D01：10.3969/j.issn.1672-7991.2021.01.004
脱贫攻坚与乡村振兴战略的政策衔接问题探讨
沙占华
（河北大学马克思主义学院，河北保定071002）女生网名英文
摘要：我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴的历史交汇期，乡村振兴作为脱贫攻坚的升级版，将成为农村未来发展的目标任务。脱贫攻坚与乡村振兴具有目标任务的连续性、内容的相通性、推进力量的一致性，这决定了政策衔接的必然性。脱贫攻坚与乡村振兴存在一定的差异性，政策的接续和转换要充分考虑到政策实施面临的制约因素，如贫困地区薄弱的发展基础、基层对脱贫攻坚和乡村振兴关系的认知匮乏、从脱贫攻坚到乡村振兴政策转换的潜在性风险等，如果缺乏正确研判，会导致政策制定的盲目性和影响政策实施的效果。实现脱贫攻坚与乡村振兴战略政策的有机衔接，在政策供给上要坚持顶层设计与基层探索相结合、坚持统筹推进和分类施策相结合、坚持对脱贫攻坚政策实施成功经验的接续与创新相结合的原则，在具体政策的接续和转化上，要围绕激活主体、激活要素、激活市场做文章。
关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；政策衔接
中图分类号:F323文献标识码：A文章编号：1672-7991(2021)01-0018-06
On the Policy Connection Between Poverty Alleviation and Rural Revitalization Strategy
Sha Zhanhua
(College of Marxism,Hebei University,Baoding Hebei071002,China) Abstract:China is in the historical interction period of poverty alleviation and rural revitalization.As an upgraded version of poverty alleviation,rural revitalization will become the goal and task of rural development in the future.
Poverty alleviation and rural revitalization have the continued objectives and tasks,similar contents,and consistent promoting forces,which makes the policy connection inevitable.There are differences between poverty alleviation and rural revitalization,therefore,the restrictive factors in the implementation of the policy of succession and transfor^na-tion must be considered,such as the weak development foundation in poor areas,the lack of awareness of the relationship between poverty alleviation and rural revitalization of the grassroots people，and the potential risks of policy transformation from poverty alleviation to rural revitalization.Lack of correct judgment will lead to improper policies and affect the implementation.To achieve the organic connection between poverty alleviation and rural revitalization policies,the principle should be adhered to combine top-level design with grassroots exploration,overall promotion with classified implementation of policies,and in
