2021年第1期法律科学（西北政法大学学报)•193 •文章编号：1674 -5205 (2021)01 ■0193-(008)
“四大检察”与执法司法制约监督体系之构建
余钊飞
(杭州师范大学沈钓儒法学院，浙江杭州311121)
[摘要]完善执法司法制约监督体系已成为政法领域全面深化改革的重要内容，强化检察机关法律监督职 能是其中的重要一环。检察机关对执法司法的制约监督包含了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四
大检察”内容。提升检察机关对执法司法的制约监督能力主要应从加强法律监督制度供给和创新法律监督方式两
个方面来进行。检察机关开展执法司法制约监督的主要法律方法是类案监督，不过类案监督离不开对司法大数据
的智慧获取与分析、通过法律事实对类案的确认、有效提炼统一的类案监督规则。从长远来看，更好地发挥检察机
高跟鞋美女图片关对执法司法的制约监督职能，有赖于制定统一的检察监督规范，并推进检察监督与政法委、监察委员会监督的高
效联动。
〔关键词〕四大检察；法律监督；执法司法制约监督体系
Abstract：It is an important part to improve the restriction and supervision system of law enforce and justice and to strengthen the legal supervision function of the procuratorial organs in the field of politics and law.The restriction and su
pervision system of the procuratorial organs on law enforcement and justice includes four aspects of criminal procution,
civil procution,administrative procution,and public interests litigation procution.To enhance the restriction and su
pervision of law enforce and ju stice,it is necessary for the procuratorial organs to strengthen the supply and innovate the
way of legal supervision as much as possible.The sim ilar cas supervision is a main legal method for procuratorial organs
to carry out the restriction and supervision of law enforce and justice.However,the sim ilar ca supervision relies on the
support of the intelligent acquisition and analysis of judicial big d a ta,the confirmation of sim ilar ca through legal fa cts,
and the effective extraction of unified rules of similar ca judgm ent.In the long ru n,to give full play to the procuratorial or
gan*s function of restricting and supervising law enforcement and ju stic e,it depends on formulating uniform procuratorial
supervision norms and promoting the efficient linkage between procuratorial supervision,political and legal affairs committee
and supervision committee.
Key Words：four major procutions；legal supervision；restriction and supervision system of law enforcement and ju stice
中图分类号：D916.3文献标识码:A
