论行政法的基本原则

论行政法的基本原则

宁文强 司法事务系书记官 x114057

摘要：在行政执法中，不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用，

而较为忽视行政法基本原则的正确理解和适用，其结果是“只见树木，

不见森林”，导致了行政执法上的不适当和偏差，影响了行政管理目

的的真正实现。因此，研讨行政法的基本原则，并以此指导行政执法

实践具有现实意义。

关键词：行政法 基本原则

行政法的基本原则

（一）合法行政原则

“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则

的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成：第一，行政机关必须严

格依法进行行政管理。在民事活动中，当事人享有较多的意思自治和

契约自由，所以从这个意义上来说，合法行政原则是行政行为区别于

民事行为的主要标志；第二，合法行政中的“法”法律渊源表现为法律、

法规和规章。即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规和规章

的规定进行。行政合法性原则，指不仅要符合议会的立法，也要符合

行政机关的立法。这表明，行政合法性原则中的法也在不断发展，具

有时代的内容和特征。在我国现阶段，行政合法原则要求行政机关进

行行政活动时应遵循宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例

和单行条例以及行政规章等具有普遍约束力的规范性文件。

第三，行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法律、法规、

规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益

或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。从这一角度来看，合法

行政原则实际上是公民权利本位观、政府义务本位观在行政法上的具

体展现。我们知道，在现代法治社会，国家的一切权力属于人民。

（二）合理行政原则

“合理行政”的主要含义是行政决定应当具有理性，属于实质行政

法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。这里的理性是最低限度的

理性，是指行政决定应当具有一个正常理智的普通人所能达到的合理

与适当并且能符合科学公理和社会道德。合理行政原则包括：第一，

公平公正。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要

平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；第二，考虑相关因素。

行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，例如，

税务执法人员在实施行政处罚时不能因为相对人陈述申辩而加重处

罚；第三，符合比例。比例原则的基本涵义是指行政主体实施行政行

为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益，如果为

了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使该不利

影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。也就是

说，行政机关所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行

政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人

权益的方式。比例原则是行政法中非常重要的原则，有不少学者甚至

将其作为行政法的基本原则之一。比例原则由德国行政司法判例最初

确立。有些国家将此原则在法律中予以明确规定。《荷兰行政法通则》

第三章第四条规定，某个行政命令对一个或更多的利害关系人产生不

利后果，这一不利后果须与命令的目的相当。《葡萄牙行政程序法典》

第五条规定，行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突

时，可在对拟达致的目标系属适当及适度的情况下，损害这些权利与

利益。比例原则在大陆法系国家的行政法中有极为重要的地位，在其

行政执法与行政诉讼中得到了不同程度地体现。有的学者作了更广泛

的解释，认为比例原则包含下述三个子原则：1、适当性原则。行政

行为对于行政目标是适当的。2、必要性原则，又称最温和原则。行

政行为应以达到行政目的、目标为限，不能给相对人造成过度的不利

影响。3、相当性原则。行政主体采用的方法对相对人造成的损害不

得与实现之目的显失均衡，应慎重权衡其目的达到的利益与侵及相对

人的权益二者之间孰轻孰重。在行政执法中，我们要正确处理好合法

行政与合理行政的关系，一方面，我们必须认识到，合法行政是前提，

是基础，只有在合法行政的前提下，才能谈合理行政；另一方面，我

们在坚持合法行政时，也不能忽视合理行政的重要性。那种只顾合法

行政不顾合理行政或者只顾合理行政不顾合法行政的观念和做法都

是错误的，我们要在执法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合

理不合法”现象发生，切实提高依法行政水平。

行政合法性原则和行政合理性原则的比较

⑴行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治的原则。

⑵合法性原则主要解决行政合法与非法问题，合理性原则解决行政是

否适当的问题。

⑶合法性原则适用于一切领域，而合理性原则主要适用于自由裁量领

域。

⑷行政机关的一个行为如果违反了合法性原则就无需再考虑其是否

合理的问题了，而一个行为属于自由裁量行为则应重点考虑其是否存

在合理性问题。

合法性问题与合理性问题的界线不是绝对的，二者有可能相互转化。

随着社会生活的发展与行政法治化进程的加快，原先属于合理性范畴

的问题有可能转变为合法性问题，原先属于合法性范围的问题基于行

政效率的考虑也可能转化为合理性问题。

（三） 行政公正原则

行政公正原则是指行政机关必须平等地、无偏私地行使行政权

力，包括实体公正和程序公正两方面。第一，行政实体公正：（1）

公正地分配行政主体与行政相对人的权利和义务。行政主体在行政管

理活动中处于管理者的地位，是代表国家行使行政权力的，是行政权

力的支配者，容易侵犯相对人合法权益；而行政相对人则处于被管理

