【文章编号】1002-1329 (2021) 05-0076-07【中图分类号】TU 982.2【文献标识码】A
[doi ] 10.11819/cpr 20211602a
【作者简介】
汪
鑫
（1991-).男，中国
城市规划设计研究院西部 分院规划一所主任规划师。
【收稿曰期】2020—10-11
“市级”国土空间总体规划编制内容与深度研究
—
基于空间治理的视角
RESEARCH ON THE CONTENT AND DEPTH OF PREFECTURE-LEVEL TERRITORIAL PLANNING FROM THE PERSPECTIVE OF SPATIAL GOVERNANCE
汪鑫
W A N G X in
【摘要】基于空间治理的视角，研究发现“市 级”国土空间总体规划各项内容的编制深度由3 个属性决定：（1)该项内容属于政府哪个部门/哪 个规划编；（2)该项内容属于政府主导还是市场/ 社会主导；（3)该项内容属于哪级政府主导。不同
属性的内容应达到不同的编制深度。编制深度由 两大类、六小类规划语言来体现，分别为引导型 语言（包含定性要求、空间结构、位置、分区)和 强制型语言（包括定量要求、空间边界)。不同层 级国土空间规划内容深度会通过3种方式传导：(1)若为上级规划主导的内容，则下位规划采用“落实”的传导手段；（2)若为上下级共同主导， 则下位规划采用同种语言内部递进的方式传导， 具体有“深化” “优化” “增补” 3种形式；（3) 若为下级规划主导的内容，则下位规划采用不同 语言间逐级“转换”的方式。此外，本研究认 为“市级”国土空间总体规划虽然属于一个“层 级”规划，但实际为多个“层次”规划，包括市 域国土空间总体规划、中心城区国土空间总体 规划等。基于上述影响机制分析，本研究对“市 级”国土空间总体规划中各个层次应编制的内容 和深度进行了初步探讨。
【关键词】空间治理；“市级”国土空间总体规 划；规划内容与深度
A B S T R A C T : F ro m the p e rs p e c tiv e o f s p a tia l
governance , the study finds that the depth o f each co nten t o f p re fec tu re-leve l urban space m aster plan is determ ined by three a ttrib utes : (1) w hich governm ent departm ent/planning does the content belong to ; (2) is the content government or market / socially dominated ; (3) w hich level o f government dom inates the co n ten t . T h e content of d iffe re n t attributes should reach different compilation depths . The c o m p ila tio n depth is reflected in tw o m ajo r categories and six sub-categories o f program ming
languages , w hich are guiding language (including qualitative requirements , spatial structure , location , p a rtitio n ) and m a n d a to ry lang u ag e (in c lu d in g q u a n tita tiv e re q u ire m e n ts , s p a tia l s tru c tu re , lo c a tio n , and la y o u t ) re s p e c tiv e ly . T h e content depth o f land and te rrito ria l planning at different levels w ill be transm itted in three w ays : (1) if the content is do m inated by su p e rio r p la n n in g , the subordinate planning adopts the “im plem entation ” tra n s m is sio n m e th o d ; (2) i f it is co-led b y the sup e rio r and subordinate le v e ls , the subordinate planning adopts the internal language o f the same progr
essive transmission method , specifically three form s w hich are “deepening ”，“optim ization”，and
“a d d itio n a l ”；（3) i f it is the content o f the lo w er
le v e l p la n n in g , the lo w e r le v e l p la nning adopts the method o f “conversion ” step b y step between different languages . In addition , this study believes th a t a lth o u g h the p re fec tu re-leve l urban space m aster plan belongs to a “hierarchical ” plan，it is actually a plan compod o f veral levels , including the m u n ic ip a l te rrito ria l m aster p la n , the central urban area territo rial master plan , etc . Bad on the analysis o f the above-mentioned impact mechanism , this study makes a p re lim in a ry discussion on the content and depth that should be compiled at each level in the prefecture-level territo rial master plan . K E Y O W R D S : spatial governance ; prefecture-level territo rial master plan ; planning content and depth
《中共中央、国务院关于建立国土空间规 划体系并监督实施的若干意见>(以下简称《若 干意见>)明确指出，"国土空间规划是国家空 间发展的指南、可持续发展的空间蓝图.是各类 开发保护建设活动的基本依据"，要求"国家、 省.市县编制国土空间总体规划，各地结合实际
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master编制乡镇国土空间规划■.形成_五级三类''的 国土空间规划体系.并指出''市县国土空间规划 是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落 实.是对本行政区域开发保护作出的具体安排. 侧重实施性"。其中."市"与"县"虽然被合并描述.但明显存在不同类型。我国宪法虽然规 定我国地方行政实行’省-县-乡''三级架构.但在_市管县''体制下.实际形成了~省-地 (市)_县-乡（镇r的四级架构。我国行政体制 中的■■市"包括直辖市.副省级市.地级市.县 级市._直辖市"国土空间规划与四级架构中的 '省级''对应.•副省级市"_地级市''国土空 间规划较为类似(后文统称■市级''国土空间规 划），与“地(市）级''对应，■县级市"国土空 间规划与■县''类似.与■县级"对应。在这3 类_市''级国土空间规划中._副省级市~ _地 级市+'国土空间总体规划起到一个_次区域•■规划的作用.强调其作用还是有着必要性和现实性 的[，丨.