第二性读后感现代法治的核心目标之一是构建合理的权力控制机制，防止权力滥用。由于执法司法是维护法律公平正义 的基础性工作，因而，加强对执法司法的制约监督，具有更加重大的现实意义和时代价值。执法司法权的运行，是 法的执行和适用的关键，关系到公民基本权利的保护和公平正义底线的坚守，历来是权力制约和监督的重点。由于执法司法权在国家权力结构体系中占据极为重要的地位，所以无论是中国古代的“三法司”相互制约监督，还 是当代中国公、检、法三机关的相互配合和相互制约，都体现了对执法司法进行制约监督的高度重视。
执法司法能否得到有效制约和监督，还关系到司法改革的成败。作为专门化的法律监督，检察机关对执法司
收稿日期:2020-10-18
基金项目：国家社科基金项目（18B F X001)“‘枫桥经验’与自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设研究”；最高人民检察院检察理论研究课题（G J2020D06) “检察机关服务和保障市域社会治理现代化研究”
作者简介：余钊飞，杭州师范大学沈钧儒法学院教授。
•194. “四大检察”与执法司法制约监督体系之构建
法的制约监督，是保障执法司法制约监督成效的关键。按照中央政法委的工作部署，完善政法部门之间制约监督
体制机制主要是从实化权力制约机制、深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革、强化检察机关法律监督职能三个
方面来推进。〔1〕其中，强化检察机关法律监督职能则主要应从加强法律监督制度供给和创新法律监督方式方法
两个维度来推动，重点是完善民事、刑事、行政诉讼监督机制，拓展优化公益诉讼制度“四大检察”制度，以充分发
挥检察机关在政法部门之间制约监督中的独特作用。近年来，检察机关围绕“四大检察”做了很多改革和探索，
陶瓷作品取得了很多成功的经验。本文关注的问题是，“四大检察”与执法司法制约监督体系构建之间到底是什么关系，
应当如何改进“四大检察”制度以更好地完善执法司法制约监督体系。
一、检察机关法律监督职能的重塑与“四大检察”体系的构建
(一）检察机关法律监督职能的变迁与重塑
1.检察机关法律监督工作重心的变迁。虽然人民检察院作为国家的“法律监督机关”这一表述在1979年通 过的《人民检察院组织法》中才被法律文本正式确认下来，但“人民检察院”这一机构早在1954年即已设立。[21
回顾历史可以发现，新中国成立70多年来，检察机关的“法律监督”重心，在不同时期有所不同，先后历经“一般
监督”“司法监督”“犯罪监督”“诉讼监督”等过程，法律监督的内涵与外延一直处于动态变化中。这种高频次调
整的根源在于：一方面，移植自苏联的检察制度的中国化需要一个渐进的历史过程；另一方面，中国社会的经济、
政治制度的不断发展和变化，迫使检察机关主动调整法律监督的工作重心，以适应社会的变迁和发展。
2.新时代需要科学理解和准确认知检察机关的法律监督职能。法律监督职能的设定为我国检察制度的发 展提供了源源不断的理论和实践创新动力，但对法律监督理论的研究不足、对法律监督过于宽泛的认知却对检察
制度科学发展形成了巨大束缚，在一定程度上制约了检察机关法律监督工作的纵深发展、科学发展。法律监督理
论研究不足的实践表现主要为：法律监督的概念不清、范围不明；我国法律监督的相关立法在一定程度上呈现出
碎片化特点；法律监督立法的体系不完整、程序不完善、措施不足、于段缺位、法律监督力度不够。由于不能科学
早上好的问候图片界定法律监督的内涵和外延，加之不同历史时期法律监督概念固化与泛化同在，导致某些时期检察机关的法律监
督职能错位和职能缺位并存，在相当程度上延缓了检察机关法律监督理念与职能现代化发展的步伐。为了更加
有效地发挥检察机关的法律监督职能，就必须准确认识检察机关的内在属性。在我国，检察机关的职
能具有双重
属性。从政治体制角度来看，检察机关是履行国家法律监督权的政治机关；从司法体制角度来看，检察机关是行
使检察权的司法机关。也就是说，检察机关在中国特色社会主义制度体系中兼具政治机关和司法机关的双重属
性，对执法司法权进行制约和监督是其双重属性发挥的重要体现。
3.检察机关的法律监督职能应当随着社会的发展变迁而不断完善。检察制度是国家政治制度的组成部分, 其职能也必然需要随着社会政治体制、机制的变化而不断调整。随着职务犯罪侦查权向监察委员会的划转，检察
机关需要更多地回归法律监督职能。改革开放40多年来的检察实践证明，检察机关对侦查权、审判权、刑罚执行
权进行法律监督，是执法司法权法治化运行的重要保障。在新的历史条件下，之所以要构建四大检察的新格局，
是因为检察职能需要随着政治、经济、社会的发展变迁，对自己法律监督的具体方式进行制度化重塑。既往检察
机关的法律监督重点是诉讼过程中的监督，此种监督有利于检察机关恪守相应的权力边界，但不利于检察机关发
挥法律监督的主动性。在社会急剧变迁的时代，单纯注重诉讼监督的策略易导致检察机关法律监督滞后于经济
社会发展的需要。从政法工作流程化的角度审视，作为侦查机关的公安机关是与社会接触最广、最深的国家机 关，审判机关则次之。实践中，受外部环境影响，执法司法权偏离法治轨道的情况屡见不鲜；同时，日益“环节化”“流程化”的法律监督模式容易导致检察机关在行使法律监督权的过程中陷人工作被动、效率低下等困境。作为