novation with successful experience in the poverty alleviation policies.Activating subjects，elements and market is the key to connect and transform specific policies.
Key words:poverty alleviation；rural revitalization；policy connection
党的十九大不仅提出了坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会的目标，而且着眼于实现农业农村现代化这一目标，提出了乡村振兴战略。随着脱贫攻坚战的胜利，“三农”工作的重心将转向乡村振兴，目前正处于脱贫攻坚与乡村振兴的历史交汇期，总结脱贫攻坚成功经验，特别是脱贫攻坚的政策优势，探讨脱贫攻坚与乡村振兴战略政策的有机衔接，对于巩固脱贫攻坚成果，有序推进乡村振兴战略，稳步实现农业农村现代化有重要意义。
一、脱贫攻坚与乡村振兴战略政策衔接的必然性
2018年中央一号文件首次提出了“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接”。实现脱贫攻坚与乡村振兴战略的政策衔接,
*基金项目：2020年度河北省社会发展研究课题“河北省脱贫攻坚和乡村振兴战略的政策衔接研究”（20200202058）。收稿日期：2020-12-20
作者简介：沙占华（1970-），男，河北省河间市人，副教授，博士，硕士生导师，主要从事马克思
主义基本原理研究。
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一是因为两大战略任务在时间上处于历史交汇期，即前一任务即将完成，后一任务有了启动和实施的前提和基础。二是因为两大战略的相通性，使政策衔接有了可能性和必要性。尽管脱贫攻坚与乡村振兴两大战略任务在时间节点、工作重点、解决对策方面存有差异，但二者在价值目标、内容、推进力量等方面存在一致性，决定了政策衔接成为必然。
（一）目标任务的连续性
脱贫攻坚与乡村振兴是实现农业农村现代化的关键战略，是“两个一百年奋斗目标”的重要内容，两大战略目标在时间上具有交叉性和继起性，体现了目标的连续性。脱贫攻坚战略目标实现的时间节点是2020年，以实现第一个百年奋斗目标为指向，“两不愁、三保障”目标的实现意味着脱贫攻坚任务的胜利完成，也就意味着全面建成小康社会。乡村振兴战略是在脱贫攻坚任务接近完成的时候提出来的，从时间起点上看是2017年，党的十九大提出了乡村振兴战略，同年底召开的中央农村工作会议明确了乡村振兴战略“三步走”的目标，“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”[1]乡村振兴战略以实现第二个百年奋斗目标为指向，彻底改变农村贫
困落后的面貌，实现农业农村现代化。乡村振兴战略是脱贫攻坚的接续战略，没有脱贫攻坚任务的完成，就谈不上乡村振兴，脱贫攻坚是前提和基础，是优先任务，乡村振兴是对脱贫攻坚的巩固和深化，是脱贫攻坚的升级版，两大战略目标任务都是为了实现共同富裕，二者相互衔接，方向一致，这就决定了诸多政策需要延续和转化。
（二）内容的相通性
