第23卷第1期安徽理工大学学报(社会科学版)Vol.23No.l 2021年1月Journal of Anhui University of Science and Technology(Social Science)Jan.2021明清时期府县官对上政务运作
柏桦▽
(1.安徽理工大学马克思主义学院，安徽淮南232001；2.安徽理工大学人文社会科学学院，安徽淮南232001)
摘要：明清时期对府县官实行多头领导，面对众多的上司，除了朝廷规定的政务工作程序之
夕卜，还有非制度规定的手段，使对上政务运作变得复杂。府县官对上政务运作主要通过文书实
现，不同的文书应用到不同的政务，既有典章制度的规定，也有人为的技巧，以至文牍盛行，务
虚而不务实的工作作风直接影响到地方治理的效果。除了文书之外，府县官晋见上司也是常
rwc态，这原本是政务处理最便捷的方式，但在上下不能够同心的情况下，往往成为互相猜度的角
斗场。建言既给予府县官以直接向君主陈说的机会，也给他们带来风险。条陈既能够反映本
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地的问题，也能够显示出府县官的才能，却难免泛泛空言。府县官对上政务运作必须使用权
术，事上成为工作重点。
关键词：上行文书；相见礼；建言；条陈；事上
中图分类号：D691文献标识码:A文章编号：1672-1101(2021)01-0044-08
Government Affairs Operation between Prefecture and County officials and Their Superiors in the Ming and Qing Dynasties
BAI Hua12
(1.School of Marxism,Anhui University of Science and Technology,Huainan,Anhui232001,China；2.School of Humanities and Social Sciences,Anhui University of Science and Technology,Huainan,Anhui232001,China)
Abstract:In the Qing Dynasty,prefectures and counties were led by multiple heads.In the face of numerous superiors,in addition to the administrative work procedures stipulated by the court,there were also non-institutional means,which made the operation of administrative affairs complicated.The operation of government affairs between prefecture and county officials and their superiors is mainly realized through documents.Different documents were applied to different govern
