公路安全保护条例解析

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公路安全保护条例解析

作者：不详

《公路安全保护条例》于今年3月7日公布，7月1日起正式实施。5月下旬，省公路

局组织召开了《公路安全保护条例》（以下简称条例）的学习会议，并邀请到著名的公路法

专家张柱庭教授对该条例进行了讲解。结合张教授的讲解和工作实际，笔者将选择一些条文，

对其内涵以及对公路管理、养护、执法等“公路保护”工作的影响进行粗浅分析。

第一章总则。

第一条是立法目的和依据。依据是《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）。

《公路法》和条例的关系，是法律和行政法规的关系，法律是上位法，而行政法规的制定原

因之一就是为了执行法律的规定。因此条例不能违反《公路法》，只能对《公路法》的规定

进行充实和细化。还有一个问题：条例和《广东省公路条例》的关系如何？《广东省公路条

例》是由省人大制定的，属于地方法性法规，地方法法规不能违反行政法规。因此《公路安

全保护条例》是《省公路条例》的上位法，两者有不同规定的情况下，以《公路安全保护条

例》为准。

第三条是规定公路保护的主体。第二款中规定了属地主义管辖的原则，但职责内容又必

须由省一级部门来确定。第三款则明确授权“公路管理机构”是具体负责公路保护的监督管

理。由此，公路管理机构对公路的保护、管理职责，其权力来源明确是行政法规授权。

第四条扩大了公路保护工作的责任部门范围。以往的观念是公路就是公路部门或交通部

门的事，现在明确规定多个部门负有相关责任。防止了公路部门孤军奋战甚至四处求人的窘

境。

第五条明确公路管理、养护和公路管理机构的行政经费应纳入本级政府财政预算。

第七条规定各级交通运输主管部门必须制定公路突发事件应急预案。同时也将该种预案

界定为专项预案，区别于部门预案。两者的不同之处在于，专项预案是需经本级政府批准，

涉及到要动用其他政府部门或下级政府的力量。而部门预案意味着动用本部门的力量就能解

决。从近几年公路突发事件来看，如08年的冰灾，多部门联合更能抢险应急，更能保障公

路的安全畅通。

第九条规定公路保护责任是一种公共责任。理由是公路是一种公共产品。

第二章公路线路。主要规定公路建筑控制区、各类保护区以及除超限超载之外的公路管

理、许可事项。

第十条规定的是路产登记制度。路产登记工作在我省乃至全国都做得不好，这次《公路

安全保护条例》对此提出了明确要求。路产登记首先是具有档案效力，从证据效力而言，比

普通的证据要高。这种登记和《物权法》中的不动产登记还有距离，尽管公路属于不动产。

因为《物权法》中规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；

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未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”由于我国的不动产登记制度还未公布，