脱贫攻坚和乡村振兴都是针对解决“三农”问题的战略安排，乡村振兴主要涉及产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等方面的内容，而脱贫攻坚也涉及以产业扶贫、教育扶贫、生态扶贫、以加强农村治理促扶贫等方面的内容，二者具有诸多内容方面的相通性。通过扶持产业发展实现脱贫是脱贫攻坚的重要举措，产业兴旺是乡村振兴的重点，没有农村产业的发展，就谈不上乡村振兴；脱贫攻坚通过完善教育方面的政策，以“扶智”“扶志”为抓手激发了贫困群众的内生动力，乡村振兴需要懂农业、爱农村、爱农民的人才，这需要在继续坚持脱贫攻坚关于教育发展政策的基础上，进一步完善人才培养、选拔和引进方面的政策，使各类人才留在农村和留向农村，为乡村振兴提供人才保障。生态扶贫是贫困地区脱贫的重要举措，脱贫攻坚不能以牺牲环境为代价，而是以生态产业的发展带动脱贫攻坚，生态宜居是乡村振兴的关键，继续落实生态产业发展政策，全面整治农村人居环境，才能实现百姓富与生态美的统一；精准选派第一书记在脱贫攻坚中发挥了重要作用，贫困农村在脱贫攻坚过程中也积累了农村治理的先进经验，组织振兴是乡村振兴的重要内容，在继续坚持农村治理经
验和政策的基础上，选派干部驻村助推乡村振兴，发挥好农村基层党组织的战斗堡垒作用。内容的相通性，内在的 要求政策的衔接。
（三）推进力量的一致性
蜘蛛恐惧症推进脱贫攻坚和乡村振兴都需要形成社会合力，需要发挥政府、社会力量以及个人的作用。政府主导既是保证脱贫攻坚取得胜利的关键，也是乡村振兴胜利的关键，不仅都需要政府的顶层设计，事先做好战略规划，建立行之有效的领导体制和工作机制，如五级书记一起抓脱贫攻坚的成功经验对于乡村振兴同样具有重要参考价值，也需要政府的资金投入，乡村振兴在资金的投入及监管方面的政策供给同样需要借鉴脱贫攻坚的成功经验。充分调动社会各界力量参与脱贫攻坚是脱贫攻坚取得胜利的重要因素，扶贫济困是中华民族的优良传统，无论是东西部协作和对口支援扶贫，党政机关、企事业单位定点扶贫，还是其他社会力量的扶贫，形成的这种大扶贫格局，充分调动了社会各界力量的积极性，乡村振兴同样需要形成社会合力，需要通过政策支持和政策创新让更多的人参与到乡村振兴中来。内生动力对于脱贫攻坚和乡村振兴都是非常重要的，没有内生动力二者都不可能是持续的。在宣传、教育政策的推进下，通过“扶智”“扶志”提升了贫困群众的自我发展能力，使贫困群众有了精气神。乡村振兴同样需要激发广大群众的内生动力，继续完善教育政策，提升农民的素质，调动他们的积极性。
二、脱贫攻坚与乡村振兴战略政策衔接面临的制约条件
政策的制定要充分考虑现实中有无具备政策
子宫后位20河北科技师范学院学报（社会科学版）第20卷
实施的条件，以及政策实施过程中可能遇到的阻碍，如果不考虑政策实施条件及缺乏对阻碍因素的正确研判，可能会导致政策制定的盲目性及政策的无法实施。特别是那些刚刚脱贫的地区，发展基础还不够稳固，还存在着一些潜在的风险，从脱贫攻坚到乡村振兴战略政策的衔接与转换，更需要对形势的正确研判。
慢性咽炎症状（—）相对薄弱的发展基础
脱贫攻坚与乡村振兴战略虽然有相通性，但二者毕竟有一定的差异性，乡村振兴作为脱贫攻坚的升级版，在政策的制定和实施方面提出了更高的要求。任何一项政策的实施都需要一定的基本条件作为支撑，就乡村振兴战略而言，农村的基础设施建设状况、产业发展状况、教育发展状况等都是影响政策升级转换的重要因素。从农村基础设施来看，贫困地区的农村虽然在基础设施建设方面有了明显改善，个别地区的基础设施水平已经赶上或超过了全国平均水平，但总体上还是相对落后的且不均衡，与乡村振兴对基础设施建设的要求还有较大差距，基础设施建设不能及时跟进，就会制约一些政策的落地。产业发展是脱贫攻坚和乡村振兴取得成功的基础，产业扶贫作为基础性且可持续性强的扶贫方式，在脱贫攻坚中发挥了重要作用，但有的刚脱贫地区的产业基础比较薄弱，如部分产业的规模和品
