都市圈与经济区整合及协调发展研究
以边缘性的徐州都市圈与淮海经济区为例
幽门梗阻的症状沈正平1，安 宇1，顾晓波2
(1.淮海发展研究院，江苏徐州 221009;2.徐州师范大学城市与环境学院，江苏徐州 221116)
摘要：本文从都市圈与经济区相互作用原理出发，在分析徐州都市圈、淮海经济区建设现状、存在问题和发展前景的基础上，着重探讨了徐州都市圈与淮海经济区的相互关系及其所应采取的发展战略。认为无论是徐州都市圈还是淮海经济区，其进一步建设均应当以特大城市 徐州为中心，实施整合及协调发展，以推动商品和生产要素的合理流动和有效配置，促进两者的联动与共进。最后，文章还就加强这一区域与长三角、特别是江苏沿江等地区的经济和社会联系提出了一些设想。
关键词：徐州都市圈；淮海经济区；区域整合；协调发展
中图分类号:F061.5 文献标识码:A 文章编号:1002-9753(2003)11-0128-07
On the Integration and Harmonious Development between
Metropolitan Area and Economic Region
中传分数线
A Ca Study of the Marginal Xuzhou Metropolitan Area and Huaihai Economic Re gion
SHEN Zheng-ping1,AN Yu1,GU Xiao-bo2
(1.I nstitute o f Huaihai De velopment,Xuzhou221009,China;
2.College o f Urban and En viron mental Science,Xuzhou Normal University,Xuzhou221116,China) Abstract:M etropolitan area and economic region are two related but different concepts.In order to develop the regional e-conomy,metropolitan area and economic region should be i ntegrated congruously.Compared with such core regions as Changjiang River Delta and Bohai Bay Rim,X uzhou metropolitan area and Huaihai Economic Region have some marginal-i ty.According to the principle of interaction between metropolitan area and economic region,bad on the analy sis of the current cons truction situation,prent problems and prospect of X uzhou metropolitan area and Huaihai Economic Region, this paper fo cus on the relationship between Xuzhou metropolitan area and Huaihai Economic Region and its development, s trategy.We believe that Xuzhou city s hould be taken as the core for fu rther development of either X uzhou metropolitan area or Huaihai Economic Region,implementing integrated and harmonio us development,so as to boo s t the rational flow and effective allo cation of merchandi and p roduction elements,and to accelerate the
development of the tw o places.At the end of the paper,suggestions on how to strengthen the economic and social relationship between X uzho u metropolitan area,Huaihai Eonomic Region and Changjiang River Delta region,es pecially the region along Changjiang River in Jiangsu province have been put forward.