既有研究主要结合国土空间规划体系研究.较为宏观地探讨了 _市级''国土空间规划的作 用^31.也有少量城市如北京武汉:51等对自身 编制经验进行了总结.并且有研究专门针对■市 级"国土空间总体规划的定位.作用.强化方 向进行了详细探讨m但总体上看.系统地针对 '市级"国土空间规划的研究较少.其中又以探 讨其地位.作用的研究为主.对其编制内容和深 度的研究还有待丰富。
"市级"国土空间规划编制内容相关研究可 以分为两个方面.一是关于规划 '编什么"即规 划内容与深度研
究.二是关于规划'怎么编''即 规划理念与方法的研究。国土空间规划改革的背 景较多地被总结为_一优三高"[61:•—优•■指生态文明建设优先.■三高■■为全面实现高水平 治理.引领推动高质量发展和共同缔造高品质生 活.其中.生态优先，局质量发展.高品质生活 这■一优两高"都与规划'怎么编■即规划编制 理念方法相关.也是当前研究讨论较多的内容：高水平治理与规划'编什么"相关。作为一项公 共政策.国土空间规划的重构■不仅仅是一个技 术优化的问题.而理当被视为国家对治理结构进行全面调整并提升治理能力的重要举措■[71.规划背后的治理体系.事权特点决定了规划编制内容和深度.即■事权'决定—内容".实际上.十八大以来，空间规划改革最早就是由 (中共中央关于全面深化改革若干重大问题的 决定> ®.〈中共中央国务院生态文明体制改革 总体方案> 这两个重要文件提出.由此可以看出 ■治理”_体制■■对其的重要性.但目前从治理 视角探讨规划内容的研究还有待丰富。
综上.本研究拟从空间治理现代化视角.从
治理体系现代化视角探讨_市级■国土空间总体
规划编制内容与深度，丰富_市级■国土空间总
体规划相关研究。
邮政编码英文1空间治理体系对国土空间规划内容的影
响机制分析
1.1 空间治理视角下.某项规划的编制内
容及深度由三种属性决定
治理的内涵是国家事务和资源配置的协调机
制.空间治理则是通过资源配置实现国土空间的
有效.公平和可持续的利用.以及各地区间相对
英语被动语态均衡的发展181.与'管制"概念不同.■治理"
强调的是多方参与.实际上.国土空间承载了中
央政府.地方政府.市场.社会.个人等众多主
体的不同诉求.必须厘清政府.市场.社会的权
益与行为边界，统筹好集权与分权的有机结合
关系[71.空间治理体系到底如何影响空间规划内
容？笔者认为可以将空间治理体系理解为3组关
雅思1对1培训系—
—政府内部部门间关系.政府与市场/社会
关系.上下级政府关系.在这3组关系下，一项
规划内容拥有3种属性.即：（1>属于政府哪个部
门/哪个规划编：（2)属于政府主导还是市场/社
会主导：（3)属于上级政府还是下级政府主导.
这3种属性的差异.决定了该项内容是否应出现
在空间规划中以及若出现该项内容表达到什么深
度.具体如下：
1.2 属性1 (属于政府哪个部门/哪个规划
编)决定此项内容应不应该由空间规划编制
理论视角来看.根据新马克思主义相关理
论.•空间与社会辩证统_■，国土空间不是纯
粹的物质几何空间.而是实现现实社会活动与需
求的鲜活投影.也是充满人性.文化和活力的
'场所"[91.因此.对于政府的'总体''规划而
言，不能也无法将所谓 '发展"内容与_空间~
内容分开.必须继续强化总体规划的战略性M()1.
