论公益诉讼中的支持起诉

论公益诉讼中的支持起诉

作者：汤维建 王德良

来源：《理论探索》2021年第02期

〔摘要〕 支持起诉在法律文本中虽然始终被表述为基本原则，但在私益诉讼阶段其实已

经丧失了实际效用。随着公益诉讼程序的建立，这种状况得到了转圜，支持起诉得以在公益诉

讼中复兴。从宏观、中观、微观维度考察支持起诉的历史可以发现，其经历了一个从私益诉讼

到衰落和公益诉讼再到复兴的历史。以支持公益诉讼的主体为标准，其类型主要包括：行政机

关支持公益诉讼、社会组织支持公益诉讼和企业事业单位支持公益诉讼，这三种类型各有其特

点和适用范围。检察机关支持公益诉讼的特别规则主要包括：检察机关是支持公益诉讼的第一

责任主体，检察机关支持公益诉讼的范围不受限制，检察机关支持公益诉讼的主体身份具有双

重性等。

〔关键词〕 支持起诉，私益诉讼，公益诉讼，检察机关

〔中图分类号〕D925.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）02-0100-08

从首部民事诉讼法典生效的1982年至2012年这30年间，也就是公益诉讼制度缺位的私

益诉讼阶段，支持起诉作为基本原则，既缺乏具体制度支撑，也缺乏司法实践呼应，成为民事

诉讼法体系中的“盲肠”。2012年《民事诉讼法》经过修订建立了公益诉讼制度，从而使民事诉

讼发展到私益诉讼与公益诉讼并存的二元阶段。2014年12月8日，制定了《最

高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其第11条第一次以

司法解释的形式规定了公益诉讼中的支持起诉制度，为支持起诉原则的复兴提供了制度支撑。

2017年6月27日，第十二次全国人大常委会再次修订了《民事诉讼法》，在公益诉讼制度中

增加了检察机关提起诉讼和支持起诉两种制度。这是支持起诉被确定为民事诉讼基本原则以

来，第一次以法律形式制定了与该原则相配套的制度，使得支持起诉原则通过正式制度得到復

兴。支持起诉制度的衰和兴与我国民事诉讼发展的不同阶段是否相关？本文拟就此作出探讨，

并对公益诉讼的支持起诉制度提出了规则构建的若干建议。

一、支持起诉原则在民诉法发展过程中的衰与兴

（一）私益诉讼：支持起诉原则的衰落

从1982年到2012年的30年私益诉讼阶段，支持起诉基本上处于休眠状态：制度建设存

在空白，司法案例寥寥无几。究其原因主要包括：

1.宏观维度：当事人主义诉讼模式排斥支持起诉。分析基本原则，不仅要从部门法角度出

发来考察探究，更要从与基本原则地位相匹配的宏观法治背景入手。作为民事诉讼法的基本原

则，支持起诉是20世纪80年代的特定产物。在那一时期，我国民事诉讼体制的形成除了受传

统民事纠纷解决方式的影响以外，苏联民事诉讼体制、诉讼理论体系和诉讼理念亦有很大影

响，《民事诉讼法（试行）》“所构建的民事诉讼体制在基本模式上无疑是原苏联民事诉讼基

本模式的同类——职权主义” 〔1 〕90。支持起诉原则正是国家干预原则指导下职权主义诉讼

模式的产物，“从法系意识上考察，我国民事诉讼法规定的支持起诉原则，是对苏东社会主义

国家民事诉讼法奉行的社会干预（指导思想）的借鉴及本土化，亦即具有中国特的社会干预

主义诉讼原则” 〔2 〕，它直接体现了国家对于当事人起诉权的干预，而在审理程序中的国家

干预就是法院的职权主义，二者在程序上形成完美的契合，实现了国家对民事诉讼的全面干

预。

然而，由于支持起诉原则是以特定时代为依托的，而其后我国社会发生了巨大变迁，支撑

支持起诉的理论与制度都已物是人非，其自身自然就陷入了无所依靠的境地。从20世纪90年

代开始，作为法制背景的计划经济体制被打破，我国进入了社会主义市场经济时代，而市场经

济强调民事主体的自主地位，承认民事法律关系的私法性质，彻底摒弃了苏联传统民事诉讼法

制的理念;从法系意识上，由于苏东剧变，依附其上的法律制度自然也丧失了吸引力，同时伴

随着国门打开，人们的法治视野也日渐开阔，英美法系、大陆法系的制度经验被大量引入，尤

其在民事实体法和诉讼法领域，西方法治经验往往被视为圭臬。以上法制的变迁在民事诉讼中

