第19卷 第2期Vol.19 No.2
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Journal of Shanghai LiXin University of Commerce Bimonthly
2005年3月25日
甜糯米饭Mar.25,2005
财政政策传导的阶段性与中国财政政策的效力分析
张艳忠1 胡晓鹏2采购框架协议
(南京大学 南京 210093；上海社会科学院 上海 200020)
【摘 要】 文章以财政政策传导的阶段性为切入点，集中探讨了中国财政政策的效力状况。在此基础上，立足于传导阶段性的分析框架，剖析了中国财政政策执行效力弱化的原因，就提高财政政策的效力提出了基本观点。 【关键词】 财政政策；阶段性；效力
【中图分类号】 F23412 【文献标识码】 A 【文章编号】 100926701(2005)022******* 一、财
政政策的传导机制与阶段性
扩张性的财政政策的主要政策工具包括增加政府支出和减税，在社会总需求不足的情况下刺激消费和民间投资的增加。政策能否取得预期的效
宋青花果，主要受到三个阶段的影响(见图1)。
第Ⅰ阶段：政策本身的制定。这一阶段的主要问题包括政府支出内部的比例结构和政府支出政策与税收政策的搭配两方面。政府支出内部的比例结构指不同支出所占的比例，从经济增长理论的研究来看，由于建设支出除了直接增加总需求外，还会影响私人的生产函数和效用函数，因此，对总需求的拉动相对较大。Aschauer (1989)、Easterly 和Rebelo (1993)等的实证研究也发现，公共投资与经济增长之间有正向关系，特别是投资与交通、通讯的支出与经济增长相一致。教育文化支出会提高私人的人力资本存量，并由此内生作用于经济增长,Tanzi (1995)的研究也证实了教育支出通过提高一国从他国吸收技术和发明新技术的能力，从而推动经济增长，这一点对发展中国家尤其明显。
转移支付能够形成社会保险，能够抵御风险，从而
增加人们的消费支出。Cashin (1995)的实证研究得出了转移支付对经济增长有不可低估的正向作用。一般认为，行政支出和国防支出不直接影响生产者和消费者的行为，这部分支出过大将不利于实现政
策目的。Evans (1997)的研究也认为政府消费对经济增长的影响是外生的，在长期内没有显著影响。由此可见，政府支出的不同部分由于影响经济增长的途径不同，从而对经济增长的拉动作用也不同，政府应在不同支出间保持适当的比例。
另一方面，政府支出政策由于受政府主管决策的影响，效率可能会比较低。由于政府支出资源的无偿性，会激励各地方政府向中央政府争取扩大本地的政府直接支出，这可能会导致一些效率低下的投资。庄子银(2003)等的研究结果说明了当前各地方政府因争夺公共支出而导致的调整成本过高影响了公共支出的效率。
政府支出的增加能够提高私人投资的边际收
【收稿日期】 200521220
【作者简介】 11张艳忠(19792
)，男，南京大学经济学院硕士研究生;21胡晓鹏(19752 )，男，上海社会科学院金融研究中心，经济学博士。
图1
益，但税收提高的结果与之相反。实践当中一般采取“双松”政策，即在政府支出增加的同时减少税收，或采取“一松一紧”的政策，即增加政府支出的同时也增加税收。由于税收的增加对不同所有制企业的影响基本相同，但政府支出的增加对它们的影响差别较大，例如国有企业可能有更多机会参与一些大型公共项目的建设和获得政府的直接投资，但私营企业机会比较少，因此两种政策的搭配将影响政策的效果。
第Ⅱ阶段：微观经济行为主体，即企业和消费者，受财政政策的影响而产生投资和消费意愿。如上面的传导机制图所示，经过政府税收和支出政策的刺激，企业投资的边际收益可能会增加，消费者的边际成本可能会降低，因此他们会增加投资和消费意愿。不同的企业和消费者对政策刺激的敏感性不同，在这一阶段，如果政府政策较多地向敏感性较低的企业倾斜，政策效果将会受到影响。如高收入阶层的边际消费倾向较低，如果政府的转移支付等收入分配政策使他们的收入增加较多，那么需求增加的效果将会较弱。在我国当前大部分工业品供大于求的情况下，如果政府的建设投资仍然偏向于传统加工制造行业，也难以取得预期效果。
