土地执法权责论析《土地管理法》第七十五条：想说看懂不容易

⼟地执法权责论析《⼟地管理法》第七⼗五条：想说看懂不容易

新修订的《⼟地管理法》实施⼀年多了，在执法过程中，⾃然资源部门和农业农村部门对新实施的《⼟地管理法》涉及

两部门职权的条款有不同的理解。本平台来⼏篇论析⽂章，分期刊登。每篇⽂章都是“⼀家之⾔”，仅供参考。盼《⼟

地管理法实施条例》早⽇出台，并能具体化容易产⽣歧义的条款。

《⼟地管理法》第七⼗五条：想说看懂不容易

作者：姚爱国 扬州司法局

《⼟地管理法》第七⼗五条规定：违反本法规定，占⽤耕地建窑、建坟或者擅⾃在耕地上建房、挖砂、采⽯、采矿、取

⼟等，破坏种植条件的，或者因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的， 由县级以上⼈民政府⾃然资源主管部门、农业农

村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 “醉在⼣阳⾥”公

众号置顶留⾔：“新宝：《⼟地管理法》第七⼗五条有两个执法主体，许多⼈问到底怎么分⼯，我只能说我不知道，这

要问⽴法者。”但 实际情况远⽐“新宝”理解的还要复杂，有的地⽅村民住宅违法⽤地查处⽅⾯已出现“两不管”，与国家、

地⽅正在实施的农村乱占耕地建房问题整治背道⽽驰。

⼀、对法条的基本理解

《⼟地管理法》第七⼗五条系对“违法破坏种植条件”以及“因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化” 两类违法⾏为法律责任

的具体规定，由原《⼟地管理法》第七⼗四条修改⽽成。原《⼟地管理法》第七⼗四条规定：“违反本法规定，占⽤耕

地建窑、建坟或者擅⾃在耕地上建房、挖砂、采⽯、采矿、取⼟等，破坏种植条件的，或者因开发⼟地造成⼟地荒漠

化、盐渍化的，由县级以上⼈民政府⼟地⾏政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处；构成犯罪的，依法追究

刑事责任。”本次修法，将该条规定的 ⾏政处罚的执法部门由“⼟地⾏政主管部门”改为“⾃然资源主管部门、农业农村主

管部门等”，对此，《中华⼈民共和国⼟地管理法释义》（王瑞贺、魏莉华主编，中国民主法制出版社出版，第162-163

页）⼀书的解释是：“这是因为根据中央有关党和国家机构改⾰的决策部署，农村宅基地改⾰和管理有关⼯作由原来的

⾃然资源主管部门负责改为农业农村主管部门负责。”

本⽂认为：

1.本条的适⽤对象为“违法破坏种植条件”以及“因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化”两类违法⾏为。前者适⽤于“耕地”；

后者适⽤于“⼟地”，包括但不限于“耕地”。

2.本条的执法主体为“县级以上⼈民政府⾃然资源主管部门、农业农村主管部门等”。这⾥的“等”，究竟为“等内”还是“等

外”，从法条本⾝看未置可否。

3.本条的法律责任包括责令限期改正或者治理，可以并处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.本条与农村宅基地改⾰和管理关联不⼤。有关农村宅基地改⾰和管理，《⼟地管理法》第六⼗⼆条、第七⼗七条已有

专门规定。

⼆、涉及法条的三个清单（⽬录）

（⼀）《⾃然资源部⾏政处罚事项清单》

2019年12⽉9⽇， ⾃然资源部办公厅印发《⾃然资源部⾏政处罚事项清单》（⾃然资办函〔2019〕2191号），其中涉

及《⼟地管理法》第七⼗五条的内容为：

序号：2

事项名称：对占⽤耕地建窑、建坟或者 擅⾃在耕地上建房、挖砂、采⽯、采矿、取⼟等，破坏种植条件的⾏政处罚

实施主体层级：国家级、省级、市级、县级⾃然资源主管部门

设定依据：《⼟地管理法》第七⼗四条（修改前），《⼟地管理法实施条例》（国务院令第256号）第四⼗条

备注：第七⼗四条中“对因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的处罚”不属于⾃然资源处罚事项

备注：第七⼗四条中“对因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的处罚”不属于⾃然资源处罚事项

（⼆）《⽣态环境保护综合⾏政执法事项指导⽬录（2020年版）》

2020年3⽉11⽇， ⽣态环境部印发《⽣态环境保护综合⾏政执法事项指导⽬录（2020年版）》（环⼈事〔2020〕14

号），其中涉及《⼟地管理法》第七⼗五条的内容为：

序号：165

事项名称：对因 开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的⾏政处罚

实施依据：《⼟地管理法》第七⼗五条……

实施主体： ⽣态环境主管部门，设区的市

（三）《农业综合⾏政执法事项指导⽬录（2020年版）》

2020年5⽉27⽇， 农业农村部印发《农业综合⾏政执法事项指导⽬录（2020年版）》（农法发〔2020〕2号），其中涉

及《⼟地管理法》第七⼗五条的内容为：

序号：222

事项名称： 对⾮法占⽤耕地等破坏种植条件，或者因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化⾏为涉及农业农村部门职责的⾏

