收稿日期：基金项目：作者简介：中德林业项目合作回顾及展望
赵海兰1郭瑜富2
(1国家林业和草原局经济发展研究中心北京100714;
2
国家林业和草原局对外合作项目中心北京100714)
摘要：中德林业合作自20世纪80年代开始逐步深入，主要围绕中德技术合作项目和中德财政合作项目两个方面开展，针对造林与应对气候变化、森林可持续经营等主题，在技术交流、人员培训和试点项目建设方面积累了丰富的经验，取得了很大的成绩。然而，目前的中德林业合作仍存在缺少整体性思维，缺乏全面的沟通与交流；缺少战略性思维，缺乏在国际舞台上的合作与互动；缺少合作项目的稳定性和连
续性，缺乏跟踪应用和专项投资等问题。因此，进一步促进中德林业合作，应克服上述问题，开展合作机制和支持政策创新，加强成果推广和专项扶持。未来，开展跨部门、多层次的合作和交流，开展跨领域、跨组织的参与和协调，将成为中德林业项目合作的发展方向。
少先队活动案例
关键词：中德合作；林业；可持续森林经营
开放科学(资源服务)标识码(OSID):
Zhao Hailan 1,Guo Yufu 2坚持自己
(1Forestry Economics and Development Rearch Center,NFGA,Beijing 100714;
2
International Cooperation Center,NFGA,Beijing 100714
)
China-German cooperation in forestry has been gradually deepened since the 1980s,mainly
focusing on technical cooperation projects and financial cooperation projects.In line with the theme of afforestation and reforestation for addressing climate change,sustainable forest management,in terms of training and pilot project construction,we have accumulated rich experience and achieved great results.However,at prent,China-German cooperation in forestry still lacks holistic view,comprehensive link up and communication,strategic thinking,cooperation and interaction in the international platform,the stability and continuity of cooperative projects,and tracking and application
s and subquent investment.Therefore,to further promote Sino-German forestry cooperation,we should overcome the above problems,develop cooperation mechanisms and support policy innovation,and strengthen the promotion of results and special support.In the future,the development direction of Sino-German forestry project cooperation will be the development of cross-departmental and multi-level collaboration and exchanges,and cross-disciplinary and inter-organizational participation and
collaboration.