Key words:X uzho u metropolitan area;Huaihai Economic Region;regional integration;harmonious development
都市圈与经济区是既有联系又相互区别的学术范畴，发展区域经济需要将两者加以整合、协调并有机地统一起来。地处江苏、山东、河南、安徽四省交界的徐州都市圈和淮海经济区，位于中国东部沿海地带的适中地理位置。但从我国区域经济格局来看，这一区域距离发达的(南部)长江三角洲经济区、(北部)环渤海经济圈等核心地区都相对较远，具有一定的边缘性，目前仍属于一种 经济低谷 ，亟待加快发展。 徐州都市圈是江苏省于2000年在全省城市工作会议上正式提出的，为全省三大都市圈(其他两个是南京都市圈、苏锡常都市圈)之一，目前正处于培育和成长之中。本文所探讨的徐州都市圈，根据 徐州都市圈规划(2001-2020) ，其规划统计范围主要包括江苏省徐州市、连云港市、宿迁市；安徽省宿州市、淮北市；山东省枣庄市、济宁市的微山县；河南省商丘市的永城市，共涉及8个地级市[1]，其区域构成以江苏省境内为主体。据2001年
收稿日期:2003-08-11
基金项目：国家自然科学基金项目(49871028)和教育部人文社会科学研究 十五 规划项目(01JA790141)
作者简介：沈正平(1961-)，男，江苏宝应人，淮海发展研究院副院长、教授，主要从事区域经济、人文地理教学与研究。128
统计，其年末总人口为3214万人，土地面积为48043平方公里，人口、土地分别相当于江苏省的43.69%、47.71%。[2]。淮海经济区成立于1986年，位于苏、鲁、豫、皖四省接壤地带，目前共涉及20个地级市，包括苏北的徐州市、连云港市、淮安市、盐城市、宿迁市；鲁南的菏泽市、泰安市、莱芜市、济宁市、日照市、枣庄市、临沂市；豫东的开封市、商丘市、周口市；皖北的蚌埠市、淮北市、宿州市、阜阳市、亳州市。据2001年统计，其年末总人口为12001万人，土地面积为178008平方公里[3]。在我国，面积上相当于一个中等省份，人口上无与伦比。
徐州都市圈位于淮海经济区的中心位置，与淮海经济区一样，都以特大城市徐州为中心；目前它们在工业化进程上均处于初期阶段，但就比较来看，徐州都市圈的经济发展水平要略高于淮海经济区。
一、徐州都市圈和淮海经济区建设现状及存在问题
(一)经济基础薄弱，发展水平滞后
建国以来，徐州都市圈和淮海经济区一直是我国重要的农业、能源和原材料基地，但目前仍属于我国沿海发达地带的 经济低谷 ，其工业化进程均尚处在初期阶段。截止到2001年，徐州都市圈的人均GDP约为6000元，地均GDP约为400万元/平方公里；淮海经济区的人均GDP约为5480元，地均GDP约为370万元/平方公里。徐州都市圈和淮海经济区的人均GDP远低于同期我国沿海发达地带绝大多数省份的平均水平，如与人均GDP最高的上海市比较，只相当于其18%-20%左右。2000年，徐州都市圈和淮海经济区的三次产业结构比例分别为25.2:41.9:32.9和28.1:39. 5:32.4，与沿海省份相比，它们的第一产业比重明显偏高；而第二、第三产业比重则明显偏低。
从三次产业内部结构来分析，徐州都市圈和淮海经济区的农业结构比较单一，以种植业为主，其产值占农业总产值比重的50%以上。种植业中又以粮食作物生产为主，经济作物中则以传统的棉花、油菜生产为主，品种较为单一。工业结构多以资源开采、初级加工为主，深加工能力很弱，原材料大量外运。例如，淮北、宿州、济宁、枣庄等市的能源生产所占比重都较大，煤炭采掘和原煤外运在工业甚至整个国民经济中占据十分重要的地位。第三产业以传统型服务业为主，交通运输、批发零售和餐饮服务业所占比重偏高；金融保险和房地产业所占比重次之；党政机关和社会团体所占就业比例偏高，对农业剩余劳动力吸纳能力小，效率低。
在农村经济发展上，徐州都市圈和淮海经济区的农业产业化经营层次和水平均比较低，农民收入不高，对整个经济发展产生了很大的制约作用。据2001年统计，徐州都市圈和淮海经济区农民人均纯收
入最高的盐城市为3606元，只相当于江苏省农民人均纯收入(3785元)的95.27%。农民人均纯收入最低的阜阳市只有1768元，仅略高于新、青、云、陕、甘、贵、藏等7个西部省份的平均水平(详见下表)。
徐州都市圈、淮海经济区与中国沿海省份基本情况比较(2001年)
地 区
人口
(万人)
第一眼就心动的人土地面积
(平方公里)
GDP
(亿元)
人均GDP
(元)
地均GDP