质都有待扩大和提升；有的地方的产业特色不明显，还存在同质化现象，影响了产业发展的可持续性；有的地方产业链不够健全，未形成服务体系和产业体系的配套协同。在乡村振兴产业政策制定时，要充分考虑到产业发展实际状况，依据产业发展具体情况，有针对性地制定产业发展政策，如果不考虑贫困地区产业发展中存在的问题，所制定的产业发展政策目标过高，就会脱离实际，使政策成为空中楼阁。从教育发展状况来看，脱贫攻坚中“扶智”“扶志”相关教育政策的推进，提升了贫困地区农民的受教育水平，提升了精气神，但离乡村振兴对农业生产、乡村经营管理人才的需求还有不小差距，政策制定要充分考虑到农村受教育的具体情况，较低的受教育水平会影响政策的理解力和执行力。
（二）基层对脱贫攻坚和乡村振兴关系的认知匮乏
政策的衔接、转换与落实需要基层对从脱贫攻坚到乡村振兴的升级有一个正确的理解，从而保证政策得到有效执行，也需要基层为政策衔接与转换献计献策，而当前基层对脱贫攻坚与乡村振兴及其关系还存在着认知上的匮乏，不仅不能提供相应的政策建议，甚至会对相关政策缺乏理解而导致执行不力。具体体现在以下几个方面：一是割裂脱贫攻坚与乡村振兴的关系。认为脱贫攻坚和乡村振兴是两码事，脱贫攻坚是贫困地区的首要任务，乡村振兴是相对发达地区的农村要做的事，贫困地区离乡村振兴很遥远，把脱贫当作贫困地区的全部工作，在政策落实上重短期政策而忽视长期政策，也很少考虑脱贫攻坚任务完成后的政策衔接与转换问题。二是脱贫攻坚压力造成的对乡村振兴有意回避。认识
到了乡村振兴与脱贫攻坚的关系，认识到了政策衔接与转换的必要性，但脱贫攻坚时间紧、任务重，若责任落实不到位，任务没有按时完成，就难过考核关，在实际工作中就会有意回避乡村振兴，毕竟乡村振兴任务落实的好坏还未纳入考核范围，脱贫攻坚对相关干部政治前途的影响更直接。三是形而上学的理解乡村振兴战略。缺乏对乡村振兴战略的正确认知，将乡村振兴目标简单的理解为就是达到东部地区发达农村的水平，造成不顾自己的实际发展基础和发展水平仓促施策，刚刚脱贫就想通过运动战的形式实现乡村振兴，出现了过度行政化和过度形式化的潜在风险［2］，因基础设施建设落后和产业基础薄弱等，使政策的实施缺乏根基而导致不可持续性。
（三）从脱贫攻坚到乡村振兴政策转换的潜在风险
从脱贫攻坚到乡村振兴的政策衔接与转换，会涉及不同群体利益关系的变化，从而产生新矛盾，可能会影响政策的出台与实施。要高度重视因战略针对性与整体性、特惠性与普惠性、福利性与经济性等矛盾而引发的现实挑战［3］o在政策衔接上要考虑到这些现实挑战，从而有针对性地出台相应政策。一是因利益关系变化造成的政策实施效率的降低。为了扶持贫困户摆脱贫困，国家出台了诸多具有针对性和特惠性的政策，这些政策的实施虽然使少数贫困群众滋生了“等靠要”思想，但总体而言，增强了贫困群众的自我发展能力，但随着脱贫攻坚任务的完成，原有的一些政策会废止或经过过渡期后废止，政策目标转向推进乡村振兴，政策制定原则由针对性和特惠性转向整体性和普惠性，原来享受特惠性政策的贫困群众可能会认为自己的利益受损，难免会有心
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理落差，可能会抵制新政策的施行，或者会采取消极行动，从而导致政策实施效率的降低。二是“悬崖效应”引发的合作困境导致的政策实施效率的降低。脱贫攻坚中，贫困户通过国家的政策扶持逐渐摆脱了贫困，生活质量明显提高，而那些略高于贫困线的边缘群众，享受不到国家的政策，生活质量改善较慢，甚至有的群众生活质量赶不上原来的贫困户，形成了扶贫的“悬崖效应”，这种悬崖效应还体现在贫困村与非贫困村之间。这会导致贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村之间的隔阂，引发合作困境，这种合作困境引起的消极作用对脱贫攻坚的影响还不大，因为脱贫攻坚除依靠政府和社会力量外，还要特别需要激发贫困户的内生动力，而推进乡村振兴除了发挥好政府和社会力量的作用外，需要所有群众的共同努力，政策的衔接与转换要充分考虑到激发所有群众的内生动力，消除已有的隔阂，建立良好的信任与合作关系，否则就会影响政策的实施及效率。
三、脱贫攻坚与乡村振兴战略政策衔接的原则
有效的政策供给对于顺利实现脱贫攻坚和乡村振兴的衔接至关重要，在政策供给上，基于二者的耦合性，政策衔接要注重延续性，基于二者的差异性，又需要政策创新，也就是要做到有退出、有延续、有转化、有创新。