China-German cooperation;forestry;sustainable forest management
规规矩矩2020-08-19
国家储备林(森林可持续经营)监测评价体系(0012306)
赵海兰(1988—)，女，湖南娄底人，博士，助理研究员，研究方向为农林经济与资源环境经济,E -mail :675884230
@qq.com
Review and Prospects of China-German Forestry Project Cooperation
德国林业是世界公认的先进典范，很长时期都引领世界林业的发展潮流。其森林经营起步较早，林业基础研究扎实，产生了众多林业发展思想与经营理论。中国林业发展迅速，森林资源总量大，增长快，为推动世界林业发展正在做出突出贡献。研究德国林业与中德林业的合作，特别是中德林业合作项目的得失，有利于学习借鉴德国林业先进经验，推进和加强双边林业合作；有助于进一步明确我国林业的发展方向，发现和挖掘我国林业的发展潜力，为我国林业现代化做出智力贡献。目前有关德国林业和中德林业合作的研究主要集中在以下方面：一是德国林业的历史研究，主要介绍德国林业发展史[1-3]、林业影响[4-5]、林业理论[6]以及有影响的历史人物[7]。二是德国林业概况研究，包括介绍德国林业管理体制与法律[8-9]、林业发展思想与实践[10]、森林经营思想与发展战略[11]等。三
是德国林业某一领域或某一方面的研究，如德国森林政策[12]、森林生态补偿[13]、林业基金制度等[14]。四是德国考察及先进经验和技术的应用[15-19]。五是中德林业合作项目总结，涉及中德林业技
术合作项目实施状况及后续发展[20]、中德财政合作造林项目的实践[21]、中德财政合作林业发展项目的理念与方法[22]等。这些研究从不同角度、不同方面介绍了德国林业发展的经验，并对我国林业发展提出了相关政策建议，取得了很好的效果。然而，已有研究尚缺乏全局性和深入性，缺乏从双边长远合作的高度看待问题的分析，缺乏从项目分析的角度研究问题。本研究将系统梳理中德林业项目合作的两大领域，深入分析中德林业合作项目的经验教训，并归纳中德林业项目合作的正式渠道、项目合作效果，指出中德林业项目合作存在的问题，据此提出促进中德林业项目合作的政策建议，并对未来中德林业合作方向进行展望。
1中德林业项目合作概况
中德林业合作项目主要围绕技术合作项目和财政合作项目两个方面开展。德国方面，技术合作项目主要由德国技术合作机构(GTZ，即现在的德国国际合作机构GIZ)承担，财政合作项目主要由德国复兴开发银行(KFW)提供资金。
1.1中德林业技术合作项目
1.1.1中德林业技术合作项目的特点
中德林业技术合作项目具有合作领域范围广、合作形式多样化、项目管理机构专业化等特点。项目合
作领域既有技术层面的(如中德技术合作大兴安岭火烧迹地更新项目)，也有管理层面的(如中德技术合作山西参与式在农业林业的应用项目)；既有通过植树造林应对气候变化方面的(如中德技术合作山西金沙滩杨树速生林项目)，也有通过生态保护与修复完善生态系统保护及保护生物多样性方面的(如中德技术合作四川大熊猫自然保护区建设项目)。项目合作形式包括德方组织专家进行项目指导，开展人员培训，中方技术人员赴德考察学习，双方成立联合专家组开展调研，召开研讨会、共同编制森林经营方案等。德方项目管理机构是德国国际合作机构(GIZ), GIZ主要受德国联邦政府部门委托实施项目，德国经济合作与发展部(BMZ)是GIZ的主要委托方,GIZ 在中国的工作主要是为中德双边政治对话提供技术支撑，以及为政府、企业和社会各界牵线搭桥。此外，还提供德国领先领域的咨询服务以及技术专长、知识传授、培训进修和组织机构发展等。
1.1.2中德林业技术合作过程简要回顾
自从中国改革开放以来，德国技术合作机构(GTZ)与中国林业部门在众多领域开展了卓有成效的合作。这种合作始于20世纪80年代，主要体现在1992年联合国环境与发展大会以来各种涉林国际公约履约框架与相关对话之中，既是一个相互学习、相互促进的过程，也是一种求同存异、互惠共赢的过程，体现了中德两国在国际森林制度、湿地保护修复、生物多样性保护等多方面的国际共识与协作(表1)。林业部门的合作，特别是加强森林可持续经营一直是中德技术合作的重点。随着项目的陆续实施，技术合作的重点逐渐从地方层面的技术援助发展成为支持省级规模的农村可持续发展，乃至推动