(万元/平方公里)
三次产业结构比例
(%)
徐州都市圈3214480431921.79597940025.2*41.9*32.9*淮海经济区120011780086552.23546036826.540.433.1辽 宁41941476535033.0812********.848.540.7河 北66991807945577.78832630916.449.634.0天 津1004119201840.10183281544 4.349.146.6北 京1383168002845.65205761694 3.336.260.5山 东90411564929438.311043960314.449.336.3江 苏73551006959511.911293394511.451.637.0上 海161463414950.84306747808 1.747.650.7浙 江46131036366748.151462965110.351.338.4福 建34401228284253.681236534615.344.839.9广 东778316339510647.71136816529.450.240.4广 西4788995272231.19466022425.235.539.3注:(1)表中数据根据 中国统计年鉴2002 、 徐州统计年鉴2002 、 徐州都市圈规划 等资料整理、计算而得。
(2)*表示2000年统计数。
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(二)中心城市实力弱，周边城市相对更弱
从地理位置看，徐州市位于徐州都市圈和淮海经济区的中心，与苏、鲁、豫、皖四省省会南京、济南、郑州、合肥直线距离均在300公里左右(详见下图)；从发展水平看，徐州市的绝大多项经济和社会指标皆位于圈内或区内前列；从城市规模看,2001年徐州市区总人口已超过160万，非农业人口已超过110万，为圈内和区内唯一的特大城市；从历史发展角度看，徐州历来是淮海地区的中心城市。无庸置疑，徐州城市的中心地位是周围
其他城市所难以替代的。
徐州都市圈、淮海经济区空间范围图导气管
但是，也应当清醒地看到，作为徐州都市圈核
心城市和淮海经济区中心城市的徐州，也还的确存在着中心地位不强、对周边城市和地区辐射与服务能力较弱等突出问题。
就总体而言，圈内和区内除了个别城市的经济实力较强外，绝大多数城市均尚处在低水平的集聚发展阶段，其吸引和辐射作用还主要限于各自行政区所辖范围内，跨区域影响很小；城乡结构差异明显，农村经济基础甚差，工业化和城市化水平低，就业机会少，存在着大量的农村剩余劳动力和城市失业人口，对实行跨地区交流与合作产生了很大的抑制作用。
(三)深受行政区划束缚，边界矛盾较为突出淮海经济区从1986年成立至今已有17年，但从总体上看，其建设成效并不太理想。究其原因可能很多，而关键之一就在于深受行政区划的束缚。当前的徐州都市圈实际上是缩小了的淮海经济区，因此，它也将会不可避免地面临着同样的 各自为政 、封闭建设等问题。长期以来，在我国现行行政管理体制下，由于各地过分追求自身利益，纷纷上马那些 短、平、快 项目，甚至试图建成小而全、大而全的独立完备的产业体系，结果导致产业布局分散，建设项目低水平重复，在不同程度上加剧了大大小小 诸侯经济 、 行政区经济 的形成。例如，在淮海经济区20个地级市中，其现状是工业结构大多以煤炭、机械、纺织、化学、食品等为主；而且，在新一轮产
业发展规划中，不少又都将商贸、旅游和高新技术产业等列为支柱产业。产业结构上存在的这种同构问题，既会导致低效率的资源配置，同时又可能使各地之间在原料、市场、人才、投资和出口等方面产生不规范竞争，甚至出现所谓的各种 区域大战 ，而这种愈演愈烈的不规范竞争或大战又将反过来进一步助长不规范的行政垄断，从而不利于实行合理的区域分工与合作。从市场经济意义上看，徐州都市圈和淮海经济区客观存在着的统一市场被不同的行政利益主体所分割，既加大了行政管理成本，又损害了其整体利益，结果使各地之间的社会经济联系不断离散，圈、区越划越小，并最终削弱了作为区域整体的综合效益与竞争能力。
二、促进徐州都市圈与淮海经济区整合及协调发展的战略意义
中华人民共和国国民经济和社会发展 九五 计划和2010年远景目标纲要 中指出: 按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点，突破行政区划界限，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区市的经济区域。 江泽民主席在中共十六大所作的 全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面 报告中提出: 要加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。 可见，建立以中心城市或城市群为核心的经济区和都市圈，是我国社会主义市场经济建设的一项重要内容和长期任务。