应当注意的是，外生环境的变化会通过预期的改变对投资者、消费者的行为产生重要影响，从而影响到政策效果。如收入差距的扩大将会抑制低收入消费者的消费意愿，对民营企业的限制如行业准入、上市资格等会降低他们的预期收益，从而影响他们的投资选择。
第Ⅲ阶段：不同经济主体在政策刺激下的消费、投资意愿变成现实，最终实现总需求增加的目的。如上面的传导机制图所示，当政府的税收或公共产品的提供使企业投资的边际收益增加时，当教育文化支出使更多的人有接受高等教育的机会时，有需求和投资意愿的企业和消费者都可能面临资金约束。健全有效的金融体系能够将稀缺的金融资源配置给最有效率的经济主体，避免政策传导过程中的“漏出效应”。
二、中国财政政策执行效力变迁
近几年来，为了克服总需求不足的矛盾，我国政府按照一般的反周期策略，一直试图以增加居民收入而改变消费预期、增加政府支出以吸引民间投资的手段扩大内需。总体上讲，积极财政政策实施的5年来，对于维持国民经济较高的增长率确实起到了不可忽视的作用。但与此同时，越来越多的研究认为，由于财政政策的持续实施，财政支出的增加对经济的刺激作用越来越弱，政策效力成递减之势,1998～2000年扩大财政支出对经济增长的贡献分别为2%、115%和1%(尚长风2001)。另外，高强度的政策力度使我国的各项财政指标迅速恶化，财政还本付息的负担越来越重。
根据国家统计局的数据可以发现，从1998年开始，政府财政支出的增长率分别为2211%、2015%和19%。但居民消费的增长率从1998年到2001年，分别为614%、711%、918%、719%，一直低于10%的水平。从下图可以看出，与1992～1996年间19%～32%的增长率相距甚远，而且有
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注：横坐标表示年份,1为1991年,2为1992年,……依次类推；纵坐标表示各指标的增长率
图2
些年份的增长率明显低于前年。民间投资方面，如图2所示，从1991年到1996年增长率基本在20%以上,1992、1993、1994三年分别达到了37%、99%和44%的高水平;1997、1998、1999三年基本上低于10%的水平;2000、2001年尽管有所回升，也未超过20%的水平，民间投资尚未恢复自主性增长。因此，政府投资带来的收入效应更多的转化为储蓄的增加，从而使储蓄投资机制进一步失衡，在没有自主投资动力的情况下，政府必须通过发行国债吸纳更多的储蓄以消化这种失衡。于是前一次投资扩大的效果转化为下一次投资扩大的压力，最终形成“政府投资Ω经济增长”的直接外部推动式的运行特征，经济增长的财政依赖现象越来越明显。
为了从整体上衡量财政政策对经济增长的拉动作用，我们利用31个省、自治区、直辖市从1997～2001年的数据，建立如下方程:log GDP=C+ XlogF+μ，其中GDP为当年该省的国内生产总值,F为当年该省的财政支出,C为常数项,μ为随机干预项。该方程的X值即为国内生产总值的财政支出弹性。回归结果显示,1998～2000年财政支出弹性分别为11395701、11370984、1134502。由此可以看出,1998、1999、2000年国内生产总值的财政支出弹性是递减的，即财政支出增加一单位拉动的国内生产总值的增加越来越少。
三、中国财政政策效力变迁的成因
根据前面的分析，可以从财政政策传导的三个阶段来分析影响我国财政政策效果的原因。
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第Ⅰ阶段：在这一阶段，当前的政策工具存在抵消效应，政府支出内部结构不合理。
11政策搭配失当。财政刺激与税收增加并存，抑制了企业投资的积极性。
从表1可以看出，从1998年实施扩张性财政政策开始，我国的税收收入也大幅度提高,2001年高达2116%，超过了同期财政支出1819%的增长率。除了正式税收之外，政府的预算外收入也大幅
表1中国财政税收基本情况
单位：亿元年 份税 收预算外收入支 出
19978234.040.1916432826 -0.274159233.560.163276 19989262.80.124943082.290.0906910798.180.169449 199910682.580.1532783385.170.09826513187.670.221286 200012581.510.1777593826.430.130********.500.204648 200115301.380.2161818902.580.189852 资料来源:《中国统计年鉴》各年。
