中共伊犁州委党校学报
Journal of YiLi Prefecture Communist Party Institute No.42020 2020年第4期
“城中村”改造中的相关利益分析
——以乌鲁木齐市为例
武丽丽
（中共伊犁州委党校新疆伊宁835000）
摘要：在城镇化进程中，“城中村”改造引发的社会矛盾比较突出。本文以乌鲁木齐市的“城中村”改造为切入点，分析普遍问题的背后本质上是利益分配的失衡造成的，通过对各方利益主体的剖析、找到制约城市发展的关键因素，并提出一定的建议思考，期待对本地区其他“城中村”改造提供借鉴和启发。
关键词：城中村改造利益博弈利益平衡
D O I编码：doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2020.04.015
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中图分类号：F29文献标识码：A文章编号：1674-6287（2020）04-0061-04
经济与文化旅游研究
改革开放以来，乌鲁木齐城市发展思路和定位几经调整转向，今天正向着中西亚的现代化国际商贸中心、多民族和谐宜居城市和天山绿洲生态园林城市的目标迈进。城区面积也从
1949年的9.5平方公里，年末总人口10.77万人，到1978年城区面积38.89平方公里，再到2018年的449平方公里，城镇人口200.4万人①，城市空间拓展和人口密度增长了几十倍。特别是近年来，乌鲁木齐市社会经济发展势头良好，政府征用近郊农村土地，将其纳入中心城区，成为“城中村”。随着城市化进程加速，城市空间规模不断增加，“城中村”存在的各种问题及风险也成为影响城镇化进程的重要因素之一。首先是“城中村”建设规划落后，基础设施不全，狭窄凌乱的巷道、随处乱丢的垃圾与市中心格格不入；其次是“城中村”农户虽然脱离了传统的农村生活和生产方式，但在教育、就业、婚育等思想观念上很难与城市发展相协调；还有就是对“城中村”居民的管理处于从农村向城市过渡阶段，存在着各种缺陷，逐渐成为城市发展中的短板和盲点。因此，各级政府如何平衡各方利益主体对“城中村”进行改造，成为关系城市有序发展和社会稳定的重要民生工程。
城市政府、开发企业、“城中村”村民是“城中村”改造中的主要利益相关者，对利益的博弈和角逐也在他们之间展开。
一、“城中村”改造中关于政府的利益与角色分析
从法律视角看，政府利益诉求主要有：一是获取公共利益。我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。通过授权和委托，政府履行公共权力和职能，进行公益项目的建设，改善村民居住环境，完善基础设施，优化城市土地和房产资源的配置并从土地增值获得经济收益，为城市后续发展储备土地和积累资金。这些公共利益既让政府获得好口碑，也提高了公民对政府的信任和满意度，是利己更利他的收益。但需注意的是“城中村”改造中，政
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府、村民、开发商各利益主体的较量，最终考验的是政府诚信度与服务宗旨。如何让政府获利、群众满意、开发商受益？政府不能回避，应当遵循“法无授权不可为，法有授权必须为”的原则，防止假借公共利益之名，僭越法律的违法行为。还要换位思考，以理性的态度和“平视”的眼光看待群众的想法和诉求，牵头做好利益关系的协调工作。
二是寻求政府自身的经济利益。“城中村”的改造需要投入大量资金，动辄就是几十亿的改造项目。一
些地方政府看重经济利益的实效性，违规从开发商和村民手中截获经济利益，在考虑公共利益和村民权益时，难以维护合法性和正当性。还有一些政府财政困难、资金不足，对“城中村”改造不重视，不愿投入，但卫生条件恶劣、治安秩序混乱、消防安全隐患会导致后期管理成本增大，一旦灾害发生，事后补救成本会远远高于当前改造成本。另外“城中村”的恶劣环境会直接降低周边房地产市场的价值，影响投资环境，损害城市形象，这些高昂的隐形损失无法估量，因此，政府从自身经济利益考量，在“城中村”改造中是选择眼前的蝇头小利还是长远的经济效益，决定了政府在利益面前必须合法、正当并且理性。
三是注重追求个人政绩。政府代表国家行使公权力，一些政府官员将自己看成是公共利益的代表，将公共权力和个人政绩挂钩，权力寻租，徇私枉法，把改造过程中取得公共利益作为个人政绩的表现，在利益选择时忽视必要的公平正义，最终导致公共利益和村民合法权益受损。
二、“城中村”改造中关于开发企业的利益诉求分析
“城中村”改造中，开发企业优势明显，资金雄厚、开发经验丰富、管理模式成熟。其利益诉求表现为追求利润最大化。当前，仅依靠政府财政或村集体自身很难完成改造任务。
