行政诉讼中的地域管辖

行政诉讼中的地域管辖

一、地域管辖的概念

行政诉讼的地域管辖，又称“区域管辖”、“土地管辖”，是指同级人民法

院之间受理第一审行政案件的分工和权限。它是根据人民法院的辖区、当事人所

在地、诉讼标的所在地等条件确定第一审行政案件的管辖。

地域管辖与级别管辖既有区别又有联系。区别主要是：级别管辖是从纵向上

来确定各级人民法院对案件的管辖权限，它所解决的是案件应由哪一级法院管辖

的问题；而地域管辖则是从横向上来确定同级人民法院之间对案件的管辖权限划

分问题，它所解决的是案件应由同级的哪一个地方法院管辖的问题。二者的联系

主要在于：地域管辖是在级别管辖的基础上划分的，只有确定了级别管辖，才能

进一步确定地域管辖，这样才能最终确定第一审行政案件的管辖法院。

根据行政诉讼法规定，地域管辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖。特殊地

域管辖又分为专属管辖和共同管辖。

二、地域管辖的内容

（一）一般地域管辖

一般地域管辖，又称“普通地域管辖”，是指按照最初作出具体行政行为的

机关所在地确定的管辖。根据行政诉讼法第17条的规定，凡是未经复议而直接向

人民法院提起诉讼的，或者虽经过复议，但复议机关维持原具体行政行为的，当

事人不服向人民法院提起诉讼的，均由最初作出具体行政行为的行政机关所在地

的人民法院管辖。

行政诉讼法之所以确定一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的

人民法院管辖，主要理由是：（1）便于双方当事人进行诉讼。行政诉讼的原告绝

大多数居住在最初作出具体行政行为的行政机关辖区内，由最初作出具体行政行

为的行政机关所在地的人民法院管辖，便于原告起诉；同时被告是最初作出具体

行政行为的行政机关，因而也便于被告应诉。（2）便于人民法院审理和执行。最

初作出具体行政行为的行政机关所在地，一般都是违法行为发生地或者行政争议

发生地，由当地人民法院管辖，便于勘验现场、调查取证、及时审结案件。同时，

也便于人民法院对判决和裁定的执行。（3）便于地方性法规和地方政府规章的适

用。根据行政诉讼法的规定，地方性法规和地方政府规章适用于制定机关所辖行

政区域内的行政案件。如果原告为其他行政区域的公民、法人或者其他组织，由

其所在地的人民法院审理这类案件，在适用地方法规和参照地方规章上就会出现

一定的困难。

（二）特殊地域管辖

特殊地域管辖，又称“特别管辖”，是指根据具体行政行为的特殊性或标的

物所在地来确定受诉法院的管辖。特殊地域管辖是相对于一般地域管辖而言的，

是对一般地域管辖的例外规定。因为某些行政案件，如果适用一般地域管辖规则，

会不利于法院审理行政案件和当事人参加诉讼。因此，行政诉讼法第18条、第19

条专门作出了有关特殊地域管辖的规定。特殊地域管辖又分为专属管辖和共同管

辖两种。

1、专属管辖

专属管辖，是指法律明确规定某些行政案件只能由某个人民法院管辖。行政

诉讼法第19条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管

辖。”所谓不动产，是指不能移动其位置的财产，或者移动其位置以后，会引起

性质、状态、价值改变的财产。一般指土地（包括滩涂、草原、山岭、荒地等）

及其附着物。所谓附着物，是指自然的或者人工的附在土地之上或土地之中的物

体，如建筑物、山林、水流等。因不动产提起的行政诉讼，是指因不动产的所有

权或者使用权引起的行政争议，相对方向人民法院提起的诉讼，这类案件适用专

属管辖，便于受诉人民法院调查、勘验、调取证据和对案件及时处理，也便于案

件判决或裁定的执行。

2、共同管辖

共同管辖，是指根据法律规定，两个或者两个以上的人民法院对同一行政案

件都有管辖权，而由原告选择具体管辖的法院的管辖制度。根据行政诉讼法的规

定，共同管辖有以下两种情况：

（l）经过复议，复议机关改变原具体行政行为的，由最初作出具体行政行

为的行政机关所在地或者由复议机关所在地的人民法院管辖。即如果复议机关与

最初作出具体行政行为的行政机关不在同一区域内的，两地法院都有管辖权。这

里的“复议机关改变原具体行政行为”，包括三种情况：第一，复机关改变原具

体行政行为所认定的事实和证据的；第二，复议机关改变原具体行政行为所适用

的规范依据且对定性产生影响的；第三，复议机关改变原具体行政行为的处理结

果，即撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

（2）对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼，由被告所在地

或者原告所在地人民法院管辖。这里的“被告所在地”，是指被诉行政机关的主

要办事机关所在地；“原告所在地”，是指原告的户籍所在地、经常居住地或被

限制人身自由所在地。如果被告所在地与原告所在地分处数地，则数地人法院都

有管辖权。行政诉讼法之所以作此规定，其主要根据是：具体行政行为在诉讼期

间一般不停止执行，原告的人身自由受到限制，参加诉讼活动已极为不便，如果

仍仅由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，则对原告极为不

利，可能使原告实际上失去通过司法途径获得救济的权利。现行规定对人民法院

办案及被告应诉可能带来不便，但与原告的不利条件相比，其困难程度仍要轻得

多。根据1999年《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问

题的解释》第9条规定，如果行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政

处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的

公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提

起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院应都有管辖权管

辖。

共同管辖只是表明了各有关人民法院对同一行政案件都拥有管辖权，这并不

是几个有管辖权的人民法院共同审理同一个行政案件或者分别审理同一案件。这

一行政案件具体应由哪一个的人民法院行使管辖权，还必须由原告选择来确定。

原告可以选择其中任何一个法院起诉，从而确定具体管辖。行政诉讼法第20条规

定：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提

起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的

人民法院管辖。”由此可见，共同管辖和原告选择是就同一问题分别从管辖权和

当事人两个不同的角度作出的规定，共同管辖是原告选择的前提和基础，原告选

择又是共同管辖的必要补充和具体落实。行政诉讼法之所以这样规定，是为避免

和解决人民法院管辖权争议。