国家层面的林业改革和项目示范推广。
综观中德林业领域的技术合作历史，可大致归纳为5个阶段。第一阶段的地方层面：独立的项目(20世纪80年代初至90年代末)；第二阶段的省级层面：采用综合性的、跨部门的方法，以促进农村可持续发展(20世纪90年代)；第三阶段的国家层面：多领域合作，有针对性地支持林业部门改革(自2000年起)；第四阶段的国家层面：直接指导示范项目，促进项目全国推广(自2008年起)；第五阶段的国际合作层面：在中德林业合作意向声明的基础上，组建中德林业工作组和政策对话平台，加强两国林业全方位合作(自2015年起)。可以看出，中德林业技术合作
是由地方到省级，再到国家、国际合作层面，由单一项目到多领域，再到全方位合作的逐渐推进过程。
第一阶段,
“森林病虫害生物防治中心建设”项
目可视为这一阶段的典型代表。20世纪80年代初，我国人工林的相对不稳定性增加，纯林所带来的风险已经显而易见，加之不经选择地使用有危害的和持久留存的化学制剂使情况变得更为糟糕。与这一阶段的其他参与措施相似，此项目的实施缺乏现场指导，技术至上可视为其特性。到了1992年，项目在林业部森林病虫害防护总站的协助指导下取得了成功，工作人员可以通过使用项目的规范方法独立开展工作。然而，由于激励机制和监测方面的不足，原先设想的让非国有部门参与森林保护和病虫害防治的工作受到阻碍。这种局限性可视为中德林业合作在第一阶段的特点，旨在逐渐扩大项目覆盖区域、向国家层面推广传播的目标没有实现。
第二阶段,
“江西山区可持续发展”项目可视为
是第二阶段的例证。该项目体现了中方合作伙伴的需求和优先领域，遵循国家“十五”规划，将环保与扶贫结合，致力于制度能力建设，赋权予社区组织，建立示范点，探索并推广小额信贷计划。与第一阶段不同的是，这一阶段项目的参与式和方法明显改善了农
葛根作用功效村生计，并使其向国家层面推广成为可能。然而，由于机构协调涉及很多部门，将参与式土地利用规
划推广到项目实施区以外的地区显得尤为困难。因此，虽然该项目通过参与式管理改善了地方示范区的农村生计，但在省级和国家层面的项目推进低于预期。这可视为第二阶段的特点和项目所面临的共同挑战。
第三阶段,
“西部林业可持续发展整体项目”清
晰地反映了这一阶段的情形。与以往项目不同的是，该项目从一开始就直接与国家层面的行政主管和研究机构密切合作，并且整个项目周期都以国家的需求为导向。项目内容包括政策与法规、林业经营管理与保护、荒漠化和参与式土地利用规划。该项目虽然涵盖范围很广，但是具有足够的灵活性，能够对合作伙伴机构(国家林业局)的需求及时做出回应(如帮助改善天然林保护工程等)，因此在项目实施区域的进展顺利，在国家层面得到了较好的认同，为推动林业部门改革进程提供了有力的决策支持，并通过能力建设和知识管理，对中德技术合作项目进行重新定位，向着近自然管理和多用途的森林经营方向调整。
第四阶段,
“中德技术合作森林资源管理政策研
究项目”是以前森林经营管理项目的延伸和升华，关注森林可持续经营，重视森林生态功能，如碳汇和生
序号 项目名称
期限（年） 1 中德技术合作山西金沙滩杨树速生林项目 1984—1998 2 中德技术合作森林病虫害生物防治中心建设项目 1985—1993 3 中德技术合作大兴安岭火烧迹地更新项目 1992—1996 4 中德技术合作江西山区可持续发展项目 1996—2003 5 中德技术合作四川大熊猫自然保护区建设项目 1997—2004 6 中德技术合作云南省热带林保护和恢复项目 1997—2003 7 中德技术合作海南省热带林保护和恢复项目 1997—2003 8 中德技术合作林业教育培训项目 1999—2004 9 中德技术合作三北防护林监测体系项目 1999—2006 10 中德技术合作山西参与式在农业林业的应用项目 2000—2006 11 中德技术合作北京密云水库水源涵养林项目 1998—2007 12 中德技术合作西部林业可持续发展整体项目 2004—2007 13 中德技术合作森林资源管理政策研究项目 2008—2011 14 中德技术合作湿地保护与管理项目 2010—2013 15
中德技术合作低碳土地利用项目
什么菜养胃
2012—2015
表1中德技术合作项目
