中国养老金“五支柱”模式及其未来走向

郑州轻工业学院学报（社会科学版） ２０１９年８月 第２０卷第４期

ＳＯＣＩＡＬＳＣＩＥＮＣＥＥＤＩＴＩＯＮ） Ｖｏｌ．２０Ｎｏ．４Ａｕｇ．２０１９ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＺＨＥＮＧＺＨＯＵＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＯＦＬＩＧＨＴＩＮＤＵＳＴＲＹ（

·５１·

引用格式：凌文豪，孟希．中国养老金“五支柱”模式及其未来走向［Ｊ］．郑州轻工业学院学报

（社会科学版），２０１９，２０（４）：５１－５７．

中图分类号：Ｄ５７；Ｄ６３２．１ 文献标识码：Ａ

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００９－３７２９．２０１９．０４．００７

文章编号：１００９－３７２９（２０１９）０４－００５１－０７

中国养老金“五支柱”模式及其未来走向

“Ｆｉｖｅｐｉｌｌａｒｍｏｄｅｌ”ｏｆＣｈｉｎａ’ｓｐｅｎｓｉｏｎａｎｄｉｔｓｆｕｔｕｒｅｔｒｅｎｄ

凌文豪，孟希

ＬＩＮＧＷｅｎｈａｏ，ＭＥＮＧＸｉ

河南大学哲学与公共管理学院，河南开封４７５００４

摘要：中国社会养老保障制度经过近７０年的发展与完善，逐步形成具有中国特

的社会养老保障制度体系。在世界银行提出的养老金“五支柱”模式分析框

架下，以时间为序，梳理中国现有养老金模式发现：我国“零支柱”保障水平较

低，“一支柱”可持续性堪忧，“二支柱”覆盖体有限，“三支柱”发展较为缓慢，

“四支柱”面临时验。应适度提高保障水平，稳步推动多层面保障；合理厘

关键词：

养老金模式；

“五支柱”养老金制度；

税延养老险

［收稿日期］２０１９－０２－０８

［基金项目］国家社科基金项目（１７ＢＳＨ０４４）

［作者简介］凌文豪（１９７２—），男，河南省周口市人，河南大学教授，博士，博士生导师，主要研究方向：中国社会养老保障

理论与实践。

定各方权责，确保制度的可持续性；有序推进扩面工作，使转移接续日趋精准；

稳步推进个人税延，不断完善养老保障产品；妥善处理历史遗留问题，有效引导

家庭参与。如此，使各支柱功能明晰、各司其职、互为补充，更好地服务于我国

的养老保障事业。

·５２·

郑州轻工业学院学报（社会科学版） ２０１９年８月 第２０卷第４期

１９７０年代以来，世界多个国家陆续进入人保”制度、城乡最低生活保障制度、企业年金

口老龄化社会，为了较好地应对由此造成的养制度等进行创建或改革，历经了从身份化到去

老金财务问题，世界银行、国际劳工组织陆续提，身份化、从地域化到去地域化的发展历程

出“三支柱”“四层次”“五支柱”的养老金模式，现已形成初具规模的多支柱养老保障制度

这些养老金模式为各国的养老金制度改革发展

提供了指导。“五支柱”模式是对前两种模式

的升级，能够调动政府、企业、个人、家庭、社会

等各方主体共同参与养老，覆盖包括低收入

体、正规就业体、非正规就业体等社会

体，是一种较为完备的养老金模式。各相关国

家的实践表明，“五支柱”模式对于充分调动各

方养老主体、切实保障老年人生活效果显著，意

义重大。

１９９９年后，我国的养老问题日趋严重，老

年风险已由传统的个人与家庭逐步转移至社会

乃至国家。中共十八届五中全会明确提出，要

建立更加公平更可持续的社会养老保障制度体

系，中共十九大亦明确提出，“全面建成覆盖全

民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多

［１］

层次社会保障体系”。目前，我国社会养老保

２］［

体系。

１．“零支柱”