无论是纵观国际上的•空间规划"还是国内已经
批复的北京.上海.雄安新区总体规划.都能看
到其中■发展''与"物质空间■内容的合一.但
现实中.在国家空间规划体系改革背景下.各级
政府的典型■总体~规划仍有多个.最重要的为
社会经济发展规划和国土空间总体规划.在当前
的体制下.发展规划与空间规划仍然处于分离状
态.国家正在试图理顺相关关系（如中共中央国
务院发布的《关于统一规划体系更好发挥国家发
展规划战略导向作用的意见>).所以当前仍然
应当积极落实改革要求.在尽可能地促进发展规
划与空间规划和谐协调的同时.区分发展规划和
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空间规划的编制内容.否则会导致新一轮的■多 规矛盾".即社会经济发展规划与国土空间总体 规划的矛盾冲突问题.如在当前规划体系下.发 展目标.城市定位是发展规划的重要内容.但国 土空间规划往往也在编制此项内容，易出现存在 两个规划对同一内容表述不一致的风险.
1.3 属性2(属于政府主导还是市场/社会
主导）决定此项内容在国土空间总体规划体 系中应达到的最深的编制深度
国家要求’使市场在资源配置中起决定性 作用和更好发挥政府作用^以人民为中心.加 强和创新社会治理~ (十九大报告）.政府与市场 /社会的关系最直接交汇于低层级的空间总体规 划或所谓的侧重实施性的规划中（中心城区或乡 镇国土空间规划>.因此.此项属性决定了此项 内容在国土空间规划体系中的应达到的最深的表 达深度.具体而言.研究认为规划的深度有两种 不同的语言表达.若为政府主导的内容.则通过
强制型语言(如各种底线约束)表达若为市场
/社会主导，则通过引导型语言表达.如产业门 类的选择：大量内容是政府与市场/社会共同主 导.则通过"强制型+引导型■共同表达.对空 间规划而言.引导型语言.强制型语言都包括规 则型语言（包括文字要求.指标）和空间型语言 (包括空间结构.分区■边界)组成。规则型语言 中.定性引导.预期型指标属于引导型语言.而 强制要求.约束性指标则属于强制型语言。空间 型语言中.•结构'指■空间结构".是对国土 空间格局规划的抽象表达._位置"指—空间位 置是对国土空间要素具体位置的大致表达，_分区■是对国土空间要素的大致位置和大致平 面形态的表达.其•形状"可以深化.优化或微 调.这3类表达形式都不具有强制意义，属于引 导型语言；■边界"是对各类管控要求所涉及空 间范围的精确表达.其_形状■■不能改变.具有 强制意义.属于强制型语言(表1)。
discount rate
1.4 属性3(属于哪级政府主导）决定不同
层次的规划编到什么深度
在我国，地方政府具有双重属性。_方面.
表1代表国土空间总体规划规划不同深度的规划语言汇总
Tab.l Summary o f planning languages reprenting different depths o f the territorial
master planning
语言分类规则型语言空间型语言引导型语言定性引导.预期性指标结构.位置.分区
强制型语言
强制要求.约束性指标
边界
资料来源：笔者自绘。
地方政府是中央政府的派出机构.因此.国土空 间规划中必然有部分内容属于中央政府主导.此 部分内容需要在国家级规划中直接管到底.比 如生态保护红线划定，虽然是各个市或县在具体 划.但在划的过程中需要往上通过各层政府乃至 国务院批复.实际上属于中央政府事权.另一方 面.由于分税制改革等诸多特殊体制.地方政府 又是一定意义上的具有独立利益诉求的主体.因 此.国土空间规划部分内容应是地方政府主导的 内容.这些内容应如前所述.在上级政府的各种 相对浅的要求下.由地方政府的规划来管到最深 的深度.如城镇开发边界.是中央政府出台划定 要求.地方来划定.与生态保护红线的传导存在 差异.
同一项规划内容永远都承载着中央事权和 地方事权.不可能从文本上绝对地把中央事权和 地方事权分开。比如基础设施布局.看似属于地 方事权.但实际上中央也有事权.不过中央管 得比较■浅至少要符合各种理念要求（如对 于基础设施.肯定要符合2015年中央城市工作会 议——
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城市交通.能源.供排水.供热.污水.