一种制度设计和权力配置方式，检察监督应当契合中国社会特定的政治、社会基础及法律传统，在实践中不断探
索和发展，并随着政治社会环境的发展变化而不断发展完善；因为“法律监督”是动态发展的，法律监督的模式选
〔1〕陈一新:《“制约监督”让执法司法权不任性》，《瞭望》2020年第38期，第8页。
〔2〕孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第335页。
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徒劳无功择是相对的而不是绝对的
(二）“四大检察”的提出与发展
1. “四大检察”提出的背景
(1)“四大检察”提出的背景之一是全面依法治国的总体布局和政法司法体制改革。长期以来，检察机关与 侦查机关、审判机关、刑罚执行机关之间按照宪法法律规定，形成了互相配合、互相制约的关系。对执法司法活动
进行法律监督是检察机关的职责所在，也是确保执法司法权在法治轨道内运行的关键所在。党的十八届四中全
会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全公安机关、检察机关、审判机关、司
法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”这一内容，为完善检察
机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼的法律监督，完善职能定位指明了
基本方向，也为“四大检察”的形成奠定了政治基础。（2) “四大检察”提出的背景之二是纪委和国家监察委员会
体制的改革。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方 案》，部署在三省市设立各级监察委员会。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过的《监察法》
第3条规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下
称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”《监察
法》的这一规定正式将职务犯罪的侦查权划转到了监察委员会，意味着人民检察院的职能，实际上已
经发生了变
化；也意味着人民检察机关需要适应制度上的这一变化重新思考自己的职能定位。
2. “四大检察”提出的过程
(1)2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订的《人民检察院组织法》第2
条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”；第20条规定了检察机关的具体监督职权，包括依照法律规定提起
公益诉讼；对诉讼活动实行法律监督；对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；对监狱、看守所的黔东南旅游
执法活动实行法律监督；法律规定的其他职权等。修订后的《人民检察院组织法》除对刑事侦查、审判、执行的监
督权予以确认之外，还对法律监督的范围进行了适当和必要的扩展，对于民事、行政、公益诉讼监督作出授权；上
述授权与检察机关传统的刑事检察一并形成了“四大检察”的基本框架。t4] (2)2019年3月12日，最高人民检
察院检察长张军正式提出了“刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼”“四大检察”的法律监督总体布局的构
想(3)2019年3月15日，第十三届全国人大二次会议表决通过了最高人民检察院工作报告，出台了《关于
最高人民检察院工作报告的决议》，要求检察机关“更好发挥人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼各项检察职 能”。〔6〕
很显然四大检察”既来自于权力机关的授权，也是检察机关为应对内外部巨大环境变化而推出的创新举
措，是检察机关以反贪职能转隶为契机，全面强化法律监督，主动进行的适应性改革。这一改革以内部组织机构
重组为突破口，目的是为了使检察机关回归法律监督的职能本位，提升检察机关法律监督的效能。
3. “四大检察”的基本架构
(1)刑事检察。刑事检察主要集中于审查逮捕、审查起诉、特别程序、刑事诉讼法律监督、刑事执行检察等具
体业务。在刑事检察的变革和重组过程中，“捕诉一体”改革尤为显著。“捕诉一体”将两个环节整合成一个环
节，有利于“在办案中监督，在监督中办案”理念的真正落实。此外，全面推动认罪认罚从宽制度的落实，创新巡
回检察、派驻检察等工作方式，也有力地提升了刑事检察的精准性。
〔3〕甄贞:《法律监督原论》，法律出版社2007年版，第19页。