而条例又不是法律而是行政法规，因此这种登记还不具备物权效力，但可以为以后（不动产

登记制度出台后）打下伏笔或基础。此外，路产登记制度不同于土地登记制度，土地登记制

度由国土部门依法完成。

第十一条规定公路建筑控制区的范围。首先，是在《公路法》规定的县级以上政府的基

础上明确了由交通运输、国土资源等部门具体负责划定工作。其次，一个重大的变化是建筑

控制区起算的位置发生了改变，从原来《公路法》第34条的边沟外缘变成了现在的公路用

地外缘，而公路用地就是从边沟外缘起算往公路外一米的范围。因此，实际上建筑控制区的

范围比原来扩大了一米。其次，对公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区

范围的划定也作了指引，即“根据安全视距等要求确定”。所谓“安全视距”即《公路工程

技术标准》（JTG B01—2003）中的停车视距、会车视距和超车视距。

第十二条第一款规定公路建筑控制区划定的时间。《公路法》并没有明确规定划定的时

间，条例将划定时间规定在“自公路初步设计批准之日起30日内”。这样立法是为了解决普

遍存在的拆迁前抢建、抢种的问题。

第十三条第一款表明条例对“历史遗留问题”的态度：规定公路建筑控制区划定前已经

合法修建的建筑物和构筑物“不得扩建”。第二款是增加了建筑控制区以外的管理，即建筑

控制区外的建筑物、构筑物不得遮挡公路标志。第十三条这个条文对建筑控制区的保护比《公

路法》有明显加强。

第十四条规定公路规划控制区。在《公路法》第18条的基础上一是增加了对学校、货

物集散地、大型商业网点、农贸市场的规划要求，二是明确了与公路之间应保持的距离。

第十五条规定了公路与城市道路、铁路、通信交叉时，新建、扩建的线路承担建设费用。

即公路提出扩建，由公路部门承担费用，或城市道路扩建，由城市道路管理部门承担费用。

这样立法是考虑到只有建设单位才有编制预算的权利。

第十六条第一款规定了禁止任何单位或个人把公路当做试车场地。第二款在《公路法》

第46条的基础上增加了一些公路违法行为的列举，如打谷晒粮、种植作物、焚烧物品等。

第十七条规定了公路安全保护区。在《公路法》第47条的基础上，本条第一款第一项

明确了国、省、县、乡道的安全保护范围。

第十八条规定了重大危险源安全距离区。本条的安全距离与第十七条的几乎一样，但是

内容不同：第十七条是针对危险作业，本条是针对危险物品。此外，本条的法律责任在条例

的第57条，第57条规定违反第18条的由安全生产监督管理部门依法处理。

第十九条规定了抽取地下水、架设浮桥控制区。《公路法》中并没有这项内容。这是为

了加强对公路桥梁的保护，立法背景是近些年了公路桥梁的断裂、塌陷事故明显增多。同时，

本条还规定了公路管理机构与水行政部门、流域管理机构的串联审批制度。同时，条例第

57条规定，违反第19条规定的，由水行政部门、流域管理机构依法处理。

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第二十条规定了禁止采砂区。

第二十一条规定了疏浚作业控制区。

第二十二条新增了几项危害桥梁、隧道、涵洞的禁止行为。需注意的是，这些行为是条

例明文规定禁止的，不能办理行政许可。如果申请人提出申请，应直接出具不予受理决定书。

第二十三条规定通航河流的桥区。本条吸取了近年来船撞桥事故的教训，规定了应在桥

区范围内设置相应的航标、桥标、桥墩防撞装置等，以加强对桥梁的保护，这也是《公路法》

里面没有的新增规定。违反本条规定的，根据条例第57条，由海事管理机构处罚。

第二十四条规定了重要的公路桥梁和隧道由武警部队进行守护。重要铁路、港口、机场

都有武警参与守护，且从实践效果来看也颇佳。因此公路有必要参照引进这一项制度。

第二十五条是在《公路法》第52条规定的基础上增加了“遮挡公路附属设施”和“利

用公路设施架设管道、悬挂物品”的禁止行为。

第二十六条规定了路树的砍伐应经公路管理机构审批许可。关于路树砍伐的审批权问

题，之前存在争议，争议的内容是究竟是由公路部门审批还是由林业部门审批。根据《公路

法》第42条的规定“公路用地上的树木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，应当经县级以

上地方人民政府交通主管部门同意后，依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，

并完成更新补种任务。”《广东省公路条例》第32条对此也作了几乎一样的规定“公路用地

上的树木不得任意砍伐；确需更新砍伐的，必须经公路管理机构同意，按照《中华人民共和

国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。”支持由林业部门审批的，理由无

非有二：一是无论是《公路法》还是《广东省公路条例》，都把路树砍伐的内容放在了“公

路养护”的章节，而没有放在“路政管理”的章节；二是公路部门只是“同意”，而“审批”