直观的反映就是：我国的民事诉讼模式由职权主义逐渐向当事人主义转换。在当事人主义模式

下，支持起诉原则丧失了基础制度的支撑，其在现实中的折射就是立法保障的缺乏，司法案例

的匮乏。

2.中观维度：处分原则对支持起诉的制约。在民事诉讼法中，基本原则具有至上性，它不

仅具有立法准则、行为准则功能，还能表征民事诉讼模式 〔3 〕77。作为基本原则，表征职权

主义的支持起诉原则和表征当事人主义的处分原则，二者存在着根本性的对立。而我国民事诉

讼模式是“从现存的职权主义民事诉讼基本模式向当事人主义民事诉讼基本模式转换” 〔4 〕，

宏观诉讼模式的变化造成了处分原则对于支持起诉原则的压倒性优势。

具体而言，绝大多数民事争议都可以归为私益诉讼，有些争议即使涉及国家与社会利益，

但是在公益诉讼制度建立前，它们也均需技术性地处理为私益才能具有诉讼性。在私益诉讼

中，当事人的诉权和法院的审判权是基本性的权利，是支撑民事诉讼运行的核心力量。当事人

诉权是源于民事实体权利，作为一种维护实体权利的手段存在，而处分原则就是实体权的自由

处分原则在民事诉讼领域的合理延伸。处分原则强调当事人作为诉讼主体的独立性，是支撑当

事人诉讼主体资格的制度基础，它不仅仅包括积极的维权起诉，也包括消极的弃权，即在纯私

人利益受损害的条件下当事人有权不起诉。支持起诉则强调国家应当支持权利受侵害人提起诉

讼，是对民事消极权利的国家干预，它与处分原则的自由性存在结构性冲突。由于私益诉讼中

处分原则是常态的、根本性的，基于这种结构的矛盾性，支持起诉只能是例外辅助性的存在。

3.微观维度：法律援助对支持起诉的消解。法律援助是保障法律得以平等、公正实施的重

要措施 〔5 〕83。法律援助的功能就是弥补当事人诉讼行为能力之不足，这与支持起诉具有高

度重合。1995年11月9日，全国第一个政府法律援助机构——广州市法律援助中心隆重揭幕

开业，标志着我国法律援助工作进入实质性阶段 〔6 〕。2003年7月21日国务院颁布《法律

援助条例》，宣告了该制度建立，法律援助的范围就涵盖了民事诉讼①，在功能上已经全面替

代了支持起诉，这就使得支持起诉真正成为无关紧要的“盲肠”。

（二）公益诉讼：支持起诉原则的复兴

1.宏观维度：公益诉讼与国家干预原则相契合。然而，市场经济也有其阴暗面，焦点就是

私权滥用问题，环境污染案件泛滥和侵害广大消费者案件频发是其直观反映。对此类问题，除

了诉诸社会治理外，公益诉讼也是善治良策之一。由于公益诉讼的产生，使得民事诉讼保护范

围扩大到公共利益。基于私人利益与公共利益的本质差异，作为保护手段的民事诉讼对于二者

也应有差异化处理，这种差异在公益诉讼中体现为：一方面，体现私益诉讼特性的处分原则和

辩论原则受到了限制;另一方面，体现公益保护的国家干预原则强势回归，其实质就是当事人

主义的私权性要服从于国家干预原则，而国家干预正是支持起诉的根本支撑，伴随着国家干预

的回归，支持起诉制度自然随之复苏。

2.中观维度：公益诉讼折射出职权主义的重要性。我国公益诉讼制度虽然已经建立，然

而，民事诉讼法是以私益诉讼为原型加以设置和规定的，其对于公益诉讼还未供给专属的原

则、制度。目前只有、最高人民检察院就公益诉讼程序作出了一系列司法解释，

发挥着公益诉讼程序法的作用。归纳司法解释的相关规定，公益诉讼在程序上的特殊性就是法

院的审判权起主导作用，当事人处分权受到严格限制，包括：案件受理后法院有依职权通知负

有管理职责行政主管部门的义务;限制当事人的处分权，对原告放弃诉讼请求、撤诉、承认对

方请求、和解等诉讼行为严格限制，限制法院调解;对诉讼资料包括审理对象、事实主张等进

行审查不受当事人意思表示所拘束，可以在当事人主张之外认定案件事实;在证据方面拥有依

职权的主动调查权，不受当事人主张限制，当事人双方的自认对法院不具有拘束力;除了不干

涉当事人的起诉权外，对当事人其他诉讼行为的开始与终结有审查决定权，判决生效后由法院

依职权移送执行，等等。法院的以上主导行为实际上就是职权干预主义、职权探知主义和职权

进行主义，折射的就是职权主义诉讼模式。所以，公益诉讼的诉讼模式更倾向于职权主义，而

