基本养老保险政策试点进程比较：一个解释框架

基本养老保险政策试点进程比较：一个解释框架

基本养老保险政策试点进程比较：

一个解释框架

高静华

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摘 要：从中央政府的重视程度、地方政府的试点意愿、政策对象的

试点意愿三个维度构建一个可解释的理论框架，对四种基本养老保险政策

试点进行比较分析，得出试点进程快慢是多种力量综合抗衡的结果。某项

社会保障政策试点，如果中央和地方政府的推进意愿强烈，即使改革对象

意愿较弱，在中国的威权体制下，依然有可能顺利进行；如果地方政府和

改革对象意愿较弱，即使中央政府非常重视，但由于地方政府试验的积极

性不足，不够配合或不作为，也会影响改革进程；相反，如果某些政策特

别受百姓欢迎，即使地方政府意愿一般，也会在汹涌民意的诉求之下，大

大加快改革进程。通过试点制定社会保障政策依然有强大的生命力，但中

央层面要加强顶层设计，避免长期“试而不定”，同时投入改革成本，充分

调动地方政府的积极性。

关键词：政策试点 主体意愿 养老保险

一 问题的提出

改革开放以来，以“摸着石头过河”为特征的渐进式改革模式成为中

国社会治理的独特经验。这种政策试验与创新机制，大大降低了改革的风

险和成本，为改革的全面铺开积累实践经验；同时有利于减少政策创新初

期的阻力，使改革者赢得更多的支持和创新空间；还有利于减少改革的不

确定性，增加结果的可控制与前景的可预期性。因而，通过试验制定政策

在中国大受欢迎，已经基本成为中国绝大多数新政策在正式而全面地实施

之前必须要经历的固定程序（周望，２０１１）。

❋

高静华，中国人民大学中国社会保障研究中心博士研究生，研究方向为社会福利与慈善事业。

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社会建设研究（第八辑）

社会保障领域的改革创新，也无不与政策试验紧密相关。城镇职工基

本医疗保险制度、新型农村社会养老保险制度、城市最低生活保障制度、

长期护理保险制度等都经历了试验阶段。从国家出台的相关政策文件中，

就可以看出明显的试点特征，《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点

方案的通知》《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》

《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》《国务院办公厅

关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》等政策文件明确含有“试点”

字样。那么，试点对关乎国民切身利益的养老保险政策制定有何影响，从

试点政策上升为国家层面成熟定型的社会保障政策受哪些因素影响，中央

政府、地方政府、政策改革对象如何在试点过程中进行博弈，本文旨在通

过构建一个理论框架来回答这些问题，研究各主体的意愿如何影响不同养

老保险政策的试点进度、上升为国家政策的速度快慢等，在此基础上，探

讨“试点式改革”对国家基本养老保险政策制定的意义与不足。

二 文献综述

试点是在革命和建设时期就形成的一种“成熟的方法论”（宁骚，

２０１４）。“政策试点”是推动我国经济社会领域政策创新的重要机制，也是

我国特治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体形式包括各

式各样的试点项目、试验区等（周望，２０１３）。政策试验主要通过试验性法

规、试点、试验区三种形式进行（韩博天，２００８），而政策试点是其中最重

要的一种试验形式。我国的政策试点不仅得到了国家领导人的认同，而且

改革初期在政府部门设置上也给予了支持。、曾一再申明试验、

试点的重要性，多次提出“大胆地试”“坚决地试”，要“允许试验”“坚

持试验”，从试点着手，随时总结经验（，１９９５）。国家经济体制改革

委员会在１９８８年还专门成立综合规划和试点司，负责对各个部门和地方经

济改革试点工作进行指导和协调（周望，２０１２）。可见，通过试验制定政策

是受到中央鼓励的，也是在实践中不断出现并反复使用的重要原因。

我国的政策试点首先被应用于经济领域，是经济腾飞过程中的一个至

关重要的政策制定机制（韩博天，２００８），随后又逐渐蔓延至社会领域。从

中国的实际情况来看，无论是经济政策还是社会政策，从试点政策出台到

政策的成熟定型都受到多个主体试点意愿的影响。尤其是中央政府主导的