政处罚

实施依据：《⼟地管理法》第七⼗五条……

实施主体： 农业农村主管部门，设区的市或县级

三、分析与评判

（⼀）关于“违法破坏种植条件”的执法主体

根据《⾃然资源部⾏政处罚事项清单》，序号为2的“对占⽤耕地建窑、建坟或者 擅⾃在耕地上建房、挖砂、采⽯、采

矿、取⼟等，破坏种植条件的⾏政处罚”， 实施主体为“国家级、省级、市级、县级⾃然资源主管部门”。该事项备注部分

特别明确：“第七⼗四条中‘对因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的处罚’不属于⾃然资源处罚事项”。某《已明

确，占⽤耕地建房不属于农业农村部门处罚事项》⽂章提出：“新⼟地法第七⼗五条中‘占⽤耕地建窑、建坟或者擅⾃在

耕地上建房、挖沙、采⽯、采矿、取⼟等，破坏种植条件的’的⾏政处罚应当属于⾃然资源部门的处罚事项”。本⽂对此

不予赞同。

理由：

1.上述理解与有关专家的观点相⽭盾

《中华⼈民共和国⼟地管理法释义》（王瑞贺、魏莉华主编，中国民主法制出版社出版，第162-163页）⼀书认为：“⼟

地管理法第62条第7款规定：‘国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改⾰和管理有关⼯作。’⽬前，农业农村部门

正在牵头探索建⽴各部门、县乡⼈民政府等相关主体参与的宅基地联合监管机制。如果涉及宅基地管理和执法，则由农

业农村主管部门等相关执法部门追究责任。”显然， 《中华⼈民共和国⼟地管理法释义》⼀书的观点是： ⾃然资源部门

涉及第七⼗五条的职责＝违法破坏种植条件＋因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的处罚－宅基地管理和执法。

众所周知，党和国家机构改⾰后，农村宅基地改⾰和管理⼯作已由农业农村部门负责。对此，除《⼟地管理法》第六⼗

⼆条第七款已予明确外，第七⼗⼋条还特别规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗⼿段骗取批准，⾮法占⽤⼟地建住

宅的，由县级以上⼈民政府农业农村主管部门责令退还⾮法占⽤的⼟地，限期拆除在⾮法占⽤的⼟地上新建的房屋。

”“超过省、⾃治区、直辖市规定的标准，多占的⼟地以⾮法占⽤⼟地论处。”显然，本条与农村宅基地改⾰和管理关联不

⼤，《⾃然资源部⾏政处罚事项清单》所附说明亦已明确：“4.农村宅基地管理职责已划转，⾃然资源部本级⽆《⼟地管

理法》第七⼗七条规定的⾏政处罚事项。”据此， 《中华⼈民共和国⼟地管理法释义》⼀书的上述观点难以⽴⾜。

2.上述理解与相关部委的“三定规定”不⼀致

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农业农村部职能配置、内设机构和⼈员编制规定》（厅字〔2018〕47号）明

确：农业农村部“负责农民承包地、农村宅基地改⾰和管理有关⼯作”。据此，除“农村宅基地”外，农业农村部还负责“农

民承包地”改⾰和管理有关⼯作。亦即农村“三块地”（指存在于农村地区的“农⽤地”“农村集体经营性建设⽤地”“宅基地”）

中，“宅基地”以及“农民承包地”均不再由⾃然资源部管理。

“农民承包地”是指农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村⼟地。对此，《农村⼟地承包法》

（2018年修订）规定：

第⼆条 本法所称农村⼟地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使⽤的耕地、林地、草地，以及其他依法⽤于

农业的⼟地。

第三条 国家实⾏农村⼟地承包经营制度。

第⼗⼆条 国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村⼟地承包经营及承包经营合同

管理的指导。

县级以上地⽅⼈民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各⾃职责，负责本⾏政区域内农村⼟地承包经营及承