度提高,2000年高达13%。因此，过高的税收及其他费用负担不可避免的降低了企业投资的积极性。就我国现行的企业所有制结构来看，扩张性财政政策和提高税收措施对不同所有制企业的影响是不同的。前者使国有企业比民营企业受益大得多，而后者则对每一个企业都是一样的，从而使民营企业从财政政策中获得的投资冲动比国有企业小得多。
21支出结构不合理。前面的分析已经说明，不同性质的政府支出对经济的影响是不同的。从1990年到
2001年，基本建设支出从1718%降低到1313%，这是由于近年来政府职能转变的结果，即政府逐渐由经济活动的主要参与者向调节者的角色转变，与政府所追求的公共财政理念相符合。财政中用于农村生产的支出从712%降低到419%，这与当前加入世贸组织后我国农业所面临的巨大风险和压力是不相称的，也是当前三农问题日渐突出、农村经济不景气的主要原因，严重制约了农民增收和农村需求扩大。用于社会福利救济的支出由118%降低到114%，使得弱势群体享受的经济增长的“普照之光”日趋微弱，这与发达国家福利救济随经济增长而增长的现象也是矛盾的。国家用于文化教育的支出也从2010%降低到1718%，制约了部分高收入阶层的教育文化需求。另一方面，行政管理费用从918%增加到1116%，其原因可能与政府机构的日益膨胀有关。重要的是，表中未说明的开支从1316%增加到3215%，即2001年的财政支出中，约有615118亿元的中央财政开支在统计中未加说明(宫占奎,2003)。财政支出结构的变化忽视了对不同收入群体的影响差别，降低了政策的最终效果。
第Ⅱ阶段：对宏观经济政策作出敏感反应的微观经济基础尚未完全建立，使得财政政策的传导在第二阶段已成“强弩之末”。
11大量国债投资使得经济结构固化，投资效率低下。正如传导机制图所示，在当前的政府支出中，很大一部分是通过国有企业进行投资的。而实际上到目前为止，各种原因造成的国有企业预算软约束问题并未从根本上解决。这一方面使得国有企业更有积极性去争取更多的政府投入，使国有资金和银行信贷更多的向自身倾斜，另一方面由于投资决策缺乏科学论证和严格管理，导致投资低效率和经济结
构固化，最终难以形成政府支出带动自主投资增加的良性循环。在这种情况下，过去一直着力调整的一些重大经济结构出现固化和强化的趋势。一是所有制结构固化。1998～2001年的国有经济、集体经济、个体经济固定资产增加额的比例关系分别为8111∶918∶911、5817∶1011∶3112、7110∶1414∶1415、7219∶1015∶1616。因此民间投资不确定性很大，国有部分的投资始终起着主导作用，并逐渐改变着固定资产的存量结构。二是产业结构固化。国家经贸委对2002年上半年全国商品市场的主要商品供求状况排队分析调查结果表明，最新调查的600种主要商品中，供求基本平衡的商品82种，占商品总数的1317%，与2001年下半年相比减少了314个百分点；供过于求的商品518种，占商品总数的8613%，与2001年下半年相比增加了314个百分点，没有供不应求的商品。商品市场供过于求的矛盾在2002年有所加剧，产销不能很好的衔接制约了消费的增长，并降低了企业投资的意愿(章晟2003)。
21民营企业面对的“非国民待遇”依旧。改革开放以来，尽管民营企业在保持经济快速增长、增加社会就业方面发挥了巨大作用，但由于“出身不正”，依然难以获得外资都可获得的“国民待遇”。比如个人投资者不能持有银行的股权，汽车行业的监管部门在未来几年内不会发放新的汽车生产许可证，而目前除了合资企业外，全国汽车制造行业一百余家企业仅有一家民营企业，其他如金银制品的生产和销售、聚乙稀产品、压力容器行业仍然禁止民营企业进入(许小年2003)。如此众多的行业准入方面的限制使民营企业的发展空间极其有限，基础设施建设等报酬率较高的行业民营企业难以进入，与我们拉动民间投资自主增长的政策初衷是相违背的。
另一方面，对民营企业的产权保护和不同所有制企业间的产权流通存在障碍。当前我国企业之间的重组基本上是政府主导的结果，未能充分发挥产权市场的有效作用。
31收入差距较大，农民收入增长缓慢甚至下降，城市不同阶层收入差距较大。