者的地位，是行政权力的受支配者，容易受到行政权力的侵犯。为防

止行政主体对相对人行使不公正的权力，首先应对双方的权利和义务

的分配量予以有差别 、不相同的设定，使行政相对人一方具有更多

的保障自身利益不受行政主体非法侵犯的权利，而对行政主体则应赋

予更多的为公益、为公民服务的义务，从而体现一种有差别的、但却

是平等公正的正义分配（2）公正地对待一切事件和行政管理相对人。

行政公正原则不承认任何人有法律之外或法律之上的特权，即行使行

政权力时，不应考虑行政相对人的地位高低、权势大小、“关系”深浅、

“反弹力”强弱等，而应对一切相同的情况和对象采取同样的、平等的

对待和处理；对一切不相同的情况和对象采取不相同的对待和处理。

第二，行政程序公正。行政程序的公正是行政结果公正的必要前提和

保证，它要求行政主体行使行政权力或作出行政行为，在过程上必须

依照法定程序进行，即行政主体实施任何行政行为都必须采取一定的

方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定

的时限内完成。主要内容包括：（1）在处理与自己或自己近亲属有利

害关系的事务时应予回避，不得自己做自己的法官。 （2）在处理涉

及两个或两个以上相对人利害关系的事务时，不得在一方当事人不在

场的情况下单独与另一方当事人接触。 （3）不在事先未通知和听取

相对人申辩意见的情况下作出对其不利的行政行为。

（四）高效便民原则

“迟来的正义为非正义”。试想一想，一个20多岁的英俊青年为了澄

清自己的清白打了二十多年官司，当他变成白发苍苍的老头时，法院

的一纸公正的判决对他还有什么现实意义呢？同样，在行政管理中，

行政行为的过分迟延会严重牺牲公平和正义。这就要求行政机关必须

高效便民。高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职

权，最大程度地方便人民众。效率针对行政管理的过程，是办事速

度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投

入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政机

关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗

旨的重要环节。笔者认为，高效便民原则至少应当包括以下内容：第

一，遵守时限。即行政行为必须在法定的时限内作出，这是对行政机

关高效行政的最低要求；第二，做效能机关。即要求行政机关办理行

政事项在法定的时限内要以最快的速度完成。

（五）诚实守信原则

诚实，就是忠诚正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守

诺言、不虚伪欺诈。“自古皆有死，民无信不立”、“言必行，行必果”、

“一言既出，驷马难追”、“得黄金百斤，不如得季布一诺”这些流传了

千百年的佳话，都形象地表达了中华民族诚实守信的优良品质。我们

知道，市场经济是法治经济。在市场经济条件下，为了保证交易稳定

性、安全性，法律要求市场主体要讲求诚信，为此，诚信原则成为了

我国民法的“帝王条款”。由于我国行政法治历史较短，长期以来，行

政机关是否诚信执法游离于法律规制之外，缺乏法律责任的硬性规

定。伴着中国行政法治化的进程，我国《行政许可法》第一次以法律

的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护

原则。该原则主要体现在《行政许可法》第八条中。该条规定如果行

政机关因不诚信的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失

的，依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到

了确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰。对于行政机关来说，

坚持诚实守信原则需要着重考虑以下因素：一是考虑撤销行政行为对

相关各方利益的影响，当撤销行政行为可能对公共利益造成重大损害

的，不能撤销；二是对相对人信赖利益损失给予补偿。我们知道，对

于行政机关执法违法造成相对人的财产损失，相对人可以按《国家赔

偿法》规定提出赔偿请求，但对于行政机关作出的一项合法的但有悖

于诚信的行为，如果该行为客观上又导致了相对人的财产损失，那么，

出于对私权益的充分尊重，行政机关就应当负另外一种责任----补偿

责任。（六）权责统一原则

权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应

的法律责任。具体而论，权责统一原则应当包括以下内容：第一，有

权必有责。试想一想，如果行政机关只有权力而没有责任，那么结果

会是什么样呢？结果只能是权力被滥用，成为谋取私利的工具。因此，

对于行政机关和执法人员来讲，一定要增强责任意识，明白权力是人

民给的，行使权力是有责任的。就现行法律制度来讲，我国法律对行

政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任（补偿范围有限）、监督

检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有

刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，

我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善；第

二，权责必须对称统一。即有多大的权力，就必须承担多大的责任。

否则，如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之

责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领

域，公共利益将无法得到有效保障。当前行政机关在行政执法实践中

存在的一个突出问题就是职责权不对称，存在有职无权、有权无责的

普遍现象。因此，我们应当加强对执法人员的管理，使每个执法人员

的职务、职权和职责明确，努力做到职责权对称统一；第三，用权受

监督。杰斐逊说：“在权力问题上，不要谈论对人的信任，而是要用

锁链限制他们，防止他们作出伤害人的事情”。这表明对权力实施监

督的重要性。没有监督的权力，即使法律责任设定得尽善尽美，也将

导致腐败；第四，违法要追究。违法要追究是保障权利运行规范正确、

责任落实到位的最后手段，只有违法行为得到追究，才能确保“合法

行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。