必须按《森林法》办理。此次条例的出台已经将此问题明确，由公路部门审批。《森林法》

第32条第三款规定“铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有

关规定审核发放采伐许可证”，“有关主管部门”是指林业部门还是公路、铁路管理部门？把

《森林法》第32条总共六款内容全部看完，答案就很明显了：凡是需由林业部门来审批的，

都非常明确地写明了由林业主管部门核发采伐许可证。那为什么把路树砍伐的审批放在“公

路养护”的章节呢？无论是《公路法》第42条还是《广东省公路条例》第32条，第一款都

规定的是公路绿化工作的组织实施的问题——“公路绿化工作,由公路管理机构按照公路工

程技术标准组织实施”，因此放在“公路养护”的章节是因为想把路树的种植、保养和砍伐

等“路树类”问题统一放在一起。条例出台，从此再无争议。路树的砍伐应该作为路政许可

的事项之一，由公路管理机构审批，并且是单独审批。

第二十七条将路政许可的审批项目进一步明确。其中的第（四）、（五）、（六）项为条例

对《公路法》进行补充完善的内容，第（四）项针对管线挂桥行为，第（五）项针对龙门架、

人行天桥上设广告行为，第（六）项针对旧路口扩建行为。需要注意的是第（四）项“利用

公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施”的许可事项与条例第22条“禁止利用公路桥

梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易

爆或者其他有毒有害气体、液体的管道”的禁令行为的关系。属于第22条高压、易燃易爆、

有毒有害的管线设施，是不能申请审批的，这是明确禁止的行为。如果是一般的电缆、水管、

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光缆等，是可以依照第27条第（四）项提出申请的。

第二十八条是对路政许可的一些完善。一是申请材料中增加了第一款第（二）项的“安

全技术评价报告”和第（三）项的“应急预案”；二是第二款规定涉及经营性公路的审批应

该征求公路经营企业的意见。“报告”和“预案”都是为了防范涉路施工中出现一些安全事

故，其中有资格出具安全技术评价报告的单位为公路勘察设计院。基实这种做法在广州市的

路政许可实践中早已存在，比如一些大型涉路污水管道工程或跨越公路建跨线桥、人行天桥

等重大涉路工程，路政审批部门都会要求公路勘察设计院对该工程对公路的安全性影响出具

书面意见，并以此作为许可的依据之一。至于第二款征求公路经营企业意见，是由于近年来

公路尤其是高速公路的经营单位往往是企业，而不是交通或公路部门，为了符合政企分开、

事企分开的现状，以及尽量避免许可项目、涉路工程与经营性公路的管理、养护、发展规划

产生冲突，加强沟通是很有必要的。

第二十九条规定了涉路工程施工完毕后的验收制度。以前的制度或做法，是公路管理机

构对于许可项目完工后或者对养护工程完工后的验收工作普遍不到位。将来公路管理机构对

涉路施工完毕后必须对公路、公路附属设施是否达到规定的技术标准以及施工是否符合保障

公路、公路附属设施质量和安全的要求进行验收。这种验收，应该由路政部门牵头，会同养

护单位、公路勘察设计部门，以及工程的监理单位联合进行。本条还规定，影响交通安全的，

还得经交警部门验收。

第三章公路通行。

本章重点在于对超限车辆的治理。“超限”的界定见《超限运输车辆行驶公路管理规定》（交

通部2000年2号令）和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第54条。

第三十条从汽车生产和销售环节治理超限。这是从源头上对“大吨小标”车辆进行了限

制。本条中提到的“机动车安全技术标准”参见国标《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值

国家标准（GB 1589-2004）》。

第三十一条从机动车登记环节治理超限。本条规定公安机关交通管理部门应当当场查验

机动车，符合条例第30条的标准的才可予以登记。“当场查验”是一种实质审查，即使车辆

取得了车辆检测站的合格证，公安机关还需另行检查，这增加了公安机关的审查责任，但使

得不符标准的车辆难以上牌，治理超限效果将会加著。

第三十二条从车辆改装环节治理超限。本条规范了生产厂家的改装行为，法律责任在条

例的第63条第二款。《中华人民共和国道路运输条例》第31条、第46条规定了运输企业、

车辆维修企业不得擅自改装车辆，但对汽车生产企业的改装行为并没有进行规范。本条对此

法律漏洞进行了补充。

第三十三条第二款规定了公路管理机构或经营企业有明确、变更“限值”标志的义务。

这需要我们对自己管辖的路段进行全范围的自查。

第三十四条规定村道可以“设墩”限行，但不得收费。

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第三十六条规定了超限运输许可的办理方法。跨省的实行“一地受理、联动审批”制度。