现实条件下，乌鲁木齐“城中村”的改造必然期待开发企业的参与，而企业也想积极参与项目开发获取盈利。看似良好互动的背面，是一场企业和政府间的利益较量和博弈。一是“城中村”有开发潜力，市
场增值空间大，具有较好的市场开发价值，但改造过程复杂，土地转性难度大，补偿费争议多，容易引发社会纠纷，致使很多开发企业进入“城中村”改造项目时犹豫不决。同时，因改造周期长、投入资金量大，规划、土地、金融政策变化快等不确定因素，企业担心最后无利可图。企业在与政府合作时必然对这些因素进行利益权衡，并将其作为一定的条件与政府谈判，想方设法获取政府各项优惠政策以降低开发成本，寻求企业利润的最大化。二是企业要承担一定的社会责任。《公司法》中规定企业应当承担社会责任，加之受企业文化的影响，一些开发企业对“城中村”改造并不只追求单一的商业价值，还会主动承担一定的政治性任务和社会责任，如社会稳定、防疫抗疫、扶贫帮困等；甚至从长远利益出发，为了打造企业口碑与品牌，放弃部分经济收益，配合政府和村民做好项目改造。在两项利益诉求中如何理性选择，需要政府的引导和控制。
2019年自治区财政城镇保障性安居工程城镇
棚户区改造专项资金分配表
序号
顺从1
2
3
材料管理制度4
5
6
7紧张怎么办
8
9
10
11
12
13
14
15
地区
合计
乌鲁木齐市
克拉玛依市
伊犁州
塔城地区
阿勒泰地区
博州
昌吉州
吐鲁番市出生日期英语
哈密市
巴州
阿克苏地区
即刻的意思>裙子的英文单词
喀什地区
和田地区
克州
分配资金额（万元）
19100
3476
9
997
376
514
979
727
1237
99
1035
3871
3612
2106
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三、“城中村”改造前后关于村民的利益与角色分析
“城中村”改造前，土地增值的受益方主要是村集体和村民，增值部分主要是通过院落、房屋出租获得的低收益，涉及利益群体就是村集体和
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村民，冲突并不明显。但伴随着城市发展，城镇土地的整体价值不断提升，进一步刺激土地交易市场，原属于农民集体所有的土地，经过“城中村”改造，土地价值急剧攀升，成为政府、村民、开发企业追逐的焦点。可以说，城镇化的过程就是土地用途转变的过程①。实践中，一些政府与企业作为新增的利益主体参与增值分配，原有的利益分配格局被打破。政府借公共利益之名实行征地，补偿标准是以被征用土地的原来用途和价值作为依据。但出售土地使用权时，却以市场价格，按照城市土地出售有限的使用权。“一进一出”之间，村民在这场利益博弈中已然处于劣势。因此，城中村进行改造时，村民会抱着“及时捞一把”的心态，追求补偿的最大化。
现实中，“城中村”村民人数众多，但分散、组织性差，具有盲从性，利益群体难以形成合力。村民想
在征迁获得最大利益，现实中并没有得到其房屋应有的市场价值，对后期长远生计又缺少制度保障，加之对法律、政策、程序的认识运用能力不足，难以通过理性的方式、程序化的手段与政府进行对话、协商。在与政府进行利益抗争时，和开发商通过消极抵抗、群体上访等形式来提高自己的谈判地位，个别还会借助极端行为来增大博弈力量。总的来说，处于弱势地位的“城中村”村民是利益容易受损的一方。但也需注意“钉子户”的无理诉求对法律和制度的破坏。
上述对政府、村民、开发企业相关利益分析后，政府与开发商之间的利益矛盾在于：政府既希望“城中村”改造化解一系列社会矛盾，又希望通过政策制度控制开发商的过度开发行为；而开发商则希望获取政府优惠政策，通过高容积率争取最大利润。政府和村民的利益矛盾在于：政府希望既能通过土地增值获利，又使村民对“城中村”改造满意；而村民希望通过改造工作改善居住环境，并获得最大的征迁补偿。补偿金额是否合理便成为政府和村民之间的利益分配矛盾的关键点。开发商和村民的利益矛盾在于：开发商往往只关注经济利益，而忽略补偿问题和社会保障责任；村民由于其信息滞后，与开发商进行谈
判时往往处于劣势，拆迁补偿方案便成为开发商和村民之间利益分配矛盾的关键点。这些利益的较量和博弈，以不同表象化的实践、案例反映出来。利益平衡问题不解决，“城中村”改造中就会不断出现各种纠纷和矛盾。
四、城中村改造利益主体平衡与协调的对策思考
（一）加快完善利益分配的相关法规和政策
新修订的《中华人民共和国土地管理法》在农村土地征收制度方面有多项创新性的突破，为解决土地征收中权限范围过宽、补偿标准低、安置途径单一等问题提供了依据和保障，从制度上弥补了征迁补偿制度的不足。