根据“五支柱”模式，“零支柱”养老保障制

度属于满足部分社会底线成员福利需求的底线

３］［

，其包含两个层面：一是旨在消除老福利制度

年人贫困的社会救助层面的制度；二是旨在提

升全体老年体基本生活水平的社会福利层面

的制度。在我国，第一层面的制度是针对老年

人的农村“五保”制度和最低生活保障制度，第

二层面的制度为老（高）龄津贴制度。

农村“五保”制度最早可追溯至国务院于

１９５６年颁布的《全国农业发展纲要》。１９９４年

国务院颁布了《农村五保供养工作条例》（以下

简称《条例》），并于２００６年予以修订，农村“五

保”制度以法律形式确立并得以实施。１９９４年

的《条例》是第一部专门针对“五保”供养工作

的政策性法规，明确规定了“五保”供养工作的

参保对象、保障内容、运作方式和资金来源等。

２００６年对该条例进行了修订，资金来源由“从

村提留或者乡统筹费中列支”变为“由地方人

民政府财政预算安排”，这一变动改变了以往

“五保”制度的社区互助模式，意味着政府正式

承担了“五保户”的供养责任。由于农村有土

地保障和“五保”制度，最低生活保障制度最早

９９９年、２００７年国务院先后颁布起源于城市。１

《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于

在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，

标志着国家对经济困难的城乡居民实现了社会老保障制度：城市的国家加单位保障制度；农

救助制度的全覆盖。村的集体加土地保障制度。改革开放以来，随

老（高）龄津贴制度是普惠性的社会福利着我国经济结构的不断调整和人口社会流动

０１２年修订的型养老保障制度，其主要依据是２的日趋增加，国家先后对城镇企业职工的社会

《中华人民共和国老年人权益保障法》中“国家养老保险制度、农村养老保险制度、农村“五

障制度正处于改革、完善的关键时期，对我国养

老保障制度做一梳理，提出切实可行、符合中国

实际的多层次养老保障制度尤为重要。鉴于

此，本文拟以“五支柱”的养老金制度模式为分

析框架，明确现行养老金制度目标、展望改革方

向，以便形成制度合力，更好地促进我国经济社

会发展。

中国养老保障制度及其嬗变一、

自中华人民共和国成立以来，我国就逐步

建立起了较为完善的具有中国特的社会养

凌文豪，等：中国养老金“五支柱”模式及其未来走向

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鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄９９２年行。第一阶段是“老农保”阶段，始于１

津贴制度”条款。实践层面，北京、天津、河北、

山西等２６个省市于２０１６年陆续出台了高龄津

贴政策；上海市从２０１６年５月１日起，针对满

６５周岁的上海户籍老人，发放每人每月不低于

７５元的老年综合津贴。这种具有福利性的普

惠型的养老津贴制度的覆盖面逐步由高龄老年

人扩大到一般老年人。

２．“一支柱”