根据统计局显示的指标可以看出，近年来，中国农民增收的问题日益严重。1999年与1998年相比，全国平均农民收入甚至出现了绝对下降，从1998年到2001年农民人均收入增加306元，同期
城镇居民收入增加1450元，几乎等于农民的4倍。与此同时，农村义务教育的费用越来越高，使得农村产生了新一轮的失学潮。在这种背景下，从1998年到2001年，城镇居民的边际消费倾向总体上是递减的。同期农村居民的边际消费倾向却是递增的。①收入向边际消费倾向较低的群体倾斜，必然降低整个社会的有效需求。如果考虑到城市的下岗职工，这一问题将显得更为严重。
第Ⅲ阶段：金融体系不健全。资金无法在需求者之间进行合理配置
11我国当前尽管广义货币供给M2比较大，但并没有真正进入流通当中。为了配合财政政策的有效实施，从1998～2002年,M0、M1和M2的年平均增长速度分别为11133%、15128%和15158%。如此大幅度的货币供给增加在历史上是少见的(裴平2003)。同时为使增加的货币进入流通领域发挥作用，央行除了连续降低利率外，并于1999年开征20%的利息税。然而货币供给增加和降低利率只是一种间接
的刺激经济的手段，如果没有健全的金融体系相配合，那么M1和M2增加所形成的只是潜在需求，无法迅速转化为贷款，也就不能成为有效需求。
由于当前我国金融业的改革不够充分，尚未实现完全的商业化经营，同时社会未建立起有效的信用体系，这使得银行贷款面临较大的风险。其次，国有商业银行尚未建立起对信贷人员的有效的激励体系，信贷人员出于自身利益的考虑缺乏主动搜集信息的积极性。这些因素的影响使大量资金滞留于银行体系内部，从而形成政策传导过程中的“渗漏效应”(裴平2003)。由表2可以看出，每年政府部门和企业都存在大量的资金缺口，同时居民和银行存在大量的结余，但是却未能在供求双方之间进行流通，从而使财政带动民间投资的作用大为减弱。造成这种现象的原因主要是金融体系不健全导致的信息不对称。亚洲金融危机后，为了防范金融风险，国家加大了对银行贷款的风险控制，同时各商业银行已从内部对信贷人员的行为进行了约束，如贷款终身负责制，一旦出现重大失误将被迫终身离开银行界等。这些措施的实施使国有银行出现了“惜贷”现象。因此，货币政策传导中的“渗漏效应”，切断了财政政策的传导渠道。
表2
各类经济主体的资金缺口与结余
单位：亿元
年份企业缺口政府缺口居民结余银行结余19989463.52784.6911329.10285.11 19998303.511865.8110427.71301.02
21贷款结构不合理，银行信贷向国有企业和政府倾斜，大量私营企业难以从银行获得贷款。目前四大国有商业银行实行的都是垂直分工体系，它们通过分散在市县乡村的居民储蓄网点将资金吸入各自体系中。存款流向基本上是从农村向城市集中，城镇、中小城市向大城市集中，基层行向总行集中。贷款则是向大城市、大企业和政府部门集中。从1996年到2001年，国有经济的就业人数减少了将近50%，从1996年的12260万人降到2001年的6631万人，但贷款总额却增加了30%；与此相反，个体私营经济的就业人数从1996年的2329万人提高到2001年的3658万人，而人均贷款额仍然不到国有经济的二十分之一②。因此大量能够增加就业、具有良好发展前景的个体私营企业并未获得银行有效的信贷支持，使得他们的投资需求由于资金约束而未能实现。
四、结论与启示
六繁体字
反周期的扩张性财政政策无法克服当前内需不足的矛盾。事实上当前我国经济的困境更多的有结构性原因而非周期性原因造成。财政政策最终的效果不仅与政策本身的方式与力度有关，更多的受制于微观经济主体的行为选择，而他们的选择又受外生经济环境变量的强烈影响。当前我国整个社会正从传统体制向新的体制转变，这个过程造成了不同群体间财富拥有的巨大差距。这种情况严重影响到消费
者对未来的预期和消费选择。同时，由于国有企业改革迟迟未能取得突破，民营企业发展的制度性障碍仍然存在，企业自主性投资难
①
②
从1998年到2001年，城镇居民消费倾向从017935降低到017686；而农村居民消费倾向却从018202升至018406。
从1996～2001年，国有经济人均贷款额依次为2149、3.06、4.34、4.75、4.8和5.93万元；个体私营经济人均贷款额依次为0.12、0.15、0.15、0.17、0.19和0.25万元。