bye for nowment affairs,in which there were rules and regulations as well as manmade skills.As a result,there appeared the prevalence of paperwork,and the retreat but not pragmatic work style directly affected the effect of local governance.In addition to documents,it was normal for prefectural and county officials to e their superiors,which was originally the most convenient way to deal with government affairs,but when the upper and lower levels could not be of the same mind,it often became a arena of mutual guessing.Making suggestions and prentation by items gives the prefectural and county officials the opportunity to speak directly to the monarch,but also brings them risks,for it can not only reflect local problems,but also show the talents of the officials,and it is hard to avoid general and empty words.Prefectural and county officials have to u political trickery in the operation of government affairs and rving the superiors has become the focus of work.
Key words:upward document；meeting etiquette；giving suggestion；prentation by items；rving the superiors
收稿日期：2020-ll-24
作者简介：柏桦（1953-），男，北京人，法学硕士，历史学博士（中国），文学博士（日本），安徽理工大学双聘教授、博士生导师，澳门科技大学博士生导师，天津市优秀法学家，青海省昆仑学者，主要专业：中国政治制度史、中国法律制度史。
thin的反义词第1期柏桦：明清时期府县官对上政务运作45
向上请示汇报，是明清府县官的主要责任之一，也是他们在行使政治权力时所必须要做到的大事。“成我者惟上，格我者亦惟上”⑴97。府县政事成功与否的关键所在，在于能否取得上峰的信任。欲取得上峰的信任，对上政务运作则是重要环节，主要是通过文书以达成。此外，还可通过面见上司直陈政务，在适当的机会进行建言。这些都是府县对上政治运作的重要内容和环节，既有严格而细密的规定，也有复杂而多变的技巧，高深而隐密的心理在此也表现得淋漓尽致。
一、对上文书形式
府县申上的文书形式主要有验、详、禀、册揭等文种①。明前期，必要时还可以使用奏疏直接向朝廷奏请；中叶以后，府县只能够通过督抚按转奏，不能够单独上奏了。
验文是一种最普通的向上申报形式，主要用于立案备查事件，有一定的固定格式，其文中必有“伏乞照验施行，须至申者”的套话⑵。由于是用于立案，因此不用书册。凡是在府县权限之内可决定、不用上宪批复的事务，均可使用之。
详文是府县官常用申上的文种。“夫详文者，详言其事而申之上宪者也。贵在源委清楚，词意明切而陈以可否之义，仰候宪裁”⑶。凡是在府县权限之内不能决定、必须请示上宪批准的事务，均可使用之。
由于是用于向上请示、需要得到上峰批复可否实行的事件，因此除要标明“伏乞照详施行，须至详者”的套话之外，还需要附上书册等有关文书。详文是正式公文，需要备案，而且一经立案便成定规，府县官没有十分把握，一般不轻易使用详文，因为一纸入公门，九牛拔不出，一旦出现问题，很难有回旋余地。