“一支柱”的公共养老金计划在我国最早

９９１年国务院颁布的《关于企业职工养起源于１

老保险制度改革的决定》，１９９５年、１９９７年、

２００５年我国在全国范围内相继对城镇职工养

老保险制度进行改革，养老保险制度逐渐由现

收现付制转为社会统筹与个人账户相结合的模

式。其中，在缴费环节，单位和个人缴费比例均

发生了较大变化，最终采取了单位缴费全部计

入社会统筹账户、个人缴费（含视同缴费）计入

个人账户的方式。在基金管理环节，由县市统

筹，养老金大多以银行存款或购买国债的方式

运营，２０１５年国务院颁布的《关于印发基本养

老保险基金投资管理办法的通知》后，该运营

方式转变为由各省市归集结余养老金交由专门

的养老金投资机构进行多元市场化投资，以实

现养老金的保值增值。在发放环节，养老金计

发办法由工资比例制转变为社会统筹账户加个

人账户模式，养老金发放标准与缴费年限、缴费

基数、退休年龄、物价水平等因素有关。养老金

由单位发放到社会化发放，使养老保障制度的

公平性、效率性及服务性均得以大幅提升。

随着我国经济结构的不断调整，城乡之间

联系的日益紧密，以及农民工体的出现和乡

镇企业的发展，亟需将新生阶层纳入养老保障

体系中。与此同时，鉴于家庭结构小型化和农

村土地养老保障与家庭保障功能日益弱化，针

对农村居民的社会养老保险制度逐步开始施

民政部颁布的《县级农村养老保险基本方案

９９９年国家发文进行的清理整（试行）》，终于１

顿。第二阶段是城乡居民养老保险阶段，始于

２００９年国务院颁布的《国务院关于开展新型农

０１１年村养老保险试点的指导意见》，进而是２

国务院颁布的《关于开展城镇居民社会养老保

险试点的指导意见》，目前定格于２０１４年国务

院颁布的《关于建立统一的城乡居民基本养老

保险制度的意见》。至此，面向非正规就业

体的城镇居民和农村居民的养老保险制度最终

被确立下来。该制度由“老农保”阶段的完全

积累制转变为社会统筹与个人账户相结合的模

式。在筹资环节，采取定额缴费制，且加大了集

体和财政补贴的力度；筹资运营也提升了资金

管理层次，以实现基金的保值增值。在计发环

节，由完全个人账户养老金转变为由财政负责

供给的社会统筹养老金加个人账户养老金模

式，且社会统筹养老金会根据经济发展水平与

物价指数作相应调整。

机关、事业单位养老保障制度改革始于

１９９２年颁布的《关于机关、事业单位养老保险

制度改革有关问题的通知》，２００８年颁布的《事

业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》

是对这项制度改革的新尝试，２０１５年初颁布的

《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险

制度改革的决定》正式结束了“双轨制”的养老

金制度，由不用缴纳养老保险费且财政直接提

供高替代率的退休金，转变为工作时须缴纳养

老保险费，形成了与城镇企业职工养老保险制

度基本一致的养老保险制度，机关事业单位的

养老保险制度得以定型。

３．“二支柱”

“二支柱”养老金计划是由单位或个人建

立的强制性缴费确定型养老保障制度，在我国

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郑州轻工业学院学报（社会科学版） ２０１９年８月 第２０卷第４期

具体表现为企业年金和职业年金两项制度。确定型养老金计划与居民的储蓄行为和购买的



企业年金制度最早始于２０００年国务院颁布的商业养老保险密切相关，但又不完全等同。我

《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的国居民的储蓄行为由来已久，但储蓄并不仅针

通知》，该通知最早将补充养老保险制度称为

“企业年金”，并规定了企业年金制度实行完全他风险或事件的提前预防。个人购买的商业养

积累的个人账户制，由企业和职工个人缴纳，并老保险是“三支柱”的重要内容，但其也存在着

对企业缴费在制度规定内进行税收优惠。企业养老保障功能不纯粹等问题，目前的商业养老

年金制度完善于２００４年颁布的《企业年金试行保险产品中有万能型、理财分红型等多种类型，

办法》（２０１７年出台《企业年金办法》）和《企业且不同保险公司的养老保险产品的区分度不

年金基金管理机构资格认定暂行办法》（２０１１大，同质性较强。

年修订）；２０１３年公布的《关于企业年金、职业５．“四支柱”

年金个人所得税有关问题的通知》，明晰了企依照“五支柱”的分析框架，“四支柱”的养

业年金各环节的税收优惠政策；２０１５年颁布的老保障来自于非正式组织，主要是家庭成员和

《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年代际之间的一种经济或非经济的养老、医疗和

金办法的通知》，对机关事业单位职工的职业住房扶助。在农村地区实行的计划生育户养老

年金制度作出初步安排，至此我国基本确立了扶助计划严格意义上也属于“四支柱”的范畴，

企业（职业）年金制度。目前，我国年金制度采从本质上来讲，该制度是对生育一个孩子或两

取完全积累制的个人账户制。在税收优惠方个女儿的农村夫妇的一种经济鼓励（补偿）机

面，个人缴费不超过４％的部分不缴纳税，单位制。该制度始于２００４年颁布的《关于开展对农

缴费的税收优惠是５％；在缴费环节，国有企业村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工

与民营企业的缴费比例稍有不同，职业年金与作的意见》，该制度规定符合计划生育条件的

企业年金的缴费比例趋同；在运营环节，年金制０岁后，每年每人可领农村计生家庭夫妇年满６

度采取信托型管理模式，以受托人为主体，账户取不低于６００元的奖励扶助金直至死亡。２０１６

管理人、托管人和投资管理人各有分工、共同管年我国计划生育政策全面放开二孩儿后，如何

理基金；在计发管理环节，企业年金中的个人账妥善解决传统计划生育家庭养老问题尚有待研

户采取记账积累制，针对财政全额给付的职业究并出台新政策。

年金中的个人账户则采取记账积累制，按照要

求计入基金收益。

４．“三支柱”