作为人类经济活动空间分布形式的经济区，是客观存在着的经济地域单元，是劳动地域分工的必然产物[4]
，其建立一般要求以中心城市为依
托，中心城市与经济区有着彼此依存、相互依托的
密切关系。
蔡文慧都市圈是以一个或几个经济实力强大的大城市为核心所形成的规模等级协调、功能分工明确、空间分布有序和内部联系紧密并呈圈层结构的城镇群体，是具有一体化倾向的协调发展区域
[5]
。
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女生发型因此，都市圈经济本质上属于城市经济，进一步说，它是一种特殊的区域经济形态。
徐州都市圈和淮海经济区都是以特大城市徐州为核心的。虽然现行的徐州都市圈规划范围还远远小于淮海经济区的范围，但这主要是考虑到目前以徐州为核心的城市之间的联系强度及空间发展的阶段性。据有关研究，在中国200城市综合竞争力(2002年)排名中，徐州城市的综合竞争力名列第41位[6]，
在淮海经济区各城市中是最具竞争力的。但是，要使它带动一个人口占全国1/ 10的淮海经济区也的确勉为其难。随着徐州城市和徐州都市圈的不断发展与壮大，徐州都市圈的覆盖范围将会越来越大，最终有可能扩大到整个淮海经济区。
在经济区发展的初级阶段，区内各地和各城市普遍都处在低水平的各自为政状态，地区与地区、城市与城市、城市与乡村之间离心力较大，不利于整个经济区的发展。随着劳动地域分工的不断深化，在一定条件下将会形成较为成熟的经济区并逐步得到完善。为了加快徐州都市圈和淮海经济区的发展，促进这一区域的尽快崛起，必须实行两者的整合及协调发展。要彻底抛弃传统的各自为政的发展方式，充分发挥 后发优势 ，加强圈内和区内各地之间的协调与合作，减少相互间的摩擦和地方保护主义；应本着遵循 互惠互利、共同繁荣 的合作与发展原则，在区域发展理念、产业结构调整、都市圈和经济区规划、基础设施衔接、环境保护等方面统一思想、统一行动、统一政策；要依靠市场手段，采取相互协调的机制，合理分配地方利益，使各城市、各地区的责权利对等，以调动它们合作与发展的积极性，促进都市圈和经济区的共同发展。
通过实行徐州都市圈和淮海经济区的整合及协调发展，对于促进全国以及江苏省区域经济和社会协调发展有着重大的战略意义。一是可以使其尽快走出 经济低谷 ，加速融入发达地区行列，为提升我国整个东部沿海地带的综合竞争力作出应有贡献；二是可以充分发挥其在新亚欧大陆桥经济带中 东桥头堡地区 的重要枢纽作用，促进我国东中西部经济和社会的交流与合作，更好地服务于西部大开发；三
是可以加快东陇海以及整个苏北地区的发展，为缩小江苏省南北发展差距[7]、实现全省区域共同发展作出积极贡献。
三、加快徐州都市圈与淮海经济区整合及协调发展的主要途径
(一)在产业协作、资源整合、基础设施衔接等方面，进一步加强圈内与区内各地间的合作与发展，以增强都市圈和经济区的整体实力和竞争力徐州都市圈内和淮海经济区内各地在自然条件、资源禀赋、技术水平、历史基础和发展阶段等多方面的情况极为相似，这为产业协作提供了很大的可能性。但是，长期以来，由于地方保护主义和行政壁垒的存在，严重阻碍了地区之间的产业分工与合作，也极大制约了资源整合和基础设施衔接。为了增强都市圈和经济区的整体实力和竞争力，应当在平等互利的前提下，一切从有利于产业结构升级和资源优化配置的要求出发，以全方位的产业协作为切入点，以资源整合和基础设施衔接为重点，不断加强圈内与区内各地的协调与合作。具体措施为:
一是要使协调与合作的区域从局部推向整体。圈内与区内各地之间的产业、资源、基础设施等协调与合作应当先在有条件的地区内部和地区之间进行，如近期可将工作重点放在省域范围内。随着都市圈的培育和成长，可在都市圈范围内加强协作。最后，要彻底突破行政壁垒，在经济区范围内形成全方位的经济协调与合作，并积极参与国内外的分工、合作与发展。手绘花盆
二是要逐步扩大协调与合作的领域。在产业协作方面，可由目前的以劳动密集型产业协作为主逐渐过
渡到劳动、资金、技术密集型产业协作并重。近期要根据都市圈内和经济区内各地的自然条件和经济发展水平，将产业协作的重点放在精细高效农业和农产品深加工、劳动密集型加工、交通运输业、商业等方面，经过一段时间后，应逐步走向全面的产业协作。在基础设施衔接方面，近期要在都市圈和经济区范围内各区、城市之间建成并完善具有多种交通运输方式相联系的网络，重点是 四纵三横 交通走廊，四纵：沿京九(铁路)线走廊、沿京沪(铁路)/京福(高速公路)线走廊、沿新长(铁路)/京沪(高速公路)线走廊和沿海走廊；三横：东明-日照走廊、沿陇海线走廊、周口-淮安走廊。
