城镇灵活就业人员养老保险制度探究 ——以郑州市为例

∗∗∗第39卷第3期绥化学院学报2019年3月

Vol.39o.3JournalofSuihuaUniversityMar.2019

城镇灵活就业人员养老保险制度探究

——以郑州市为例

王晗

（河南大学哲学与公共管理学院河南开封475004）

摘要：

随着就业结构中非全日制的灵活就业形式迅速发展，灵活就业人员的基本养老保险问题逐渐凸显。郑州市现行

养老保险制度存在基本养老保险关系转移接续不畅、灵活就业体参保无正式规范、缴费基数和比例与承受能力不对称、政府

对养老保险政策宣传不到位等问题，文章通过系统理论与经验观察，从转移接续、法律法规、缴费基数和比例、政策宣传四个方

面提出了进一步完善郑州市灵活就业人员养老保险制度的总体思路。

关键词：

城镇灵活就业；养老保险制度；问题；完善思路

中图分类号：F842.67文献标识码：A文章编号：2095-0439（2019）03-0019-03

随着郑州市城镇化建设速度的加快及传统就业体制中

失业问题的日益突出，灵活就业人员的类型愈加多元化，灵

活就业体队伍也不断壮大，2015年郑州市灵活就业人员数

量已突破180万大关，参加养老保险制度的比率仅占7.4%。

而现行的社会养老保险制度主要是针对正规就业人员而建

立，因此，作为主流社会养老保险对象之外的灵活就业体

应需要保持灵活性处理。

由于灵活就业人员工作不稳定、收入不固定等特征，使

得他们绝大多数游离于社会保障体系之外，损害了他们的个

人利益，更不利于建设新时代中国特社会主义和谐社会。

因此，从发挥社会保障“安全网”作用角度出发，亟需将灵活

就业体纳入社会保险体系中，建立适合灵活就业人员的养

老制度。

一、灵活就业人员及参保现状

（一）灵活就业人员及构成。按照城镇灵活就业人员的

就业方式来看，主要包括以下几类：临时就业者：占灵活就业

人员总数的74.5%，主要包括季节工、家庭小时工、非全时工

以及其他类型的打零工者；自营劳动者：占灵活就业人员总

数的16.5%，主要包括网店经营、个体实体经营、家庭就业人

员、街头商贩等；自主就业者：占灵活就业人员总数的6%，即

自由职业者，以个人身份参加职业活动的会计师、律师、自由

撰稿人等。

[1]

（二）灵活就业人员规模。灵活就业人员流动性强，劳动

关系不稳定，郑州市目前还没有相关部门对其进行专门的统

计，只能根据已有数据对灵活就业人员的数量进行估算。由

收稿日期：2018-10-31

作者简介：王晗（1992-），女，河南南阳人，河南大学哲学与公共管理学院在读研究生，研究方向：中国社会养老保障理论与实践。

基金项目：国家社科基金“建立城乡统一的社会养老保障制度体系研究”(17BSH044)。

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于灵活就业又称为非正规就业，因此，可利用城镇总就业人养老保险制度是建立在以企业职工为服务主体的社会保险

数与正规就业人数之差来估算城镇灵活就业人员规模。本体系，无法满足灵活就业者的实际需求，这样的养老保障体

文将城镇单位就业人员视为正规就业者，2017年郑州市国民系已逐步失去活力。同时我国现有的政策法规存在在保障

经济和社会发展的统计公报指出，2016年郑州市总人口为内容方面不够全面和完善、立法碎片化等问题，，对灵活就业

988.1万人，全市从业人员为612.9万人，城镇从业人员为者的合法权益不能够有效维护，缺乏威力与效力。因此，灵

381.3万人，城镇单位就业人数为200.9万人，计算得出郑州活就业体无正式规范成为灵活就业人员参保的一个较大

市城镇灵活就业人员数约为180.5万人，占城镇就业总人数障碍，亟需对现有制度进行改革。

的47.3%。（三）缴费基数和比例与承受能力不对称。依据我国

（三）灵活就业人员参保情况。郑州市没有公布城镇灵2005年发布的文件，灵活就业体参保办法同正规就业人员

活就业人员参加养老保险的人数，但可利用在职职工与企业一样，以全省上年度在岗职工平均工资20%作为缴费比例，

职工参加养老保险人数之差进行估算。依据2016年河南省其中8%计入个人账户。河南省对灵活就业人员参加城职保

统计年鉴，2015年郑州市参加城镇职工基本养老保险人数为的缴费基数和缴费率也做出了具体的规定，缴费基数按照上

370.7万，经计算参加养老保险的城镇灵活就业人员占城镇年度城镇非私营单位在岗职工平均工资的60%、100%、

灵活就业总人数的7.4%，约为13.4万人。纵观近10年来郑200%、300%四档进行保底、封顶确定，参保者可在区间自由

州市城镇职工参加养老保险的情况，从2005年的98.62万人申报缴费基数，因此，参照郑州市2015年全市城镇在岗职工

到2010年的158.1万人再到2015年的370.7万人，参保人数年平均工资52987元的进行计算，下一缴费年度，郑州市灵

[2]