依照“五支柱”的分析框架，“三支柱”是自 中国“五支柱”养老金制度目前已初成体

愿性的企业或个人缴费确定型养老金计划，其系，但各支柱在发展过程中均存在一些问题，

在实践层面，具体指个人储蓄型养老金和单位亟待解决，以满足不同体的养老保障

举办的团体养老保险制度。自愿性的个人缴费需求。

对养老，储蓄也是对结婚、育儿、教育、医疗等其

中国“五支柱”养老金制度存在二、

的问题

［４］

三支柱”模式，企业年金和职业年金应属于“第二支柱”。结合中国的现实国情，企业年金是企业自主决定是否参按照“



加，具有非强制性，职业年金是机关事业单位养老金改革中为保障职工退休待遇与改革的顺利开展所实施的准强制性的补充

养老金制度。按照“五支柱”模式，企业年金应属于“第三支柱”，而职业年金则属于“第二支柱”。为方便分析论述，暂将企业

年金与职业年金均作为“第二支柱”的养老金制度。

凌文豪，等：中国养老金“五支柱”模式及其未来走向

·５５·

１．“零支柱”保障水平较低大多会选择较低的缴费档次。

“零支柱”作为针对低收入老年体或全３．“二支柱”覆盖人有限

体老年体的一项救助型（普惠型）养老金制目前，作为我国“二支柱”的年金制度发展

度，旨在消除老年贫困、保证老年体的最低生仍较为缓慢，主要存在于金融、电力、铁路等领

活水平。最低生活保障制度和农村“五保”制域的国有企业，覆盖人有限，且行业间发展不

度是救助型养老保障制度，对防止老年贫困问均衡。据人社部发布的《２０１７年度全国企业年

题、保障低收入老年体的基本生活起着至关金基金业务数据摘要》和《２０１７年度人力资源

重要的作用。然而农村最低生活保障制度对农和社会保障事业发展统计公报》，我国参加企

村“五保”制度具有较强的替代效应，两项制度３３１万人，远低于参加城镇企业年金的人数为２

之间衔接整合明显不足，且随着人民日益增长０２９３万人。企业职工基本养老保险制度的４

的物质文化需要的凸显，农村最低生活保障制业年金覆盖人有限，一方面是因为企业经济

度与“五保”制度所提供的保障水平较低的问实力有限且多数中小企业存续时间较短，参加

题越来越明显，难以满足低收入体的养老服企业年金计划的积极性不高；另一方面是因为

务需求。老（高）龄津贴方面，截止目前，我国强制性的公共养老金较高的费率一定程度上挤

的老龄津贴制度仍处于较低水平，由地方财政占了企业年金缴费，且是否参加企业年金计划

负责，与地方经济发展水平、老龄化程度均密切是企业的自主行为，这不利于进一步扩大企业

相关。中央政府在老（高）龄津贴方面的政策年金覆盖面。此外，职业年金的记账制度与企

多为指导性的，作为一项基于老年人国民待遇业年金的实账积累制度也有可能产生新的不公

的养老保障制度，老（高）龄津贴制度没有随着平，不利于该制度的持续健康运行。

经济社会的不断发展而不断完善。４．“三支柱”发展较为缓慢

２．“一支柱”可持续性堪忧以个人储蓄型养老金和团体养老保险制度

我国“第一支柱”的公共养老金制度包括为主要形式的“第三支柱”由于制度本身的非

城镇企业职工、机关事业单位和城乡居民养老强制性与外部因素的制约，目前在我国发展较

保险三项养老保险制度，这三项制度的可持续为缓慢。受传统储蓄思想的影响，自愿性的个

性均面临挑战。首先，城镇企业职工养老保险人缴费确定型养老金计划尚未得到社会的广泛

制度存在缴费率较高、统筹层次较低、基金保值认同。此外，团体养老保险与企业年金均为单

增值能力受限等诸多问题。其中，费率较高致位参加的非强制性补充养老保险，企业年金对

使企业产生逆向选择，造成实际费率低于名义团体养老保险具有一定的挤占效应，因此，团体

费率，以及供给侧改革中通过逐步降低社会保养老保险的市场份额较小。团体养老保险产品