（一）政策供给上的顶层设计与基层探索相结合
在脱贫攻坚中，习近平强调：“中央要抓好统筹，做好政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作。”⑷36从脱贫攻坚到乡村振兴的政策衔接同样要充分发挥中央的顶层设计作用，从高站位为两者的衔接提供大政方针，出台重大政策举措，把大局，明方向，为从脱贫攻坚顺利转向乡村振兴提供政策支持。同时要充分发挥各级地方政府的政策执行能力和创新能力，各级地方政府一方面要清晰认识脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的重要性，精准把握和深刻理解脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的内在要求，增强政策衔接意识，贯彻落实好中央政策精神，确保政策落实不走样；另一方面要充分发挥各级地方干部及广大群众的创新能力，各级地方干部特别是农村基层干部更了解自己管理和生活地区的农村发展实际，基层干部在基层治理实践中，问计于民，了解广大群众的诉求，在领会中央政策精神的基础上，勇于创新，探索本乡本土脱贫攻坚与乡村振兴的衔接政策及实施的技术路线图，既考虑当前的实际，又要有政策的前瞻性。
（二）坚持统筹推进和分类施策相结合拾穗
脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接要把握好政策供给方向和政策实施策略，在政策供给方向上，要精准把握好脱贫攻坚与乡村振兴的关系，脱贫攻坚时期制定的具有鲜明针对性和特惠性政策，必然会随着脱贫攻坚任务的完成而退出历史的舞台，被普惠性政策取而代之，而有些政策则需要根据乡村振兴的要求做出适当调整，也就是要对目前施行的脱贫攻坚政策体系进行梳理，该退出的退出、该延续的延续、该转化的转化，分类做好政策统筹⑸。同时，要紧密结合乡村振兴的实际进行政策创新，以政策
创新推动乡村振兴实践的发展。在政策实施上，既统筹全局又抓住重点，确定优先顺序，根据脱贫攻坚的实际，分类施策。对于尚未摆脱贫困的地区，脱贫攻坚依然是优先任务，支持政策重点向贫困地区、贫困村倾斜，特别是政府公共资源人均投入增量要向贫困地区、贫困村倾斜，把精准脱贫攻坚当作乡村振兴战略的优先任务来推进。对于刚刚摆脱贫困的地区，还存在一定的返贫风险，在乡村振兴起步阶段，要把防返贫、稳基础作为初期的政策目标，谨防好高骛远，盲目施策。
乌鸡白凤丸说明书
（三）坚持对脱贫攻坚政策实施成功经验的接续与创新相结合
在脱贫攻坚中，各级政府以习近平精准扶贫、精准脱贫思想为根本遵循，结合地区发展实际，勇于创新，创造性地出台了诸多切实有效的脱贫攻坚政策，这些政策的落实为打赢脱贫攻坚战提供了保障。乡村振兴作为脱贫攻坚的升级版，作为实现农村农业现代化的重要战略，在政策供给上应该借鉴脱贫攻坚的成功经验，在借鉴经验的基础上，结合乡村振兴的实际，完善相应的政策体系，实现政策的接续、转化和创新。一是责任政策体系的接续与创新。在脱贫攻坚中，建立了完善的责任政策体系，与“中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实”管理体制相适应，形成了五级书记一起抓扶贫、合力脱贫攻坚的格局，特别是在加强党对脱贫攻坚全面领导的基础上，注重充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，层层压实责任，毫不放松抓责任落实，为脱贫攻坚战的胜利提
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模型思想