呈倍数递增趋势，但灵活就业人员的参保状况相对于规模和活就业人员四档缴费标准分别为529.9元、883.1元、1766.2

数量不断增加的灵活就业队伍来看，却不容乐观。元、2649.3元。河南省统计局得出的统计数据表示，2015年

二、现行养老保险制度存在的问题

（一）基本养老保险关系转移接续不畅。我国仅有个别

省份实现了基本养老保险基金省级统收统支，河南省城镇灵

活就业人员养老保险制度仍处于市级统筹层次。在劳动力

跨地域流动速率加快的背景下，市级统筹层次不利于参保人

员养老保险异地转移接续，对劳动力养老关系的转移接续造

成区域分割性障碍，直接损害了制度应有的互济性与流动

性，违背养老保险制度公平、正义、共享的核心价值理念。除

此之外，灵活就业人员工作就业形式多样化，常出现跨地区

流动，就业地点不固定的情况，因此，吸引灵活就业人员参加

养老保险的关键在于确保在转移养老保险关系时利益不受

损失。当灵活就业者的养老保险在跨统筹地区流动时，社会

统筹资金留在工作地，仅转移个人账户部分，对于灵活就业

者而言，将会导致出现参保者选择最低档次缴费的情况，不

利于劳动力在全国范围内的合理流动转移，也降低了灵活就

业人员的参保积极性。

（二）灵活就业体参保无正式规范。目前，我国已颁布

《关于非全日制用工若干问题的意见》以及《企业职工养老保

险关系转移接续暂行办法》等，在一定程度上规范了灵活就

业的发展，但在法律层面并未出台针对灵活就业体的保障

法规，有关灵活就业人员养老保险政策的颁布依旧是通过指

导意见、办法、决定等条文下发。灵活就业人员养老保险制

度单项法律的缺失，严重制约了养老保险覆盖率的提高，不

利于社会养老保障项目的协调、可持续发展。再加上现有的

郑州市灵活就业人员的年收入为33495元，均摊到月收入为

2791元。即使灵活就业参保者按照最低缴费档次529.9元参

加养老保险，也占到了个人收入的19%，远高于企业从业人

员个人8%的缴纳标准。因此，基础分档在一定程度上能够

缓解灵活就业人员缴费压力大的问题，但仍无法根本解决。

（四）政府对养老保险政策宣传不到位。郑州市制定的

一些关于灵活就业人员的养老保险政策，由于对灵活就业

体的参保宣传力度不够，较多灵活就业人员对于社会养老保

险制度仅通过同事、亲戚等渠道进行了解，而不是通过人社

局等专门的社保机构了解相关政策规定，导致对养老保险政

策缺乏基本的认识，很多人仅仅听说过养老保险，但对缴费

与待遇享受等具体细则不清楚，不可避免地降低灵活就业者

参保积极性。灵活就业体工作时间弹性大、工作地点不固

定，工作性质较为特殊，也会给宣传工作带来困难。同时，现

行社会保险管理制度是针对传统正规就业方式而设计，灵活

就业人员的参保会直接导致机构管理服务工作量的增加，相

对应工作人员与信息系统建设等管理服务能力却没有增加，

无法有效满足灵活就业人员的需要。此外，在社保机构办理

业务时，工作人员服务态度不够亲和，不能够全面对政策进

行解答，服务工作不能够真正做到便民利民。

三、完善郑州市灵活就业人员养老保险制度的

总体思路

（一）推进全国统筹和社保现代化步伐。首先，养老保险

统筹层次意味着养老保险制度能在多大范围内实现基金的

互助互济功能，养老保险制度统筹层次的提高可顺利实现劳

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动者养老保险关系和基金的跨地区转移，这也是养老保险制取养老保险，8%进入个人账户，12%进入社会统筹账户，此制