Table 1China-German technical cooperation projects
物多样性保护等，目标在于通过调整国内生产经营，减少负面影响，以应对全球环境问题，并认为多用途和近自然的森林经营是林业发展未来的选择。国家林业局有关单位与德方合作伙伴共同负责项目实施，项目在福建、湖南、海南等南方省份开展，进行有针对性的能力建设，编制森林经营方案技术工具，制定森林可持续经营方案，致力于森林经营相关的知识传播和省级层面的技术推广。
第五阶段,2013年5月，我国国家林业局与德国食品、农业和消费者保护部在德国汉诺威市联合召开中德林业工作组第一次会议。2014年3月，我国农业部和德国食品和农业部签署《关于在华共建中德农业中心(DCZ)的框架协议》，并依托中德农业中心深化双边林业合作。在中德林业工作组的领导下，成立中德林业政策对话平台，旨在加强双边林业合作，推动双边科技交流、人员培训、试点建设、政策对话等，并积极争取外部支持，打造跨部门、跨领域的国际合作网络，支持山西森林可持续经营技术示范项目，推动中德双边森林可持续经营实践。中德林业政策对话平台的设立标志着中德林业走向
了全方位的合作和政策制定的顶层设计合作。
1.2中德林业财政合作项目
1.2.1中德林业财政合作项目特点
中德财政合作项目支持领域涵盖气候和环境保护(能源、再生能源、自然资源保护、公共交通、污水处理、固废处理)以及社会基础设施(如职业教育或医疗)等，涉及林业方面的项目包括造林、森林可持续经营、保护地管理、城市绿化等。中方主管单位是财政部，德方主管单位是德国经济合作部，项目管理机构是德国复兴信贷银行(KFW)。KFW股东为德国联邦政府和州政府，其主要目标是促进德国国内发展、国际化、发展中和转型国家发展。中德林业财政合作项目具有投资规模大、以造林项目为主、项目管理机构综合性强等特点。具体来说，项目合作资金方面,20世纪90年代至今，中德林业财政合作项目援助金额达到1.88亿欧元，已完成3800多万欧元；项目内容方面，以植树造林为主，截至2014年底已经累计实施了30多个中德林业财政合作项目，近年来合作项目范围有所扩大，涉及生态保护与修复、生物多样性保护、森林可持续经营等多个方面。
1.2.2中德林业财政合作过程简要回顾
德国在20世纪90年代已经成为中国林业双边合作领域最重要的援助国，最大的一个财政合作项目便是
1993年开始的合作造林。1993年，结合国内实际需要和德国政府的援助政策，我国政府提出了在中德财政合作下开展造林项目的想法，得到了德国政府的积极支持，双方同意在生态环境相对薄弱且生活条件比较贫困的“三北”地区、长江和黄河中上游地区开展造林项目，单个项目的周期大部分为5～8年，投资额为600万～800万欧元。截至2010年底，已经实施的生态造林项目涉及17个省、市、自治区的110多个县(表2)。
根据中国政府的需求和德国政府的援助宗旨，双方确定的项目目标是:
生态目标——
—从可持续林业出发，创建高水平的营造林模式，扩大和恢复森林植被，控制水土流失，改善生态条件。
量热计
扶贫目标——
—在公平、透明和自愿的原则下，鼓励农民竞争参与、自主管理，并通过参与项目增加收入，促进其生活水平的提高和农村发展。
营造林——
—
营造林是项目建设的主体，占德方援助资金的3/4以上。每个项目根据项目区的实际情况创建4～8个营造林模型，项目按模型组织实施。各地形成的主要营造林模型有防护林、用材型防护林、生物多样性林、用材林、经济型防护林、经济林、村片竹园、混农造林、庭院林业、封山育林、补植型封山育林等。
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苗木生产设施——
—温室、塑料大棚、灌溉设施、母树林、采穗圃等。
水土保持工程——
—沉沙凼、截洪沟、防护墙、谷坊、坡改梯以及在所有造林小班保留适量的原生植被带等。
森林保护及基础工程建设——
—防火瞭望塔、防火道、林区道路及防火防病虫工具等。
森林经营——
—在后期开展的中德财政合作造林项目中，除人工造林外，项目包括制定简单实用的森林经营计划内容，以通过抚育、修枝、间伐及最终的采伐与林产品销售等项目活动实现项目的长期可持续性。
辅助设施和基本能力建设——