供了坚强的政治保障。较之脱贫攻坚对象的针对性，乡村振兴涉及的对象具有整体性，涵盖整个农村人口；较之实现脱贫攻坚“两不愁三保障”的目标任务，乡村振兴要实现农业农村现代化的目标任务更艰巨。实现乡村振兴，在政策供给上依然要强化各级政府的责任，继续发挥基层党组织的战斗堡垒作用，通过责任政策体系的完善，压实落实乡村振兴的责任。二是考核政策体系的接续与创新。在脱贫攻坚中，为了确保真扶贫、扶真贫、真脱贫，建立了考核和问责政策体系，除了监督巡查外，实施了如省际交叉考核、第三方评估等考核方式方法，充分发挥了考核的指挥棒作用，有效地惩治了脱贫攻坚中的腐败及不作为等问题，确保了脱贫攻坚的质量和效率。乡村振兴依然需要加强考核，通过考核政策的完善，发挥好监督、约束和激励作用，确保资金的使用效率，确保干部严格履行责任。三是社会动员政策体系的接续和创新。在脱贫攻坚中，通过社会动员政策体系的建立和完善，形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，充分展现了社会合力对于脱贫攻坚的重要作用。乡村振兴也需要广聚社会力量，形成社会合力，在坚持脱贫攻坚成功经验的基础上完善相应政策，鼓励和支持更多的人参与到乡村振兴中来。
四、脱贫攻坚与乡村振兴战略政策衔接的路径
乡村振兴包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等方面的内容，在脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的具体政策供给上要主要围绕这几个方面展开。任何一个方面振兴政策的制定都要立足于当地的发展基础、要素资源禀赋和发展前景，特别是要素资源禀赋，土地、劳动力、技术和资本
六年级一班
是脱贫攻坚的必备要素，也是乡村振兴必备要素，脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接应该围绕激活主体、激活要素、激活市场做文章。
（一）产业政策的衔接
产业扶贫是贫困地区摆脱贫困的有效手段，产业振兴是实现乡村振兴的基础。在脱贫攻坚中，各地在落实中央政策的基础上，结合自身的发展实际出台相应的产业发展政策，促进了产业的发展与提质，为农村的可持续发展奠定了坚实基础。实现产业振兴需要进行科学谋划，细化支持产业发展政策，着眼于一二三产业融合发展，克服短期行为，一张蓝图绘到底，避免“人走戏散”。在政策供给上，一是要注重发挥好土地这个重要要素在乡村振兴中的作用，在坚持我国农村土地政策的前提下，通过产权细分来放活土地使用权，为农村外部要素的流入提供土地政策支持，使农村产业的发展获得更多的资本、知识和技术支持。二是要立足本地资源实际和优势，政策目标是提升产业层次，培育农村新产业新业态，打造“一村一品”，淘汰那些技术含量低、竞争力不强的产业，保证有比较优势和发展潜力产业发展的连续性。三是要激活市场，产业项目的立项与发展要遵循市场规律和产业发展规律，充分发挥市场配置资源的作用，通过市场汇聚资金、人才、技术、信息等资源要素，也就是以政策导向为特征的脱贫攻坚政策体系也应及时转向以市场在农业资源配置中起决定性作用的政策体系［6］，同时要注重加强政府对市场的引导，严防市场风险。四是要充分考虑到政策的包容性，扩大产业项目对低收入人口的覆盖范围，重点支持低收入户发展特色种养殖项目，提高低收入人口受益范围和受益水平。
避免乡村振兴的产业扶持政策只惠及龙头企业和能人大户，从而违背缓解相对贫困的乡村振兴目标［7］。五是发挥金融服务作用。金融在脱贫攻坚中发挥了重要作用，在乡村振兴中要继续发挥好金融服务乡村振兴的作用，构建金融服务乡村产业振兴的长效机制，通过简化审批程序，缩短审 批时间，解决金融服务的可及性和便利性不足的问题，使金融资源向低收入户倾斜，满足不同主体多样化的金融服务需求。
（二）人才政策的衔接
人才对于脱贫攻坚和乡村振兴都是非常关键的，在脱贫攻坚中通过“扶智”“扶志”提升了贫困户的精气神和自我发展能力，实现乡村人才振兴需要在此基础上进一步完善选拔、引进和培育等方面的人才政策。在人才选拔政策方面，建立职业农民职称制度，明晰农村人才选拔标准，将农村懂经营管理和技术的“土专家”“田秀才”选拔出来，通过政策激励使这些能干事、能成事的农村能人的模范作用和示范效应发挥出来，通过引领作用推进乡村振兴。在人才培育政策方面，以实现挖掘和培育乡村本土人才为方向，以提升本土人才的素质和能力为目标，制定多层次的新型职业农民培训体系。发挥政府、高校和社会力量的合力，完善政府对农民培训的财政支持政策，使农民