度建设和管理体制改革的核心环节。基础养老金的全国统度的设立目的是为了增加转移支付，但在无形中也降低参保

筹，能够提升制度征缴率，有利于制度的收支平衡和长期可者选择较高档次缴费的意愿。因此，为提升参保者选择高缴

持续发展。因此，要在科学发展观指导下，实现基础养老金费档次的积极性，个人账户比例应根据不同缴费档次而设定，

全国范围内的统收统支。中央统筹资金保基本，地方统筹资如参保者选择高一级别的缴费档次，进入个人账户的比例增

金体现差异，同时以中央政府为责任本位，划分地方与中央加一个百分点。其次，在缴费周期上，可根据灵活就业人员实

财政的责任分担比例与监管责任[4]。其次，创建全国统一的际情况，使用月度、季度或年度的缴费模式，没有收入时可停

社保信息库，推进建设社保现代化步伐。在建立地方社保信缴，少时少缴，多时可多缴，避免个人断保情况的发生。当到

息库的基础上实现全国社保信息联网，为灵活就业者在全国法定退休年龄时，可将实际缴费年限换算成标准缴费年限。

范围内转移参保记录和接续社保关系提供便利。社保信息为解决缴费额不足的问题，可建立有激励性机制的养老保险

库的建设意味着所有劳动者包括灵活就业者，仅能建立一个体系，将低收入灵活就业人员最低缴费年限设置为20年，中

的社会保险关系，以此为依据享受社保待遇。在全国范围内高收入者仍为15年，减轻低收入灵活就业人员的缴费压力。

发行社会保障卡，实现“人手一卡”，灵活就业人员可通过终若参保时间超过15年，可设计参保时间每增加几年其养老保

端设备或者网络在任何时间与地点进行查询、缴费、待遇领险待遇增加几个百分点，参保超额累进个人所得税税率，养老

取等。当跨区域流动时，各地基金机构支配灵活就业人员的金待遇比例依据缴费年限确定。此项措施可吸引灵活就业

统筹账户资金，同时保留个人统筹账户记录。当参保者退休人员为获得更多养老金而积极持续参保。

后，领取养老金的地点可依据工作地点或户口所在地自行选（四）政府多渠道的落实政策宣传工作。由于灵活就业

择，个人统筹账户记录的养老金全部汇集至领取地，按月领人员对养老保险政策的了解不深入，导致参保积极性较低。

取养老金。有的灵活就业参保者因收入不稳定不能持续缴费，而出现断

[4]

（二）完善灵活就业体相关法律法规。针对灵活就业保现象。所以，政府需要多渠道的落实宣传工作，提升灵活

人员养老保险的法律法规主要是参考正规就业模式设计，一就业人员的参保积极性，解除其养老顾虑。首先，在宣传手

些规定如缴费比例与年限等没有考虑灵活就业人员的特殊段方面，不能局限于传统媒体，还要利用网络广播电视媒体

性，导致养老保险覆盖范围窄、社会化程度低，制约着郑州市等加大关于灵活就业人员养老保险的宣传，如利用、微

养老保险事业的健康发展。因此，需加强法制建设，用法律博、QQ等电子平台，在线进行答疑。其次，在宣传内容方面，

的手段规范管理部门与用人单位，保证灵活就业人员养老保工作人员需深入解读政策法规，从养老保险制度的目的、原

险管理工作有法可依、有章可循，维护灵活就业人员的合法理到参保范围、参保性质、待遇享受、缴费流程与标准等多方

权益。首先，需在宏观层面完善相关法律，如《劳动法》《劳动面进行宣传解读，使他们根据自己的能力，选择适合自身的

合同法》《保险法》等，在社会保险、工资报酬、劳动合同等方养老保险缴费档次。最后，在宣传主体方面，社保机构的专

面保护灵活就业人员的权益，明确灵活就业者与正规就业者业人员作为主体到灵活就业人员较为密集的地方进行养老

的同等法律地位，间接提高灵活就业体参保能力和参保积保险制度宣传，如工厂、街道与社区等，开设社会保险咨询站

极性。其次，在考虑灵活就业者的特点和需求的基础上出台点，为众开展咨询服务。通过宣传树立灵活就业人员良好

《灵活就业养老保险法》，内容包括：保险对象，资金筹集和运的参保意识，有力推动参保率的提升。

营办法，养老金支付方式，信息披露及工作程序等，提升政策

的针对性和有效性。不仅要监督用人单位为灵活就业人员

缴纳养老保险，明确两者间的权利与义务，还要对不为灵活

就业员工缴纳保险的企业给予相应处罚，有力地保障政策法

规和制度执行。

（三）确定合理的缴费档次与缴费周期。郑州市现行的养

老保险制度多缴多得的激励性体现不足，需充分考虑灵活就

业人所在就业单位与收入不稳定进而制定相对应的养老保

险制度，增强政策的激励性。首先，在缴费档次上，郑州市现

行的缴费档次为上年度城镇在岗职工平均工资60%、100%、

200%、300%四个缴费档次自主选择，连续缴费满15年方可领

[4]

[1]刘小平.灵活就业人员实现高质量就业的调查与思考

[J].中国就业,2014(7).

[2]依据2016年河南统计年鉴.

[3]郑功成.深化中国养老保险制度改革顶层设计[J].教

学与研究,2013(12).

[4]刘赛特.城镇灵活就业人员养老保险制度研究[J].劳

动保障世界,2017(11).

[责任编辑杨贺]

参考文献：

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