禀文是“详文有所不便言与不必见之详文，而乃以禀通之也”⑷。禀文多用于汇报政务和公事磋商。由于禀文不是正式的公文，也不入公文档案备案，办事也有回旋的余地，因此府县官经常使用，进而成为通行的文书形式。
安东尼 沃克册揭是对官员考核和对下属官吏的考语和参评，是一种定期向上汇报的文书形式。由于这些考语和参评事涉隐密，故其末尾称:“理合具揭，需至密揭者”。册揭本来是用于考评，但因册揭属于保密文书，所以有些官员也用于密告。府县官考核属下官吏的职责颇重，这种需要定期申上的文书是不能延误的。
清代府县事务的专家汪辉祖在谈及申上文书时指出「申上之文必须委曲详明。然申上有三：曰验，曰详，曰禀。验止立案。详虽批回，而自道以上皆经承拟批，上官有无暇寓目者。禀则无不亲阅，遇有情节繁琐，不便入详及不必详办之事，非禀不可，宜措词委曲，叙事显明，上官阅之，自然依允。凡留意人才之上官，往往于禀揭审示疏密，惟事尚未定，勿向上官率陈。凡率陈之故有二：一则中无把
握，姑倉舌上官意趣；一则好为夸张，冀博上官称誉。不知案情未定，尚待研求，上官一主先入之言，则更正不易。至驳诘之后，难以声说，势必护前迁就，所伤实多”⑸。汪辉祖只谈了一些申上文书的写作要领，而黄六鸿则谈及写作技巧。大凡府县官都视申上文书为要务，无不在申上文书上下功夫。
month府县除向上级申详之外，在适当的机会还可以用奏疏的形式向朝廷请示。按'国初定制，臣民具疏上于朝廷者为奏本，东宫者为启本，皆细字。后在京诸司以奏本不便，凡公事用题本，其制比奏启本略小而字稍大，，［6］。最初府县官是有权使用奏疏直接向朝廷请示和申明主张的，但自正统以后便有所限制，在原则上要逐级申诉，因此，府县官不经过上司认可直接使用奏疏文书的不多，即便使用也要知照上司或变换名义。如嘉靖时河南长垣知县杜纬的《代县民王佑奏马政疏》⑺、洪熙时清河知县李信圭的两疏减役等⑻，都是借县民之名而申明自己的看法。明末至清代，府县官已经不能够用奏疏直奏朝廷，必须通过督抚按转奏或代述其大旨。
府县是亲民之官，当然注重于本府县现实。其所申禀的上司，职在承流宣播和澄清吏治，当然注重府县对政令的贯彻实行和称职与否。所谓“上司各行所见，未尝亲睹民之疾苦，故多操切，为事所赖以调停其间者，在吾有司耳。若上司知操切而有司不知调停，则民无所措手足矣”⑴J上司的所
①据徐望之《公牍通论》所考，详、禀的公文名称始于清代，各种辞书也多引清代为例。而据《大明
律•吏律•公式•事应奏不奏》和《官文书稽程》所载“若于亲临上司官处，禀议公事，必先随事详陈可否，定议禀说”、“若各衙门遇有所属申禀公事，随即详议可否，明白定夺
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作所为不见得符合实际，府县官在落实的时候也会有难处，调停则在于既能够奉上不怠，也能够安下不误，故要有施政技巧。
府县官基于本地的利益要办某些事情，因为没有权力决定，只有向上请示，一旦得到上宪批准，府县官便有权力去贯彻实行。《嘉靖长垣县志》的编纂者在编入现任知县杜纬的几篇奏疏文移后评论云:“令之责任在安养。垣之急莫如水患、里甲、马政久矣！杜令奏疏闻于朝，文移恳于当路，使数年之弊政民困解，可谓达民牧矣。至其广储畜以裕国用，收才勇以壮国威，敦信义以固国本，则又深切政务而凿凿可行者也，司国苟能采而择之，亦可小补哉”⑺。通过这些上行文书，府县官痛陈某些事实行的必要性，或多或少可以影响到上司的决策。
府县官通过申禀，取得上司的示下，是得到上援，也就能够对本地的“刑名、钱谷、上供、送迎、调发诸具繁伙，素号难办”的众多事务“处之绰然”⑼。如没有上援，则处处遇难。由此出现一种怪现象，即不管事之大小，一概申禀,“若米盐琐细一一上闻，则所遗者反大矣”叫这种现象成为风气，不但使府县官难以展布其才，而且使他们的自主行政权也丧失殆尽。从府县官角度上看，他们对上司不得不倚赖，