险费率为企业减负的举措实施难度也较大。其尽管也享有一定的税收优惠，但由于制度的非

次，机关事业单位养老保险制度运行时间较短。强制性，再加上基本养老保险制度、年金制度对

现阶段，该制度在关注“老人”和“中人”及转制单位缴费能力的挤占，以及一般企业的盈利水

成本的预估等方面均存在一定问题。最后，城平有限等现实情况，该制度发展仍较为迟缓。

乡居民基本养老保险制度保障水平较低且对各５．“四支柱”面临时验

级财政较为依赖，这与该制度的参保体收入在注重“孝文化”的我国，依靠家庭代际养

水平普遍不高有较大关系。由于该制度本身的老的传统由来已久，农村地区尤为明显，尽管

财务收入能力较差且激励性有限，所以参保者“养儿防老”的传统观念在计划生育时期受到

·５６·

郑州轻工业学院学报（社会科学版） ２０１９年８月 第２０卷第４期

“政府来养老”“政府帮养老”等冲击，但整体上２．合理厘定各方权责，确保制度可持续性

仍较为盛行。但在经济社会快速发展的时期，目前，我国“一支柱”的公共养老金计划包

青年面临更多的就业发展选择，社会分工也日括城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位

益多样化、专业化，家庭成员代际间养老扶助的养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，

可操作性越来越有待考量。

基本实现了公共养老金制度的全民覆盖。但与

世界其他国家相比，我国养老金制度体系过分

倚重“一支柱”，导致“一支柱”发展畸重畸高，

制度的可持续性堪忧。

针对养老金制度的可持续问题，尽管从

２０１８年起我国已开始实施养老金基金全国调

剂制度，但调剂不同于统筹，养老金统筹层次仍

然较低，且缺乏有效的投资管理方法。此外，最

低仅１５年的缴费年限也致使投资时长较短，即

便是投资收益较佳也难以弥补领取时间过长造

成的不平衡。这三项制度存在的以上诸多问

题，最终使得社会养老保险制度的可持续性不

强。因此，应明确各主体权责，合理确定企业和

职工（个人）向社会保险制度缴费的规模结

６］［

构，明晰中央政府与地方政府的兜底管理运

中国“五支柱”养老金制度的未三、

来走向

基于我国“五支柱”模式在发展过程中面

临的各种问题，各支柱应当明晰功能，各司其

职，互为补充，更好地服务于我国的养老事业。

１．适度提高保障水平，稳步推动多层面保障

针对“零支柱”养老金模式中第一层面的

城乡居民最低生活保障制度和农村“五保”制

度，应适时将“五保”制度并入最低生活保障

制度，并以国家开展精准扶贫为契机，结合城

乡居民中老年经济困难体的特性，做到“应

保尽保”，且应随着经济发展水平的不断提

高，适度提高养老救助水平。此外，还应建立

老年低保体的档案资料方便追踪调查，多角

度分析老年贫困原因，从根本上缓解并解决其

贫困问题。

第二层面的老（高）龄津贴制度多是根据３．有序推进扩面工作，使转移接续日趋精准

各地经济发展水平、老龄化程度进行的一项地

方政府主导下的老年福利制度，因而在国家层

面，应做好积极引导，建议给出大致指导方针，

划定津贴最低标准。此外，由于养老保障包含０１７年《企业年金办法》的出的覆盖面。应以２

各个层面的保障，不仅包括经济层面的养老金

制度，而且还包括实物和服务等多种层面的养

老保障（如，各地开展的针对老年人的免费公划的缴费率与企业年金扩面工作相关联，以高

交卡和景点免费等活动均是服务层面的普惠型新技术产业、互联网企业为突破口，这既可以发

老年保障制度），因此，应大力推动多层面的普挥企业年金的保障功能，也可以发挥其留住优

惠型养老保障制度。随着我国人口老龄化加

剧、慢性病多发、失能半失能老人渐增等日益严职业年金制度与企业年金的不同主要体现