翻译 公司
垃圾处理等基础设施.要按照绿色循环低碳的理 念进行规划建设>。所以对一项内容而言.不能 简单地区分是中央事权还是地方事权.而应区分 该项属于哪一级政府主导.相应地.这一级政 府的规划就要在该项内容上达到前文所说的最 深的深度.而上级政府的该项规划内容则相应更 '浅"一些。
具体而言，对于同一项规划内容，上下级 规划内容深度的差异可以由传导方式的差异来体 现，具体有3种方式：（1)当上级政府主导同一 项规划内容时.传导方式为’落实"；（2)当上 下级共同主导一项
规划内容时.为同类语言内部 传导.具体有■深化.优化.增补■ 3种形式. 如生态红线和城镇开发边界的在市县以下各个规 划层级中的语言形式都是边界.而生态红线是以 "落实_的方式传导.而城镇开发边界则采用 _优化"的方式传导.•（3)当下级政府主导一项 规划内容时.为不同语言间逐级转换.包括从定 性引导转为强制要求.从定结构.位置.分区到 定边界等形式.如公共服务相关内容在国家.省 级规划.市域规划中也许是一个点.但在中心城 区总体规划中要明确用地.
1.5 一个"市级■•规划是多个"层次"规 划的集成
关于各个层级的规划及其规划传导.有一对 概念需要着重讨论：即1去定视角''的■事权层 级'与‘技术视角~的■规划范围层次"。法定 分级是从事权层级角度展开的.国家规定空间规
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划包括_五级''即是此视角下的说法.若从技术 角度来看.规划范围的不同.规划对象的不同会 导致不同规划内容和深度不同.■■市级■■国土空 间总体规划是指地市政府事权主导下的所有空间 范围内的总体规划.一般包括市域.中心城区两 个层次.
国土空间规划的―出口"按法定视角分层级是必然的，但其编制■技术过程"应从技术视 角出发.即■入口''应该是技术视角的分层次. 而前文讨论的3点属性及其对规划内容的影响都 是基于技术视角的分层次来讨论的。若从事权分 级角度讨论.会发现在一个 '市级■■国土空间总 体规划中.对同一个规划内容.市域要做到一个 深度.中心城区要做到一个深度.无法从技术层 面进行区分.综上，回到本研究的讨论对象—
—"市级"国土空间规划.本文讨论的虽然是一个 '层级_的规划，但实际上不是一个 '层次■•的规划.而应是多个■层次■■的规划.只是从事权 视角考虑.在成果表达中成为了 •一个■或'一 本"规划。
2 "市级”国土空间总体规划编制内容与 深度探讨
•市级"国土空间总体规划的总体内容组成 曰益明朗。从当前已发布的相关技术指南.编制 办法和既有实
践中.规划内容总体上包括目标战 略.总体格局.底线约束.结构(布局)优化.支撑体系.整治修复.实施保障等内容.这些内容在规划文本中的逻辑顺序或有不同.如乡村布局 可以和城镇开发放在一起.组成城乡开发篇章.也可以和耕地保护放在一起，组成乡村空间篇 章：生态修复可以放在生态空间规划部分.也可 以和土地整治.城市更新放在一起.组成国土空 间综合整治篇章。本文不讨论文本逻辑即上述内 容在规划文本中的组合安排.只讨论各项内容具 体编什么以及编到什么深度.2.1目标战略
从当前已发布的相关技术指南.编制办法和
既有实践中看.目标与战略篇章往往包括了发展
目标(或城市性质.战略定位）.国土空间发展目
标.国土空间开发保护战略等内容.
2.1.1城市综合发展目标
城市综合发展目标在不同规划.指南中体现
为目标愿景.战略定位.城市性质等内容.从当
前的规划体系看.•市级"政府多通过社会经济
发展规划来谋划城市综合发展目标.因此此项内
容的属性1为■发展规划主导_.故国土空间规
划应与发展规划紧密衔接相关要求.