包经营合同管理。

乡（镇）⼈民政府负责本⾏政区域内农村⼟地承包经营及承包经营合同管理。

第六⼗三条承包⽅、⼟地经营权⼈违法将承包地⽤于⾮农建设的，由县级以上地⽅⼈民政府有关主管部门依法予以处

罚。

承包⽅给承包地造成永久性损害的，发包⽅有权制⽌，并有权要求赔偿由此造成的损失。

3.结论

本⽂认为：实⾏承包经营的农民集体所有和国家所有依法由农民集体使⽤的耕地，由农业农村部门主管；林地、草地，

由林业和草原部门主管。未实⾏承包经营的耕地，则由⾃然资源部门主管。

回顾三个清单（⽬录），《⾃然资源部⾏政处罚事项清单》采⽤“备注法”排除第七⼗五条中“对因开发⼟地造成⼟地荒漠

化、盐渍化的处罚”，亦即， ⾃然资源部门涉及第七⼗五条的职责＝违法破坏种植条件的处罚，该观点难以⽴⾜；《农

业综合⾏政执法事项指导⽬录（2020年版）》采⽤“虚幻法”将第七⼗五条的职责模糊化，亦即， 农业农村部门涉及第七

⼗五条的职责＝对⾮法占⽤耕地等破坏种植条件，或者因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化⾏为“涉及农业农村部门职

责”的处罚，该观点不具有操作性。

（⼆）关于“因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化”的执法主体

如前所述，《 ⾃然资源部⾏政处罚事项清单》备注将“因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的处罚”从⾃然资源处罚事项

中移出，确定为“不属于⾃然资源处罚事项”，但究竟属于哪⼀类处罚事项未作交代。某⽂章认为：“ 农夫君得出结

论：新⼟地法第七⼗五条中只‘对因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的’属于农业农村部门处罚事项。也就是农业农村

部门负责耕地质量。” 本⽂对此不予赞同。

理由：

1.⽣态保护修复⼯作由⽣态环境部门负责

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《⽣态环境部职能配置、内设机构和⼈员编制规定》（厅字〔2018〕70号）第

三条规定：“⽣态环境部贯彻落实党中央关于⽣态环境保护⼯作的⽅针政策和决策部署，在履⾏职责过程中坚持和加强

党对⽣态环境保护⼯作的集中统⼀领导。主要职责是：……（六）指导协调和监督⽣态保护修复⼯作。组织编制⽣态保

护规划，监督对⽣态环境有影响的⾃然资源开发利⽤活动、重要⽣态环境建设和⽣态破坏恢复⼯作。组织制定各类⾃然

保护地⽣态环境监管制度并监督执法。监督野⽣动植物保护、湿地⽣态环境保护、荒漠化防治等⼯作。指导协调和监督

农村⽣态环境保护，监督⽣物技术环境安全，牵头⽣物物种（含遗传资源）⼯作，组织协调⽣物多样性保护⼯作，参与

⽣态保护补偿⼯作。” 据此，荒漠化防治等⽣态保护修复⼯作由⽣态环境部门负责。

2.“因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化”已列⼊⽣态环境保护综合⾏政执法事项指导⽬录

根据《⽣态环境保护综合⾏政执法事项指导⽬录（2020年版）》，序号为165的“ 对因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍

化的⾏政处罚”的实施主体为设区的市⽣态环境主管部门。”

显然，“因开发⼟地造成⼟地荒漠化、盐渍化的⾏政处罚”属于⽣态环境部门的职责范围。但是， 《⼟地管理法》第七⼗

五条规定的是“县级以上⼈民政府⾃然资源主管部门、农业农村主管部门等”，未对⽣态环境部门进⾏授权。《⽣态环境

保护综合⾏政执法事项指导⽬录（2020年版）》165号权⼒事项的实施依据为“《⼟地管理法》第七⼗五条”，但 《⼟地

保护综合⾏政执法事项指导⽬录（2020年版）》165号权⼒事项的实施依据为“《⼟地管理法》第七⼗五条”，但 《⼟地

管理法》第七⼗五条中只字未见⽣态环境部门，唯有将其中的“等”字理解为“等外”等，才能⾃圆其说。如此⼿法实乃少见

，难怪有志者惊呼“我只能说我不知道，这要问⽴法者。”⽽且，《⼟地管理法》第六⼗七条第⼆款规定：“县级以上⼈民

政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的⾏为进⾏监督检查的，适⽤本法关于⾃然资源主管部门监督

检查的规定。” 其中的“农业农村主管部门”后⾯应当加⼀个“等”字，以呼应⽣态环境部门履⾏“因开发⼟地造成⼟地荒漠

化、盐渍化的处罚”职责需要。