峻的形势，国家应在稳步推进养老服务体系建为代理人制度和缴费暂采取记账方式两个方

设的同时，对特殊困难体老人的长期护理保面。代理人制度有助于职业年金的有序发展，

５］［

险缴费予以补贴。但代理人是否能够履行委托，切实代理职责，有

营责任。只有各主体充分发挥应有作用，才能

确保“一支柱”的公共养老金计划持续健康

运行。

“二支柱”的企业年金制度经过１０多年的

发展，覆盖人仍然有限，因此，应以机关事业

单位实施职业年金制度为契机，提升企业年金

台为契机，适时将企业年金制度由自主建立逐

７］［

步过渡为“自动”加入，将降低公共养老金计

秀员工的作用。

凌文豪，等：中国养老金“五支柱”模式及其未来走向

·５７·

待考量。职业年金现今面临的最大问题是针对增加心理慰藉等专业服务。

财政全额给付的职工个人账户基金采取记账方对于一般家庭来说，家庭仍是提供养老保

式，这一举措是考虑现行财政压力、减轻改革阻障资金与服务的重要主体，尽管社会化养老水

力的权宜之计，但采取这一方式会造成账户虚平较高，但依靠代际间照料的居家养老方式仍

实并存，增加转移接续和投资运作的管理压力。应在政策层面得以鼓励和支持。在北京市和上

此外，高的记账利率将影响该制度的可持续性，９０７３”和“９０６４”养老方式中，居海市所倡导的“

给未来财政造成巨额支付压力；较低的记账利家养老仍占绝对优势。对老年人应根据其健康

率会造成与企业年金实账运营高收益的攀比，状况，选择合适的养老方式，家庭成员应为老人

一定程度上影响该制度的满意度。因此，应做提供包括住房、基本衣食照料、精神慰藉等多层

好精算分析，在一定年限内补齐记账资金，做好面的养老保障。

制度内转移接续工作。总之，建立健全“五支柱”的养老金保障制

４．稳步扩面个人税延，不断完善养老保障度体系不是一蹴而就的，需要各养老保障主体

产品多方配合，各司其职，互为补充，共同助力中国

面对日益严峻的人口老龄化趋势，我国银的养老保障事业。

０１８年陆续出台个人税收递延型商业保监会２

养老保险（以下简称“税延养老险”）的管理办

法和开发指南，并在局部开展税延养老险试点，

％。由于实施范围有限、６

扣除限额为月薪的

运行时间较短，该制度的影响力尚未显现。待

税延养老险产品运行稳定后，应适时扩展实施

范围，使政策惠及更多民众。

由于团体养老保险对参保人数、参保条件

要求较低，因此各商业养老保险公司应合理完

善不同种类的养老保障产品，提升产品对中小

企业尤其是尚未参与年金计划的企业的吸

引力。

５．妥善处理历史遗留问题，有效引导家庭

参与

计划生育养老扶助计划是在特定国情下形

成的国家补充养老金保障计划，是对响应国家

号召的农村居民的一种经济鼓励（补偿）制度，

尽管有悖于现行的全面二孩儿政策，但应坚持

“老人老办法，新人新办法”的原则，对政策调

整前的计划生育家庭，继续实行已有的奖励和

［８］

此外，应做好“失独”家庭的养老

扶助政策。

参考文献

：

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ＥＢ／ＯＬ］．（２０１７－１０－１８）报告中的民生看点［

２０１９－０３－２５］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｕｏｗｕ［

ｙｕａｎ／２０１７－１０／１８／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５２３２８１０．ｈｔｍ．

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（１）：３．

扶助工作，适度提高养老金补贴，并在合适时机