2.1.2 国土空间发展目标
国土空间发展目标一般为一句或一段围绕
国土空间保护与开发未来愿景的描述性的话语。
此项内容的属性1为_空间规划主导故国土
空间规划应编制此项内容：此项内容的属性2为
■政府与市场/社会共同主导故其表达语言
应采取1丨导型语言+强制型语言此项内容
的属性3为上下级政府共同主导，故在上下级传
导属于■同一深度表达语言的内部传导~ .下层
次规划主要落实.深化上层次规划对本区域提出
的要求.同时可增补本级政府事权下的国土空间
保护与开发目标(表2L
2.1.3国土空间开发保护战略
战略指以目标为标准.面对现实挑战所做出
的路径选择.此项内容的属性1为'发展规划与
空间规划共同主导国土空间规划应着重编空
间战略而非发展战略：此项内容的属性2为■政
府与市场/社会共同主导"，故其表达语言应采
取■引导型语言+强制型语言"：此项内容的属
性3为上下级政府共同主导.故其上下级传导属
于■同一深度表达语言的内部传导~ .下层次规
划主要落实.深化上层次规划对本区域提出的战
略指引.同时可增补本级政府事权下的国土空间
保护与开发战略(表3)。
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表2国土空间发展目标在各层次规划中的内容深度建议
Tab.2 Suggested depth o f planning content at various levels in terms o f territorial development objectives 规划层次国土空间发展目标
国家支撑发展目标.提出国土空间保护与开发目标引导和要求
省支撑发展目标.落实.深化上位国土空间规划提出的目标.增补本级目标市域支撑发展目标.落实.深化上位国土空间规划提出的目标，增补本级目标县域支撑发展目标.落实.深化上位国土空间规划提出的目
标.增补本级目标中心城区支撑发展目标.落实.深化上位国土空间规划提出的目标.增补本级目标乡镇支撑发展目标.落实.深化上位国土空间规划提出的目标.增补本级目标注：标红内容为“市级”国土空间总体规划相关内容，下文同。
资料来源：笔者自绘
。
表3战略在各层次规划中的内容深度建议
Tab .3 Suggested depth o f planning content at various levels in terms o f strategies
规划层次战略
国家落实国家发展战略，提出全国国土空间开发保护战略省落实.深化上位国土空间规划提出的空间战略.增补本级战略市域落实.深化上位国土空间规划提出的空间战略.增补本级战略县域落实、深化上位国土空间规划提出的空间战略.增补本级战略中心城区落实.深化上位国土空间规划提出的空间战略.增补本级战略乡镇
落实、深化上位国土空间规划提出的空间战略.增补本级战略
资料来源：笔者自绘。
表4
总体格局在各层次规划中的内容深度建议Tab .4 Suggested depth o f planning content at various levels in term s o f general pattern
规划层次总体格局国家结构
省落实.深化上位国土空间规划提出的空间战略，增补本级空间格局要素市域落实.深化上位国土空间规划提出的空间战略.增补本级空间格局要素县域落实.深化上位国土空间规划提出的空间战略.增补本级空间结构要素中心城区落实.深化上位国土空间规划提出的空间战略.增补本级空间格局要素乡镇
落实、深化上位国土空间规划提出的空间战略，增补本级空间结构要素
资料来源：笔者自绘。
2.2总体格局
国土空间开发保护格局是对全域开发保护空 间分布的总体性描述。此项内容的属性1为_空 间规划共同主导".故国土空间规划应编制此项 内容：此项内容的属性2为■■政府与市场/社会 共同主导"，故其表达语言应采取 '引导型语言 +强制型语言"：此项内容的属性3为上下级政 府共同主导.故其上下级传导属于"同一深度表 达语言的内部传导下层次规划主要落实.深 化上层次规划对本区域提出的空间布局安排，同 时可增补本级国土空间保护与开发重要空间要素 表达(表4)。
twocold表5
生态保护红线.永久基本农田在各层次规划中的
内容深度建议
Tab .5 Suggested depth o f planning content at various levels
in term s o f eco lo g ical p rotection and perm anent basic farmland
规划层次生态保护红线、永久基本农田
国家划定边界与管控要求省落实边界和要求市域落实边界和要求县域落实边界和要求中心城区落实边界和要求乡镇
落实边界和要求
2.3底线约束
底线约束主要包括生态保护红线.永久基 本农田.城镇开发边界3条控制线。生态保护红 线.永久基本农田的—属性"较为一致.这两 项内容的属性1为"空间规划共同主导故国 土空间规划应编制此项内容：属性2为"政府 主导故其表达语言最终应采取■强制型语 言"；属性3为"上级政府主导"，因此下层次 规划需要完全落实上级规划要求(表5)。
城镇开发边界则有不同.其属性1为’'空间 规划共同主导故国土空间规划应编制此项内 容；此项内容的属性2为■■政府主导_'.故其表 达语言最终应采取■■强制型语言"：但此项内容 的属性3为•下级政府主导因此传导方式为 不同语言间逐级"转换因此下级规划应将上
级规划的要求转换为强制型要求，具体来说.- 方面省级及以上规划只需要明确边界划定与管控 要求.而市级规划的市域层次需要划示边界.同 时细化管控要求.而在中心城区层次.则需要划 定边界.进一步细化管控要求（表6)。2.4空间布局
布局优化是对全域开发保护活动进行用途管 制最紧密相关的规划内容.主要包括各类指南或 规划实践中涉及的规划分区.用地布局等内容. 此项内容的属性1为__空间规划共同主导".故 国土空间规划应编制此项内容：此项内容的属性
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2021资料来源：笔者自绘
hannah harper。