但不能绝对倚赖。若是“上官曰是，彼亦是；上官曰非，彼亦非；迨其后事势乖违，民怨沸腾，彼则曰此是上官之意”［邙9。以为一旦出事就可以委过于上官，殊不知“上宪之言不可恃，吾竭力以事之，彼未尝不加奖借，偶有不合，绝不肯为我弥缝”⑴⑹。祸害当头各自飞，更何况以小争大，小必不胜。即便如此，有文书在案，有证据可查，上峰的批示仍不失为府县官的保护伞。以此之故，府县官频繁地使用申上文书，使公文数量巨增，弊端百出。正如明人谢肇丫制所讲:“至于文移之往来，岁时之申报，词讼之招详，官评之册揭，纷沓重积，徒为鼠蠹薪炬之资，而劳民伤财，不知纪极。噫!弊也久矣”〔⑴。更何况“簿书文移，上下所凭以为信者也。然今上之施于下者，非必其尽行也，以应故事而已。下之申于上者，亦非必其尽行也，以应故事而已”［⑵。文牍盛行，也就很难注重实事。二、晋见上司与陈说
府县官到任之后，参谒上司是不可少的礼节；上司召见、府县官有事求见也是正常政务，面见不同上司的机会很多。按照明代礼仪规定，官是按尊卑等级行拜揖礼。府县官见高于自己两品以上的官要行两拜礼，上官不用回拜。“凡司属官品级亚于上司官者禀事则跪”。“凡揖礼，下见上，躬身举手齐眼为敬，上官随坐随立无答；其次下官举手齐口，上官举手齐心答之”〔⑶。这种按公事礼和常见礼区别的方法，本身就有一定的缺陷。下官见上官，很难区分是有无公事；在相见礼节上，往往就重不就轻。在当时就有人认为下官见上官礼仪已经超出典制规定，行大礼而卑躬屈膝，自贬低而不乏心术，都是因为权力的作用①。面对执掌自己前程命运的上司，“守令不问贤不肖，惟以奉承为臧否，跪拜频仍”
［⑷，俨然主仆。在这种关系下，府县官在政务上同上司探讨协商的权力顿失，只有惟命是从，俯首听令，丝毫不敢违忤上司意图，不然就会丢官卸职，乃至于被问罪。走遍美国mp3下载
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从府县官见上司的礼节上来看，府县官从本来正堂的身份降为属员，地位明显下降。由于礼仪上尊卑差距明显，府县官面见上司时也难免产生一种畏惧心理。正是这种畏惧心理，使他们不敢坦率陈述政务上的主见，即便陈述，也因常遭呵斥而自讨没趣，惟上是听便成为他们唯一可选择之路。在这种情况下，上下级的关系变为上持督责之权以临下，下以催逼之权以奉上，一时间，“任有司者，以催办钱谷为能事，以奉承上官为得体。而司之临府，府之临州，州之临县，不察俗之厚薄，不问民之休戚，首先计其迎送之远近，伺其拜跪之疾徐，假公营私，要一奉十，稍拂其意，便有文翁之教化，阳成之抚字，轻不免于骂詈，重莫逃于捶楚叽⑸。在上司的显赫威严下，府县官陈述政务就不能不讲究策略,“事上”成为专门的学问。
有关“事上”之道，一般的官箴书中都有论述。如宋代李元弼《作邑自箴》卷1《正己》谈“上官误有
①【明】王世贞《觥不触录》云:”二司自谒吏部、都察院，庭参有跪，而至于朝房私第，及驿传迎送，则为长揖而已。内阁大臣虽尊贵，无跪礼，而江陵之奔丧，所经省分，三司皆岀数百里外以谒，然跪者十之六七，未尽纯。暨还朝，则先遣牌谓本阁部所经由，二司相见，俱照见部礼，于是无不跪者矣「此段描述维妙维肖。张居正奔丧，能否再回京掌权尚未可得知，故跪者十之六七，而回京定是掌权，故无不跪者。
第1期柏桦：明清时期府县官对上政务运作47
沮驳公事，不可谓理胜在我，辄应答之间失上下之分”，元代张养浩《牧民忠告》将《事长》归纳为各守涯分、宁人负我、处患难、分谤、以礼下人、不可以律己之律律人等6条，明吕坤《实政录》把事上作为政事成败的关键，余自强《治谱》、汪天锡《官箴集要》等也都有事上之目。清人官箴论及事上尤多，仅徐栋辑《牧令书》卷5《事上》中就收有12人的议论，而黄六鸿的议论尚无收入其中。