1.明确征收范围。政府在“城中村”改造中对村民进行补偿的前提是因公共利益的需要征收农民集体所有的土地。多年来，法律上一直对“公共利益”没有明确的界定，致使政府假借“公共利益”之名的违法行为屡禁不止。新修订的《土地管理法》明确界定了可以征收的公共利益事项，并在总体规定之下，对不同性质的土地征收详细规定了批注权限和批准程序。今后在“城中村”改造中，涉及征收事项和利益的，政府在协调利益分配时有了法律依据，同时也会约束和防止政府与民争利的事项出现。
2.创新征迁补偿机制。补偿标准一直是“城中村”改造中的难点，村民对补偿标准过分关注是因为法律没有体现最有利于农民的原则，制度没有考虑社会发展因素，政府、企业提供的补偿方式单一，利益失衡造成的。旧的土地管理法对补偿标准的设定，是按照前三年平均产值计算补偿费用，导致区域间差异、不平衡加剧。设定补偿费用的上限，虽避免了村民的无理诉求，但忽略了经济的变量和社会发展的动态，缺乏公平公正性。新修订的土地管理法删除原有不合理、不公平的规定，突破性地对补偿标准进行改革，“征收土地应当给予公平合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障②。”如何保障农民原有生活水平不降低？不是在补偿数额上较量，而是应该创新补偿征
①周新宏.城中村问题形成、存续与改造的经济学分析［D］.复旦大学，2007.
②中华人民共和国土地管理法［M］.北京：中国民主法治出版社，2020.
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迁的模式。很多省市尝试产权置换，引导村民进行理性选择，可以选择货币补偿，也可以选择产权置换。征迁中的产权置换是由征迁方自行建筑或购买房屋产权，与被征迁方现有的房屋产权进行置换，保障必要生活住房，对房屋产权差额的剩余部分可以选择货币补偿。这种补偿方式，政府可以利用现有房产，缩小安置区占地面积，节约土地资源；房产商既可从中获利，又能承担一定的社会责任；村民从补偿中获取固定资产的所有权，增强后期保障力度，弥补一次性货币补偿的缺陷。于是，各方利益实现平衡。
3.进一步完善征迁后村民的社会保障体系。授人以鱼，不如授人以渔。新修订的土地管理法第四十八条规定在原有土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上增加了征迁补偿的社会保障费用，并要求县级以上地方人民政府将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系中，至此村民土地被征迁后的长期生计有了制度保障。此外，还应当对“城中村”改造后的无业村民提供免费的职业技能培训和就业渠道，通过稳定就业不断提升城市融合度，通过各项社会保障兜底逐步适应城市生活，实现村民原有生活水平不降低、长远生计有保障目标。
（二）通过土地流转
通过土地流转，，改变利益失衡
改变利益失衡、、土地利用不良的局面
土地能否进行合理流转是解决土地问题的核心，想要改变目前城中村改造中土地利用率低、村民很难从土地上获利的现状，必须通过规范的程序、灵活的方法，让土地在农民手中先活起来，再通过法律法规的制度化管理让土地有序流转，发挥物尽其用、地尽其利的效果。江苏、安徽、山东、河北等地对土地流转模式积极进行实践创新，值得我们借鉴反思。如江苏的“昆山模式”。昆山坚持土地流转“依法、自愿、有偿”的原则，由村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度”，再把这些指标拿出来向本村农户招标，由农户本人或农民专业合作社投资修建商铺、厂房或职工宿舍楼出租给外来商业投资者以获得增值效益，充分发挥村集体的主体作用，提高了村集体的威信，也充分尊重农民个人的选择权，提高农民的参与度，创新土地流转模式，对平衡各方利益，保障农民合法权益有着实践价值。
（三）明确各利益主体的角色和职能定位
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“城中村”的改造，不能仅仅依赖于政府，要逐步引入市场化机制，逐步实现“政府主导、市场运作、多
主体共同协作”这种较为理想的模式。政府是主导者，并不意味着政府独揽一切，而是要站位高、看得远，以中立者的身份，按照规定程序进行协商沟通，平衡各方利益，特别是在经济诱惑中保持定力，承担职责，不与民争利，不与企业争财；政府作为利益的平衡者要清醒地认识到自己的职责和定位，市场能解决的绝不用公权力干涉市场的正常运行，既要调动群众参与“城中村”改造的积极性和理性，也要给予企业正当的扶持与优惠，在“城中村”改造中充分发挥各方利益主体的优势，限制其不足和防止违法违规现象的出现。
［责任编辑：刘正威］
参考文献：
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