—设备和交通工具包括办公、培训和推广所用的一些基本设施及配备品，主要有培训中心、林业站、汽车、摩托车、计算机、打印机、传真机、复印机、摄像机、照相机、电视机、GPS(全球定位系统)等。
技术培训和推广——
—主要内容有项目管理、制
美丽童年图、监测、财务等方面的室内培训，以及抚育造林、嫁接、修枝、水保等现场培训等。
技术咨询服务———咨询服务主要是在项目管理、监测与评估、林业经营和资源利用、林业推广及社会经济评估等方面，聘请咨询专家为项目提供技术咨询等[20]。
根据双方签署的实施协议，截至2012年底，已
完成营造林86.3万hm 2，森林经营10.4万hm 2，修建林道2319km ，建立苗圃50个，培训人员近12万人次，受益人数近104万人。20年来，项目产生了巨大的生态效益、经济效益和社会效益：项目区森林覆盖率显著提高，其中最高增加49.2%，减少水土流失面积近42万hm 2；农民劳务费收入约5.7亿元，林产品收入67.6亿元；受益农户约87万户，为农民创造了2200万个就业工日。
中德林业财政合作，围绕森林可持续经营，近些年又启动了一些新的项目，如天然林恢复可持续经营
项目(2009年和2011年)，湖南森林可持续经营项目(2015年)等，这些项目的实施效果有待于进一步的监测和评估。
2中德林业合作存在的问题
2.1
缺少整体性思维，缺乏部门间的全面沟通与交流梳理中德林业合作的历史沿革可以发现，中德林业合作中无论是中德林业技术合作，还是中德林业财政合作，总体上缺少整体性思维，缺乏系统性规划。究其原因：一是国家层面部门之间没有实现很好的对接。目前，我国国家林业和草原局承担着保护和修复森林、草地、湿地、荒漠生态系统以及保护生物多样性的职能，而这些职能在德国则分属于联邦
农业与食品部、环境部等多个部门，对接和协调难度较大。二是代表德国开展双边交流与合作的执行机构如德国的GIZ 和KFW ，在开展项目合作时缺少综合的、长期的规划，多以独立、分散的项目进行双边合作，存在
序号 项目名称
项目执行单位 咨询公司 签字年份/执行期限
1 中德财政合作陕西西部生态造林项目 陕西省林业厅 GITEC/GWB 1993/5
2 中德财政合作湖北长江三峡生态造林项目 湖北省林业局 GITEC/GWB 1994/7
3 中德财政合作云南金沙江生态造林项目 云南省林业厅 GITEC/GWB
1994/6 4 中德财政合作山西北部风沙区生态造林项目 山西省林业厅 GFA 1995/5 5 中徳财政合作宁夏贺兰山生态造林项目 宁夏林业局 GITEC/GWB 1995/5 6 中德财政合作河北白洋淀积水山地造林项目
河北省林业局 GITEC/GWB 1996/5 7 中德财政合作安徽长防林项目 安徽省林业厅 GITEC/GWB 1997/8 8 中德财政合作四川省造林与自然保护项目 四川省林业厅 GITEC/DFS 1997/8 9 中德财政合作湖南长江中上游生态造林项目 湖南省林业厅 G1TEC/OFS 1997/10 10 中德财政合作江西九江中上游生态造林项目 江西省林业厅 GITEC/DFS 1997/6 11 中德财政合作重庆长江中上游生态造林项目
重庆市林业局 GWB/GFA 1998/5 12 中德财政合作云南金沙江上游生态防护林项目（云南二期）
云南省林业厅 GWB/GFA 1998/5 13 中德财政合作陝西延安生态造林项目（陕西二期）
陕西省林业厅 GWB/GFA 2000/12 14 中德财政合作内蒙古治沙造林项目 内蒙古林业厅 GITEC/DFS 2000/9 15 中德财政合作辽宁治沙造林项目 辽宁省林业厅 GITEG/DFS 2000/6 16 中德财政合作安徽长防林项目（安徽二期） 安徽省林业厅 GWB/GFA 2001/9 17 中德财政合作河北承德生态造林项目（河北二期）
河北省林业局 GITEC/DFS
2001/5 18 中德财政合作甘肃天水生态造林项目 甘肃省林业厅 GFA 2002/5 19 中德财政合作湖北二期农户造林项目 湖北省林业局 GFA 2002/9 20
中德财政合作湖南二期农户造林项目
湖南省林业厅
GFA
2002/5
表2中德财政合作造林项目
Table2China-German financial cooperation in afforestation projects
