为土地经营权规范有序流转提供制度保障——农业农村部负责人就《农村土地经营权流转管理办法》答记者问

为土地经营权规范有序流转提供制度保障——农业农

村部负责人就《农村土地经营权流转管理办法》答记

者问

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• 【公布机关】农业农村部,农业农村部,农业农村部

• 【公布日期】2021.02.03

• 【分 类】问答

正文

为土地经营权规范有序流转提供制度保障

——农业农村部负责人就《农村土地经营权流转管理办

法》答记者问

近日，农业农村部发布《农村土地经营权流转管理办法》（以下简称《办

法》），自2021年3月1日起施行。《办法》出台的背景是什么？对农村土地经

营权流转有哪些新规定？记者就相关问题采访了农业农村部负责人。

问：为什么要修订出台《农村土地经营权流转管理办法》？

答：现行的《农村土地承包经营权流转管理办法》是农业部2005年颁布实施

的，至今已有16年，该办法对于规范农村土地流转发挥了重要作用。党的十八大

以来，中央出台了一系列相关政策措施。2014年中办、国办印发《关于引导农村

土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》；2015年农业部、中央农

办、国土资源部、国家工商总局印发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防

范的意见》；2018年第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过新修改的《农

村土地承包法》。这些政策法律确立了农村承包地“三权”分置框架，规范了农村

土地经营权流转，赋予了土地经营权融资担保等权能，并要求建立工商企业等社会

资本流转土地经营权准入监管制度，具体办法由国务院农业农村主管部门规定。综

上，2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》许多条款已不适应新的

形势和法律政策要求，需要及时修改。2019年以来，农业农村部组织有关方面对

其进行修订，并广泛征求了社会各界意见，根据各方反馈意见进一步完善后，出台

了《农村土地经营权流转管理办法》。

问：与原办法相比，新《办法》新在哪里？主要增加了哪些内容？

答：《农村土地经营权流转管理办法》是适应新形势新实践新要求制定的，延

续了中央一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神。

新《办法》的“新”主要体现在三个方面：

一是落实“三权”分置制度，采用了新名称。按照集体所有权、农户承包权、

土地经营权“三权”分置并行要求，新《办法》聚焦土地经营权流转，将规章名称

修改为《农村土地经营权流转管理办法》，在依法保护集体所有权和农户承包权的

前提下，主要就平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，增加了一些具体

规定，有助于进一步放活土地经营权，使土地资源得到更有效合理的利用。

二是贯彻加强监督管理要求，作出了新规定。落实《农村土地承包法》要求，

新《办法》明确了对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核具体

规定，以及建立风险保障制度的要求，以更好地保障流转双方合法权益。

三是围绕强化耕地保护和粮食安全，补充了新内容。落实习近平总书记最新重

要指示精神和国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《关

于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》要求，新《办法》中强化了耕地保护和促

进粮食生产的内容。

问：我们在一些地方看到，土地经营权流转后，有些粮田没有种粮，有的甚

至出现非农建设行为，新《办法》对于避免这些问题有何具体规定？

答：当前，我国仍处于工业化、城镇化快速发展时期，保护耕地的压力越来越

大，保障国家粮食安全的任务越来越艰巨。党中央、国务院高度重视耕地保护问

题，提出要扎紧耕地保护的“篱笆”，守住18亿亩耕地红线。贯彻落实中央要

求，新《办法》作出了相应规定。一方面，严格防止耕地“非粮化”，明确土地经

营权流转要确保农地农用，优先用于粮食生产，要将经营项目是否符合粮食生产等

产业规划作为审查审核的重点内容, 各级农业农村部门要加强服务，鼓励受让方发

展粮食生产。另一方面，坚决制止耕地“非农化”，明确土地经营权流转的受让方

应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途；禁止闲置、荒芜耕

地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土

等；禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

问：中央文件和国家法律规定，对工商企业等社会资本通过流转取得土地经

营权要建立资格审查、项目审核制度，请问新《办法》对此有什么具体规定？

答：实施乡村振兴战略，工商企业等社会资本是重要力量。近年来，各地积极

引导和规范工商资本下乡，在带动乡村产业发展、加强农村基础设施建设、促进农

民增收等方面发挥了积极作用。但也出现了部分工商资本大规模流转耕地后，加剧

“非粮化”倾向等问题，有的甚至存在改变耕地农业用途的情况。新修改的《农村

土地承包法》明确要求建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审

查、项目审核和风险防范制度。贯彻落实法律和政策要求，新《办法》对建立健全

工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的准入监管制度作了详细规定，明确

地方人民政府要依法建立分级资格审查和项目审核制度，并规定了审查、审核的一

般程序，引导工商企业等社会资本规范流转土地经营权。同时，考虑到各地情况差

异较大，新《办法》明确要求，地方人民政府可以根据本办法，结合本行政区域实

际，制定审查审核的实施细则。

问：市场经济条件下，土地经营权流转中存在一定风险，有的毁约，有的合

同主体经营主体“跑路”，请问新《办法》对此有什么防范措施？收取风险保障

金是否会增加经营主体负担？

答：受市场波动、自然灾害等多种因素影响，农业生产经营存在一定风险，特

别是近年来粮食等农产品生产比较效益下降，导致一些经营主体因亏损而毁约甚至

“跑路”。为了更好保障流转双方的合法权益，新《办法》专门增加了加强流转风

险保障的相关内容。

一是要求县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土

地经营权的风险防范制度。

二是鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制。如鼓励流

转双方在土地经营权流转市场或农村产权交易市场公开交易，签订规范的流转合

同，明确双方的权利义务；鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险

等多种形式保险服务，等等。

三是明确有条件的可以设立风险保障金。实践中，一些地方通过政府适当补助

的形式建立了土地经营权流转风险保障金制度，取得了较好的效果。但考虑到各地

差异较大，同时也避免增加经营主体负担，新《办法》不要求统一设立风险保障

金，只是规定涉及整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险

较高的项目可以设立风险保障金，但具体额度由流转双方协商。

问：新《办法》对各地建立健全准入监管制度，加强土地经营权流转规范管

理作了明确规定，这会不会提高土地流转的门槛，让那些原本想流转土地的经营

主体增添顾虑，甚至退避三舍？

答：新《办法》出台是为了进一步规范农村土地经营权流转行为，为保护广大

承包农户和各类新型农业经营主体的合法权益提供更有力的制度保障，而不是限制

流转、捆住守法遵规经营主体的手脚。在要求地方建立健全准入监管制度的同时，

新《办法》也明确要求各地建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场，建立健

全运行规则，开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权

益评估、融资担保、档案管理等服务，引导和促进土地经营权规范、有序流转。

下一步，农业农村部将指导各地认真学习贯彻中央精神，全面准确把握新《办

法》要求，加强组织领导，强化管理和服务，完善工作机制，为流转双方创造健

康、公平的市场环境，促进农村土地资源优化配置，加快农业农村现代化。