三是要使协调与合作的方式更趋多样化。本着 风险共担，利益共享 的原则，促进同一地区和不同地区同类企业之间的资产重组、产权整合，鼓
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励 大鱼吃小鱼 ，采取承包、租赁、拍卖、委托、股份制、合作制等多种经营方式，欢迎民间资本、区外资本和外国资本介入，逐渐形成跨行业、跨部门、跨地区、跨都市圈、跨经济区乃至跨国的企业集团或龙头企业。
四是要分清不同的协调主体。在产业协作和资源整合方面，应主要采取政府搭台、企业唱戏的协调和合作机制，即以企业、民间组织为协调主体，以非行政化方式来促进各地之间的产业协作和资源整合。而对于重大基础设施项目，由于其建设周期长，回收期限长，应突出政府在协调与合作中的主导
作用，同时积极吸引民间投资。
(二)以都市圈建设为重点，以经济区建设为依托，选择若干重点产业轴、城镇带加以培育和发展，促进都市圈和经济区生产力的合理布局从区域经济发展的空间过程看，产业，特别是工业开始总是优先集中于少数点，即增长极。随着经济的不断发展和工业点的增多，在点与点之间，由于经济联系的逐步加强，必然会要求建设以交通通讯线路为主的基础设施束，这些相互联系的通道即为轴线。这些轴线首先是为点服务而产生，但它一经形成，对人口和产业就会产生极大的吸引力，吸引人口和企业向轴线两侧集聚，形成产业轴和城镇带。合理选择各种增长极和轴线，并使产业有效地向增长极周围及轴线两侧集中布局，从而可由点带轴，由轴带面，促进生产力的合理布局，推动整个区域经济的发展。
风水葫芦
根据都市圈建设模式的特点及徐州都市圈的发育阶段和实际情况，可以徐州为核心，以陇海/徐连线、京沪/京福线两条放射状基础设施为主轴线，将它们培育成为 点轴 结合的产业轴和城镇带。陇海/徐连产业轴和城镇带主要包括徐州、连云港、邳州、新沂等重要城市以及东海县城和其他建制镇，目前徐州都市圈是经济基础最好、城镇最集中、城市化水平最高的区域。要借助连云港港口和新亚欧大陆桥桥头堡的优势，积极发展临海工业、重化工业、创汇农业和旅游业等外向型为主导的产业，同时，以省级以上经济技术开发区为重点，大力发展高新技术产业。京沪/京福产业轴、城镇带纵贯都市圈内煤炭资源最丰富的 煤带 ，包括徐州、枣庄、滕州、萧县、淮北、宿州等城市，城镇密集。应继续凭借
其能源、区位、交通和原有基础等优势，促进产业聚集，逐渐形成以机电仪一体化工业、煤化工、精细化工、新型建材、电子工业等附加值和技术含量高的工业为主的产业带。
与此同时，在徐州都市圈和淮海经济区范围内还应积极培育和发展陇海(徐连延伸，连云港-开封)、京沪(京福延伸，泰安-蚌埠)、新石(日照-东明)、京九(郓城-阜阳)等产业轴、城镇带，以促进产业和城镇在更大空间范围内的合理布局。
(三)通过强化区域规划与管治[8]，组建联合政府、网上政府和签约政府等方式，加强都市圈与经济区的社会经济联系与协调
徐州都市圈和淮海经济区位于苏鲁豫皖四省接壤地带，众多同级和不同级政府因强烈追求自身利益最大化，地方保护主义盛行，导致不规范的地区竞争和区域整体边际效益下降。为了使它们在权利上取得相对平衡，必须重新调整同级政府、不同级政府之间的权利互动关系，强化并搞好区域规划与管治，以最终实现公平与效率的统一。主要做法有:
一是对都市圈和经济区进行科学规划。组织权威部门对都市圈和经济区进行规划，对违反规划的人和事依据相关法令进行严肃处置。
二是合理调整行政区划。特别是对于乡一级的行政区划，要加快撤乡并镇，这对减少行政人员，提高
行政办事效率，减轻农民负担，防止重复建设均有着积极意义；对于市县同城或市区规模过小、空间扩展与外围用地有矛盾的，应适时调整行政区划；而对于省与省边界矛盾问题，也可通过区划调整来解决。例如，苏、鲁边界的南四湖问题，可由中央有关部门干预，两省共同参与，进行严密的科学论证，合理调整区划边界，从根本上化解相互之间长期存在的边界冲突。
三是组建联合政府、网上政府和签约政府等方式。要保持和发扬一年一次的淮海经济区市长联席会议的优良传统，在时机成熟时，建立具有跨省职能的联合政府，赋予一定的行政权力，对圈内和区内跨地区重大建设项目和事宜进行统一规划与管理，以协调相互间的利益纠纷和矛盾。同时，还可利用电子信息网络技术，成立网上政府，扩大公众参与经济和社会管理的广度和深度。对于一些地区之间公共设施方面的合作，可通过政府之间签定和约的方式来解决，如大型会展中心可由某一城市牵头建设，其余城市则通过投资或有偿使用的方式来取得使用权。
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