黄六鸿的议论颇符合明中叶至清前期的地方官场现状，也很有代表性。在黄六鸿看来，事上应持有“敬”与“勤”两字，因为“敬则傲慢不敢生，而参见必恭必慎，仪节必时必周；勤则怠忽不敢萌，而奉行之必详必速，咨请之必婉必诚”。除了谨慎恭敬，勤政婉诚之外，还要注意各种细节，“揣之时势，毋过谄，毋不中度，语寒暄则先后有序，禀公事则详切有要”。关注表情而揣摩上司心理，在上司问事的时候，除了事先有所准备之外，千万不能够说这是自己的看法，不是讲制度规定，就是与同寅共同商议，不给上司以独断专行的感受。仅仅注意礼节与言语还不够，礼物是不能够少的，“馈送土宜，悉照旧规，务于先期躬亲简点”。所谓的“旧规”乃是常例，不可以随便增减，但也要视上司喜怒而为，不能够“虚词巧饰以示欺”，也不能够“蒙混草率以示疏”，在审度轻重的情况下给自己留有余地。若上司经过或来本地视察，“刍舆按部，厨传供帐，丰盛宜加，册籍仗仪，整齐具备”。招待要周全，既不能够豪华使之感觉奢侈，也不能够简略使之感觉怠慢，总以不让上司挑出毛病为准。把那些呼冤喊告者控制起来，不能够让他们拦轿喊冤；所张贴的告示，凡是上司颁下，务必张挂通衢，而本官发布的告示
取下来，不让上司抓到把柄。接待上司如此，对上司所派之人也不能够怠慢，总要看其来头，这些人不能够决定府县官的荣辱，却能够向上司进言，所以接待要让他们不能够“毁谤”为度，最好能够掌握这些人的一些把柄。在黄六鸿看来，这些“皆以卑奉尊，以下事上之正轨也”［⑹。在这种常规接待与面见上司的过程中，已经显示出府县官与上司的关系并不是简单的上下级关系，彼此相互利用与相互防范之态已经是昭然若揭了。
“事上”之难是不可逃避的，因为事必上成。没有上司的支持和庇护，府县官是不可能平安一任的。府县官之所以把面见上司为要务，除政务的需要之外，博取上司的好感是主要目的。有些府县官除因上司召见以外，总是千方百计地寻找各种机会去见上司。值得注意的是，大多数地方事务不是在府县官面见上司时得到解决的。碍于礼仪和高低贵贱，基于利害，这种面见往往成为上下各怀私计的排练场。在上以察察之心而猜疑，下则以韬晦之计以自全的情况下①，彬彬有礼的会见，实际上就是上下猜度的角斗场。
三、建言与条陈
下诏求直言是历代统治者的一项统治策略，明清也不例外。如洪武九年（1376），朱元璋下诏：“迩来钦天监报五星紊度，日月相刑，于是静居，日省古今，乾道变化，殃咎在乎人君，思之至此，皇皇无措，惟冀臣民许言朕过。于戏！于斯之道，惟忠且仁者能鉴之，若假公济私，乖贤人君子之操，非
秋天的英文
所望焉”②。此诏颁出，有不少人上书，其中有一些人因言事中听，授官进级。由于没有规定建言格式，一些人建言之文长且滥，其中刑部主事茹太素的“论时务五事累五万余言”，导致朱元璋颁布建言格式:“颁示中外，使言者直陈得失，无事繁文，自序其善”③。自此以后，建言成为一种制度而载入《会典》之中。
建言的内容很多，“凡有利国利民之事”，“若官吏人等贪赃坏法，颠倒是非。酷虐良民，及婚姻、田土、军役等事，一体职掌榜文内事理”，均可用建言的形式“具状自下而上陈告”。建言之状由六部、都察院、给事中会议，定其可否而奏闻，“其间可行者，移各该衙门施行，若泛言不切，立案不行”。因为有官吏军民人等利用建言而假公济私的现象，景泰四年（1453）“令建言者，该衙门详细参看，果有利国利民，可行则行。有假以言事报复讎怨者，具奏治罪，，［17］o建言需要所属衙门参看,
①【清】徐栋《牧令书》卷5《事上》云:“良郡守不易得，不韬晦则与之争名而犯其所忌，贾祸之道也。然惧逼上官，遂如木偶以听，其位置一无所措施乎？非也！归功于上而己不有焉（官箴书集成7，黄山书社1997年第97页。）。
②《明太祖实录》卷109，洪武九年闰九月庚寅条。
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也就使这种建言完全控制在各级官府手中。