—写在新修订的人民检察院组织法颁布之际》，《人民检察》2018年第21期，第6 〔4〕孙谦:《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能—
页。
[53张军:《最高人民检察院工作报告》，最高人民检察院网站.h t t p s^/w w w. spp. gov. cn/spp/g z b g/2〇2〇06/t20200601_463798. s h t m l,2020年6
月9日访问。
[6]郑博超：《十三届全国人大二次会议通过最高检工作报告》，正义网，n e w S. jcrb. c〇m/j x Sw/2019〇3/t20190316_1977243. html,2〇20年
2月25日访问。
•196 •四大检察”与执法司法制约监督体系之构建
(2) 民事检察。作为检察机关核心业务，刑事检察长期以来居于重要位置，这在实践中多少导致了检察监督“重刑轻民”的状况。实际上，由于民事检察工作长期滞后于人民群众的现实需求，加之民事案件无论总量还是
涉及面都远超刑事案件，人民群众对民事检察监督的需求更加迫切，但同时，相应民事检察的制度供给严重不足。
检察机关对于民事审判活动、执行活动的法律监督无论广度、深度亦严重不足，凸显了民事检察工作的短板。因
此，将“民事检察”列为“四大检察”的重要板块，意味着民事检察工作进人到新的历史发展时期。民事检察主要
集中在民事生效裁判监督、民事虚假诉讼监督、民事执行监督、民事审判程序违法监督等具体业务。
(3) 行政检察。行政检察是法律监督工作中“短板中的短板、弱项中的弱项”，核心是，对行政违法行为法律监督的制度供给不足。长期以来，检察机关内部不仅存在“重刑轻民”的观念，而且多少存在着轻视行政检察工
作的情形。当然，这一现状也意味着行政检察制度增长空间巨大。从法理上讲，行政检察具有双重监督任务，一
方面监督行政审判是否公正，另一方面监督具体行政行为是否合法。但在实际工作中，检察机关对于非申诉类行
政诉讼案件行政检察监督还不足，对被诉具体行政行为违法性缺乏有效的法律监督。因此，完善行政诉讼监督机
制，健全检察机关对行政诉讼的监督职能，已成为当代检察机关法律监督的重要方向。〔7〕
(4) 公益诉讼检察。公益诉讼检察业务主要集中在民事公益诉讼和行政公益诉讼两个业务领域。2017年修改的《民事诉讼法》第55条规定，“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域
侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，可以向人民法院提起诉讼或支持起诉。这一规定，意味
着人民检察院被正式赋予了民事公益诉讼的职能。在当下中国的司法实践中，公益诉讼案件大部分集中在生态
环境、社会建设等方面，契合了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局的
要求。公益诉讼检察是近年来检察机关新增的最大业务板块，有鲜明的时代特征。为了适应时代发展需要，一方
面，配置给检察机关的相应职权必须是为了给受损的国家和社会公共利益提供救济服务；另一方面，检察权的具
体权能均应当属于能够启动诉讼的权力或者为提起检察公诉服务的权能。当然，除了四大检察职能之外，检察机
关还具有查办司法工作人员部分职务犯罪、未成年人检察、控告申诉检察等职能。
“四大检察”并非孤立的四项检察工作，而是一个有机联系的执法司法监督系统。（1)“四大检察”的最大特
征是汇聚了不同领域法律监督的合力，使得法律监督制度不断走向体系化、完善化、科学化。如刑事检察中就有
有关秋的诗句
手机网速附带民事及行政公益诉讼等内容，民事、行政及公益诉讼监督中也会涉及刑事立案和职务犯罪案件。这就要求检
察机关内部强化协调配合，做到分工不分家，步调一致，共同推动法律监督工作向专业化、纵深化发展。（2)作为
检察机关充分运用前瞻思维、比较思维后作出的重大战略抉择，“四大检察”较为清晰地厘定了检察机关四项主
要职责，构成了既相互独立，又互相联系、互相依存、互相促进、共生共长的法律监督格局。四大检察之分，能够做
到相应法律监督领域的精细和深化发展；四大检察之合，则能形成法律监督聚合力，从而总体上提升法律监督的
效果。（3)“四大检察”不是检察工作四个业务板块的简单组合，而是一个统一的法律监督体系，是检察机关履行
法律监督职责“整体效应”的反映。“四大检察”的宏观布局，保障了检察机关法律监督职能的充分发挥，也有利
于检察机关主动适应经济社会的迅速变化、充分发挥法律监督的主动性、充分挖掘中国特色社会主义检察制度的
制度潜力来塑造高效率的法律监督体系，破解法的局限性和滞后性对法律监督工作带来的束缚。“四大检察”构
成了新时代检察工作的主体框架，是检察机关为适应新时代国家、社会、市场、群众需求而进行的组织体系变革和
业务框架重塑，其核心目标是推动中国特色社会主义检察制度，高效能发挥法律监督作用。
二、检察机关对执法司法制约监督的法律方法一一类案监督