支持起诉是职权主义的伴生物，职权主义为支持起诉的复兴提供了宏观的“场”，同时处分原则

受到抑制，也为支持起诉之复兴扫清了障碍。

3.微观维度：支持起诉对公益诉讼主体之缺陷具有正向价值。（1）公益诉讼主体之缺

陷。在公益诉讼中，主要由社会组织作为原告，作为一种拟制的诉讼主体存在明显的两个缺

陷。其一，天然缺陷。在私益诉讼中，原告一般都是争讼实体法律关系的主体，其诉讼职能是

从实体法律关系中派生而来，而公益诉讼的原告不具有实体权利，其诉讼职能是法律直接赋权

的，而非实体权利派生的。鉴于公益诉讼原告不享有实体权利，缺乏私益诉讼原告所具有的与

诉讼标的直接利害关系，而这种直接利害性是推动私益诉讼原告尽到勤勉义务的内在动力，缺

乏内在动力必然会对公益诉讼原告保持诉讼勤勉造成消极影响。为此，需要相应的制度来辅助

与监督公益诉讼的原告，帮助其尽到勤勉诉讼义务。其二，现实缺陷。首先，信息反馈滞后。

公共利益通常具有公共性和集合性的特点 〔7 〕29-31，公益诉讼原告不会像私益诉讼原告那

样对诉讼标的具有实质管领权，这就使得公共利益受损信息无法像私益受损那样能高效及时地

反馈给诉权主体。其次，诉讼行为能力不足。社会组织虽然被法律赋予维护公共利益的诉权，

但是其内部治理结构能否胜任这一职能往往是存疑的。就其现状而言，存在着准入门槛高、独

立性差，组织不成熟、监管不到位，与有关组织合作欠缺，相关法律法规不健全等问题 〔8 〕

71-72。这些问题无疑会制约社会组织诉讼能力的实现，既可能出现主观上的不愿诉讼，也可

能出现客观上的无力诉讼。最后，监督与激励机制匮乏。鉴于公益诉讼原告存在缺乏诉讼内在

动力的天然缺陷，需要通过外部对其诉讼行为是否勤勉进行监督。目前的方式是在准入资格上

设限，还缺乏其诉讼行为整体的监督。除了缺乏监督外，也缺乏对社会组织的激励，我国公益

诉讼立法中从未考虑社会组织自身的利益问题，激励机制的缺位实际上也影响了公益诉讼的开

展②。

（2）支持起诉制度对于公益诉讼主体缺陷之价值。由于社会组织作为公益诉讼的原告存

在以上缺陷，需要通过国家干预来校正其公益诉讼的行为，支持起诉制度正是这种国家干预的

体现。

支持起诉制度增加了公益诉讼案件的线索发现机制，有利于社会组织及时得到公共利益受

损的信息。同时支持起诉，对于具有公益诉权的社会组织而言，实质上是督促其提起诉讼，这

在一定功能上可以替代激励机制。同时，在诉讼过程中，如果支持起诉主体参与诉讼，便可以

起到程序上全程监督的作用。

就制约因素而言，除了主观因素外，也要考虑诉讼难度这一客观因素，公益诉讼目前主要

存在以下客观难点：一是举证难。公共利益的损害往往都是范围广、程度深，折射在证据上就

是举证难度要远远高于私益诉讼。二是查被告难。公共利益的损害往往是长期累积的结果，

原因往往也是多元的，损害的责任者往往难以查，即使到了被告，由于实践中大量的被告

往往是大公司、大企业，它们均具备强大的诉讼能力，对社会组织自然具有压倒性优势。三是

诉讼难。就诉讼程序之复杂、时间之迁延而言，公益诉讼都远远超过私益诉讼，最为直接的就

是诉讼的相关花费，两者就相差悬殊。与公益诉讼的客观需求相比，我国的社会组织目前普遍

存在发展时间短、组织规模小、公益职能差等问题，大多数组织目前还处在萌芽发展阶段，与

国外存在百年以上的巨无霸型公益组织相比，还是有较大代差的。而支持起诉制度作为一种辅

助诉讼主体的制度，可以调动国家和社会力量，帮助公益诉讼原告提高诉讼能力，辅助与监督

其积极起诉，用正向的国家干预来辅助社会进步。

二、支持公益诉讼的类型化分析

我国目前支持公益诉讼的主体有广义和狭义两个层面的界定。广义上的主体涵盖了检察机

关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位;狭义上的主体仅

指检察机关。从解释论的角度，笔者认为，应当将《民事诉讼法》第15条的规定和《民事诉

讼法》第55条第2款的规定作为一个整体进行体系化解释，从广义上界定我国公益诉讼支持

起诉的法律主体。然而，需要注意的是，上述这些支持公益诉讼的主体在性质上有所不同，由