由于建言需通过官府审查，且要官府用印，地方长官便有能力控制和掌握这种建言。有些府县官利用建言把一些自己难言而又无权决定的事诉之于上，取得一定的效果。女口“外僚之最卑者冯坚，一典史也，洪武中条陈开国政体，而太祖嘉纳之。潘叔正，一州同也，永乐中建言会通河事宜，而成祖采用之”［⑻。这是有名的府县级官员建言成功的事。永乐以后，对建言的控制加强，“凡非科道官而建言者，世必诟之曰是出位，曰是好名，又曰是为进取之捷径耳”少］。没有言责的府县官若建言，不但容易招惹上司不悦，更易引起左右的议论，有时还成为获罪的契机。如宣德时的深泽知县王源“数上书论事，被征召入都，又论时政得失，忤旨下吏，，［20］o上司对建言也吹毛求疵，如“成化间，有吏建言时事，礼科给事中忌之，以激励风俗之’厉’不从'力’，参送法司问罪。不知厉本古字，《汉书》凡云风厉、勉厉，皆不从力。此吏亦不能自明，二人盖未尝读《汉书》故也”0】。建言原本是博采众长，有则改之无则加勉，却成为险途，动辄得咎。
府县官建言谈论时政，以其官微且没有建言之责，议论又非自己权责范围的事，当然是险途，甘冒此风险的府县官还是不多的。不过，在事关府县或本人利益时，有些府县官往往也会巧妙地使用建言的手段，即假以他人之名义以行自己之所欲。由于是以代言的名义，府县官有过可卸之他人，有功则当然少不得是自己的。如弘治三年(1490)，三原知县以县民巨海的建议为名，建言请把该县改隶西安府而获成功；嘉靖时期的河南长垣知县杜纬以本县民王佑的建议为名，建言蠲免养马以苏民困，得蒙皇帝恩准而获成功⑺，方志编纂者无不将之归功于府县官。
虽然朝廷允许天下臣民直接向朝廷建言，但是在洪宣之后，这种直接向朝廷建言乃是科道官的责任，府县官直接向朝廷建言的事例成为罕见，尤其是在景泰四年(1453),“天下巡抚官各陈地方利弊，则从户部会议，具奏定夺”口，成为固定的则例，言地方利弊成为抚按的专权。无论是府县官还是军民，若言本地的利弊情事，则必须先向总督、巡抚、巡按提出，由他们向朝廷奏请。如嘉靖年间福建汀州府武平知县徐甫宰在任有守城平盗功，邻省广东潮州府程乡县人知其有御寇才能，“相率走督府，愿借公。督府为请于朝，调公于程乡”⑵】。在景泰以前，百姓恳留地方官，可以直接赴朝廷恳请，皇帝往往允许，且增秩礼送回原府县，此后则有所限制，甚至予以治罪。清代因循，严格限制百姓恳留地方官，不能够因此治百姓之罪，但地方官要受到惩治。如雍正帝认为凡官员离任，每有地方士民保留。如果该员在任实有政绩，惠泽在人，爱戴出于至诚，理应赴上司呈请。”需要按照程序提岀，“乃迩来积习，无论官员贤否，概借保留为名，竟不呈明上司，辄鸣锣聚众，擅行罢市，显然挟制O 其中买嘱招摇，种种弊端，殊为不法。”因此出台事例,“嗣后官员离任，士民有擅行鸣锣聚众罢市者，分别首从治罪。其被保之员，亦严加究治”①。至于建言则成为科道官的专责，“本朝旧制，京官并许条陈，自康熙十年(1671)，宪臣奏请停止，凡非言官而建言，为越职言事，例当降调处分3。京官尚不准建言，何况府县官了，建言制度也只是君主专制政体的一种装饰而已。休斯顿大学申请条件
条陈是下级向上级提出的建议，府县官根据本地的情况向所属上司提出建议，以供采择，也是对上政务运作的重点。条陈要有的放矢，将各事—
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开列，先要叙述事由，分析其中利弊，最后提出建议。对于地方政务而言，这些建议往往有利于地方治理。如明末池州府石竦县知县姚子庄，在征粮方面先讲“六弊”，然后罗列“六法”，最后讲“以上诸款虽似剽袭旧闻，实系剔除今弊。在官则易为转移，在民亦不难改革，是称两便。但卑职抚字有心，催科无术，仰冀宪台採择实行，则小民无虑始之惊，而比户享乐成之福矣”［⑸。以利民为理由，归功于上宪，实际上也是在显示自己的才能。
府县官所上条陈也有奉上司之命而为的，对于这种命题作文，更要有理有力有节。如清初汝宁知府金慎，在督抚要求各府县条陈利弊时，针对招抚流亡、垦荒安民，提出招复业之民、广招探之法、筹牛种之给、宽征税之期、浚沟渎之淤、严争夺之禁、筹备荒之策、申课农之令等八事，每事都有具体的措施，乃是“卑职早夜覃思”的结果，“始于民垦之