对执法司法权的检察监督，是对法律实施工作和法律运行过程的监督，更是对具有高度专业化特点的执法、
司法权力的监督。高度专业化的特点，决定了检察机关的相应监督工作，必须遵守专业监督的规律，采用专业化
的监督方法。类案监督就属于专业化的检察监督的法律方法。
〔7〕张雪樵:《坚持司法为民做实行政检察》，《人民检察》2019年第19 -20期，第9页。
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1. 作为检察监督法律方法的类案监督
相较于曾经出现的个案监督，类案监督注重的是对在基本事实、争议焦点、法律适用等方面相同或者类似案 件在裁判标准、裁判尺度上的统一性；类案监督的目的是为了保障统一的法律适用标准。[8]实践中，很多地方检 察院已经开始了类案监督的专业化探索。如近年来，绍兴检察机关开发了“民事裁判智慧监督系统”，该系统以 裁判文书为切入点，依托中国裁判文书网等系统，通过对海量民事裁判的文书内容进行模块分割，从中抽取结构 要素信息，根据输入的检索点，采用抓取特征法、数据碰撞法、统计分析法、自定义筛选法等四类算法智能分析，将 异常文书量降低至人力可以处理的量级，进而归纳提炼出相应的具体监督点位，实现了对民事诉讼异常状况的精 准定位、将可疑案件线索转化为可监督案件的工作目标。“民事裁判智慧监督系统”智能化软件的应用在民事虚 假诉讼领域率先破题，
检察机关由此提出相应的抗诉和再审检察建议并顺利推动相应的立案监督工作，从而实现 在民事检察领域对审判权和虚假诉讼等案件侦查权的有效制约和监督。[9]由此类推，法律监督智能化系统开始 逐渐延伸到刑事检察、公益诉讼检察、行政检察等领域。如在刑事检察业务中，检察机关运用智慧检察平台聚焦 刑事拘留案件未提请批准逮捕而作出撤案、变更取保候审或者监视居住等处理情况的法律监督，为检察机关提升 法律监督能力提供了技术保障，实现了对侦查机关的刚性监督。在刑事执行领域，相应的智慧检察平台开始聚焦 司法行政机关负责的社区矫正工作。社区矫正监督一直面临监管人数庞大而检察人员严重不足的问题，为破解 个案零散监督向整体监督转变，绍兴检察机关通过对社区矫正海量数据进行自动巡查，发现线索后主动提请监督 收监执行并发出检察建议和纠正违法通知书，实现对所有社区服刑人员的监管情况进行了全覆盖、高精度的检察 监督，进而对司法行政机关进行有效的制约和监督。〔1()〕此外，行政、公益诉讼检察领域法律监督的智能化类案监 督能力也得到显著提升，如各地不断探索的“行政执法与检察监督信息共享平台”，为行政执法权的科学有效监 督提供了有力支撑，目前已经取得明显实效。类案监督属于诉讼程序内的监督，也属于人民检察院法律监督职能 的基本组成部分。类案监督中数量最庞大的是民事诉讼案件监督。民事诉讼监督是检察机关谋划转型发展的重 点领域，也是检察机关推动民事诉讼制度不断完善与充分保障公民合法权益的重要方式。
类案监督不同于个案监督，因为个案监督注重的主要是个案的判决结果，而类案监督更加注重类案裁判标准 的统一；个案监督追求的往往是个案正义、实质正义，而类案监督主要追求的是同案同判、类
似案件类似判决，相 比较而言，类案监督虽也注重实质正义，但更多注重的是形式正义。此外，相对于个案监督，类案监督更具有普适 性，更有利于提高法律监督的效率。类案监督把法律监督与裁判规则的统一结合起来，因而具有了更多的司法正 当性。
—司法大数据的智慧获取与分析
2. 类案监督的数据基础—
多地实践经验表明，检察机关的类案监督工作与司法大数据、智慧科技的结合，是类案监督取得成功的关键。
(1)类案监督的开展，离不开数据集成和线索挖掘两大支柱。首先，类案监督离不开司法大数据，而司法大 数据的获取，有赖于将法院裁判数据，公安办案数据，检察机关自有数据以及市场监管、社保、卫生、税务、教育等 政府部门业务数据和行政执法数据进行集成，从而实现对碎片化数据的汇总与整合。其次，通过司法大数据对非 正常裁判案件进行线索挖掘。检察机关根据法律监督职能的赋权，在相关领域对司法大数据中异常信息和可疑 信息进行挖掘和筛查，是保障监督线索精准化的前提。目前，检察机关的线索挖掘已经向纵深和细分化发展。即将案件按照案由进行细化分类，然后通过智慧检察集成汇总同类案件的一般裁判准则。同时，在此过程中，对个 别存在异常的裁判文书做精准化分析，比对该个案裁判是否“严重偏离”了通常裁判规则。如果“严重偏离”了通 常的裁判规则，则检察机
关就可以对该个案进行更为深人的事实分析、法律分析、裁判结果分析。必要时，检察机 关可以针对该裁判行为，启动监督程序。通过司法大数据进行非正常案件的线索挖掘，本质上是运用类型化、行 业化、区域化的方法对相关违法犯罪进行精准打击和系统监督，也充分体现了检察监督向类型化、精准化发展的
[8)肖建国:《类案监督目的与实现路径》，《检察日报》2〇2〇年8月31日，第3版。
〔9〕翁跃强:《以智慧赋能检察走主动监督之路》，《检察日报》2019年10月24日，第5版。
〔10〕相关信息来自笔者在绍兴市检察院的工作调研。