沙及交通安全的，公路管理机构（而非申请人）应征求交警部门意见。

第四十条第一款规定了超限车辆“定点处理原则”，流动查获后应定点处理。这一是为

了防止堵塞交通，二是防止腐败发生，三是方便摄录取证。第二、第三款列举了一些违法行

为模式。

第四十一条从货运源头上治理超限。规定了货场主和道路运输管理机构（在广州为运管

局）的义务。

第四十二条规定了危险品运输许可机关（公安机关的特定部门）对特大型桥梁或隧道管

理单位的通知义务。在实际工作中，这就要求公路管理部门或经营企业要主动将自己管辖的

特大型桥梁和隧道制作清单，上报给本级和上级公安机关备案。如果能召开一下专门会议形

成会议纪要则更好。

第四十三条规定了遗洒物的处理问题。遗洒物是公路管理中的一大难题，常常由于遗洒

物未能及时发现、及时处理而引发事故。公路管理机构也因此吃过不少官司。条例对遗洒物

问题进行了较为详细的规制。一是增加责任主体：驾驶人、押动人有处理、示警和报告义务；

交警部门有责令违法行为的职责；公路管理者、经营者发现或接到报告后有及时清除的义务；

任何公众发现的也有报告义务（公共义务）。二是明确了事故赔偿责任的主体为运输企业和

驾驶人。

第四章公路养护。

条例根据时代的发展和社会需要，对公路养护提出了许多切合实际的新要求。

第四十四条解释了《公路法》第35条中的“良好的技术状况”。根据此条规定，公路上

存在遗洒物或者其他非公路自身产生的路障，不属于未达到良好技术状况的情形。这些属于

条例第三章“公路通行”的范畴。

第四十六条规定了养护作业单位的资质条件。这是为公路养护市场化作准备。其中的第

（三）点要求有“养护作业经历”，即工作经验，是为了维护原有养护作业单位、人员的利

益，使改革得以平稳进行。

第四十七条规定了巡查制度的建立以及警示、及时修复义务。第二款是交警部门的警示、

通知义务，第三款仍是上文提到过的公共义务。

第四十八条规定对公路的检测和评定的常态化，以及发现问题后的处理方式。

第四十九条规定公路各类设施的保持完好义务。

第五十条旨在将养护作业对公路交通的影响通过时间和空间上的统筹降到最低。

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第五十一条是对《公路法》第39条第三款（指向《公路法》第32条）的完善，规定了

发公告的条件和时间。这是对养护部门提出的明确的新工作要求。

第五十二条在《公路法》第39条第一款的基础上增加了“开启危险报警闪光灯”的要

求。这点在夜间作业尤其重要。

第五十三条第一款规定了公路突发事件的应急抢险。第二款规定了地级市以上公路管理

机构应建立公路信息化管理制度。

第五十四条规定了武警交通部队对公路抢修负有义务。这与条例第24条的立法思路是

保持一致的——就是武装力量参与到公路的安全保护工作中来。

第五十五条规定了公路报废制度。此规定填补公路报废制度的空白，但具体的程序和方

法还有待交通部制定部门规章。

第五章法律责任。

除了条例第十四条外，其他在条例上规定的违法行为，都在本章中有对应的法律责任。与《公

路法》法和其他旧的公路管理法规相比，在法律责任方面，条例最大的不同点就是增加了行

使处罚权的机关。这与条例“多部门共同管理、联合治理”的立法思路有关，也是国家加大

对公路保护力度的体现。如第五十七条、第五十八条、第六十三条、第六十五条等，都规定

了公路管理机构之处的其他行政部门的处罚权。

对具体的违法事由和处罚内容不再赘述，以下仅分析几条带有特殊性的条文：

第七十一条第一款规定了损坏路产的当事人有立即报告和设置警示标志的义务。第二款

规定了交警部门的通知义务，这使得路政部门和交警部门的在路产保护上的合作具有了明确

的法律依据。

第七十二条规定了公路管理机构在一定的情况下有扣车、扣工具的权力。但对经公告3

个月仍不来接受处理的车辆、工具的“依法处理”的具体方法和程序却没有进一步阐明。

第七十三条列举了公路管理机构工作人员的渎职行为。

第七十四条规定了可能引发的治安责任和刑事责任。

就违反条例的法律责任而言，针对广州市的改革现状，交通综合执法部门对于公路违法

情形、执法程序的熟习，法律文书的制作或完善，与其他行政部门协作办法的制定，是当务

之急。

第六章附则

第七十五条规定条例的适用范围。第一款规定村道是参照适用，第二款规定条例不适用

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于专用公路。

第七十六条规定军事运输使用公路也不适用本条例。

第七十七条宣布1987年版的《中华人民共和国公路管理条例》的废止。

总结：《公路安全保护条例》针对近五、六年来自然灾害的频发，社会经济发展、行政

机制改革给公路带来的种种问题，以及全国各地公路管理的实务情况，对原有公路法律法规

进行了补充、细化和完善，增加了公路保护的行政责任部门，扩大了车主、相关企业甚至普

通众的保护义务，对公路规划、管理、养护和执法作出许多对症下药并且具有前瞻性的规

定。无疑，这将使公路事业迈上一个新台阶，进入科学、可持续发展的阶段，也将使公路对

经济发展的推动、对人民众生命安全的保障，得以作出更大的贡献。

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