到集约生产、交通运输、环境污染、厂区面积等问题，这些工业区从选址之初就规划在距离中心城市较远的地方，而因其行业特殊性，行政管理不能由当地政府承担，只能作为中心城市的飞地行政区而存在。
还有一些飞地，原来与本区是相连的，后来由于本区的一些境域被划出，使其与本区的地理联接被隔断，这是被动形成的一类，如河北的三河、大厂、香河三县即是其例。
综观古今飞地行政区，大致可以归纳为以下特点：
1.行政功能多有较强的针对性。凡是主动设置的飞地行政区，或是为政治，或是为军事，或是为经济的特殊需要而设，实践证明确实能够有效地解决相关问题。
2．行政管理有一定难度，管理成本较大。飞地行政区如果距离本区不远，有直达的干道和通讯线路、管网系统相通，管理难度、管理成本与本区没有多大差别。但是，如果这些联系手段在通过地理断隔带时，被征收过境道路、通讯、管网管理费等，可能加大管理成本，
这种情况对于在飞地领土中设置的行政区及距离本区较远的飞地行政区比较明显。在古代，由于交通运输、通讯工具的限制，对远距离飞地的管理也比近现代困难得多。
3．飞地行政区数量比普通行政区少很多。主动设置的飞地行政区由于行政区功能比较特殊，其面积、人口一般比本区小而且少。被动形成的飞地行政区，面积、人口有可能比本区大而且多。
科技的弊端4．大多数飞地行政区与中心区相距不远，直线距离一般不超过一至二个与飞地同等级别政区的宽度。有些以迁移性较强的民族设置的民族自治政区，以及战争时期设置的临时性飞地行政区，与本区可以有较远的距离。
5．飞地行政区比较飞地领土而言，稳定性较差。因为飞地行政区可以根据上级有关部门的行政命令调整，而飞地领土只能通过战争或相关国家之间的协商来改变。
总之，飞地行政区是在特殊时期、特殊地方、因特殊原因而设置的特殊行政区。我们有些历史地理工作者不了解这种情况，以为出现飞地是不可能的事情，而习惯在地图上用弯曲的“细颈”将其与本区相连，但仔细考察这些“细颈”，既非道路、河流所经，亦非自然、人文
走廊，没有实际联系作用，在当时是不存在的。我认为，只要史籍记载没有传抄错误，也有可以解释的原因，就不能轻易否定飞地行政区的存在。
在今后的行政区划改革与建设中，是消灭飞地还是允许飞地存在，从历史回顾与现代实践的情况来看，我认为只要是现实需要，不仅应当允许存在，而且还可以适当发展。当今不少城市的企业、机关、学校，都有距本部较远的分部，不仅较好地解决了城区土地紧张的问题，也有利于城市环境的保护与改善，这些创造性的措施，属于行业性飞地，其经验值得在行政区划改革中借鉴。
比如根据国防及海关需要，可否考虑在后勤供给比较困难的边防要地或重要口岸（如阿拉山口、红其拉甫、樟木等）设立飞地行政区，与其依托的后勤腹地（如奎屯、喀什、日喀则等）建立行政隶属关系。
我国西部省区有不少工农业资源及能源资源非常丰富的待开发地区，如塔里木盆地、准噶尔盆地、柴达木盆地、羌塘高原、横断山区等，但受资金、技术、市场条件及管理机制的限制，自行开发比较困难，环境保护也难以为继，不如将其全部或部分划归东部沿海地区某些经济、技术条件较好的省市作为飞地行政区进行远距离管理、开发，同时给予原属省
区以一定经济补偿或交换条件。如果是民族地区，也可通过飞地民族自治政区形式实行遥领。对这些飞地行政区来说，可以很快解决开发资金、技术、管理及产品市场问题，国土资源可以得到更加充分的利用，环境问题也可以得到改善；对东部省市来说，得到飞地比起得到单纯的项目来说，由于有行政、政策、法津上的保证，可供开发的空间更为广阔，投资市场、原料市场更加稳定，有利于充分调动其开发积极性；对原属省区来说，不仅是卸下了包袱，而且可因这些飞地工矿业的开发，解决其劳动力就业问题，此外，还可以改善周边环境，发展过境交通、旅游等事业，可谓一举多得。作为交换，沿海省市也可将一些口岸划归西部省区作为飞地，供其解决产品出口瓶颈问题。这种远距离飞地行政区的设置，在以前之所以不现实，主要是信息、交通不便以及在计划经济环境下，管理成本太高。现在实行社会主义市场经济，航空、铁路、公路运输快速发展，电话、传真、电视日益普及，计算机网络等电子通讯、信息技术突飞猛进，使这种新型飞地行政区的后勤供给及远距离管理成为可能。以上海到新疆的交通为例，目前铁路、高速公路只需两三天，航空只需数小时，今后还可能更快。而远离理管理所依赖的，主要还是通讯手段、信息系统。实际上，在人类历史上当电报、电话出现之后，远距离控制与管理就已经实现了，两次世界大战之所以成为作战地域空前广阔的现代化战争，与当时军事指挥中心能够通过这
两种通讯工具对遥远的战区进行高效的指挥与管理不无关系。因此，我认为试行这种较大面积、较远距离的飞地行政区制度，现在已经具备了技术条件，在实践意义上，不仅有利于西部开发，也是缩小省区范围兼缩小地区差别的一种途径。