此導致它们对公益诉讼支持的范围和程序设置也有区别，因而有必要对支持公益诉讼的主体进

行分别探讨，并在此基础上，进行相应的程序构建，以明确不同主体的特点。同时又要看到，

尽管对公益诉讼的支持主体应当从广义上界定，但检察机关支持公益诉讼是公益诉讼支持起诉

制度的支撑性和基础性组成部分，对此应当重点加以探讨，其他主体对公益诉讼的支持在一定

意义上仅是对检察机关支持公益诉讼的补充和替代。鉴于上述考虑，该部分仅论及检察机关以

外的支持公益诉讼的诸主体，而对检察机关支持公益诉讼在后文中予以专门探讨。

（二）公益诉讼：支持起诉原则的复兴

1.宏观维度：公益诉讼与国家干预原则相契合。然而，市场经济也有其阴暗面，焦点就是

私权滥用问题，环境污染案件泛滥和侵害广大消费者案件频发是其直观反映。对此类问题，除

了诉诸社会治理外，公益诉讼也是善治良策之一。由于公益诉讼的产生，使得民事诉讼保护范

围扩大到公共利益。基于私人利益与公共利益的本质差异，作为保护手段的民事诉讼对于二者

也应有差异化处理，这种差异在公益诉讼中体现为：一方面，体现私益诉讼特性的处分原则和

辩论原则受到了限制;另一方面，体现公益保护的国家干预原则强势回归，其实质就是当事人

主义的私权性要服从于国家干预原则，而国家干预正是支持起诉的根本支撑，伴随着国家干预

的回归，支持起诉制度自然随之复苏。

2.中观维度：公益诉讼折射出职权主义的重要性。我国公益诉讼制度虽然已经建立，然

而，民事诉讼法是以私益诉讼为原型加以设置和规定的，其对于公益诉讼还未供给专属的原

则、制度。目前只有、最高人民检察院就公益诉讼程序作出了一系列司法解释，

发挥着公益诉讼程序法的作用。归纳司法解释的相关规定，公益诉讼在程序上的特殊性就是法

院的审判权起主导作用，当事人处分权受到严格限制，包括：案件受理后法院有依职权通知负

有管理职责行政主管部门的义务;限制当事人的处分权，对原告放弃诉讼请求、撤诉、承认对

方请求、和解等诉讼行为严格限制，限制法院调解;对诉讼资料包括审理对象、事实主张等进

行审查不受当事人意思表示所拘束，可以在当事人主张之外认定案件事实;在证据方面拥有依

职权的主动调查权，不受当事人主张限制，当事人双方的自认对法院不具有拘束力;除了不干

涉当事人的起诉权外，对当事人其他诉讼行为的开始与终结有审查决定权，判决生效后由法院

依职权移送执行，等等。法院的以上主导行为实际上就是职权干预主义、职权探知主义和职权

进行主义，折射的就是职权主义诉讼模式。所以，公益诉讼的诉讼模式更倾向于职权主义，而

支持起诉是职权主义的伴生物，职权主义为支持起诉的复兴提供了宏观的“场”，同时处分原则

受到抑制，也为支持起诉之复兴扫清了障碍。

3.微观维度：支持起诉对公益诉讼主体之缺陷具有正向价值。（1）公益诉讼主体之缺

陷。在公益诉讼中，主要由社会组织作为原告，作为一种拟制的诉讼主体存在明显的两个缺

陷。其一，天然缺陷。在私益诉讼中，原告一般都是爭讼实体法律关系的主体，其诉讼职能是

从实体法律关系中派生而来，而公益诉讼的原告不具有实体权利，其诉讼职能是法律直接赋权

的，而非实体权利派生的。鉴于公益诉讼原告不享有实体权利，缺乏私益诉讼原告所具有的与

诉讼标的直接利害关系，而这种直接利害性是推动私益诉讼原告尽到勤勉义务的内在动力，缺

乏内在动力必然会对公益诉讼原告保持诉讼勤勉造成消极影响。为此，需要相应的制度来辅助

与监督公益诉讼的原告，帮助其尽到勤勉诉讼义务。其二，现实缺陷。首先，信息反馈滞后。

公共利益通常具有公共性和集合性的特点 〔7 〕29-31，公益诉讼原告不会像私益诉讼原告那

样对诉讼标的具有实质管领权，这就使得公共利益受损信息无法像私益受损那样能高效及时地

反馈给诉权主体。其次，诉讼行为能力不足。社会组织虽然被法律赋予维护公共利益的诉权，

但是其内部治理结构能否胜任这一职能往往是存疑的。就其现状而言，存在着准入门槛高、独

立性差，组织不成熟、监管不到位，与有关组织合作欠缺，相关法律法规不健全等问题 〔8 〕

71-72。这些问题无疑会制约社会组织诉讼能力的实现，既可能出现主观上的不愿诉讼，也可

能出现客观上的无力诉讼。最后，监督与激励机制匮乏。鉴于公益诉讼原告存在缺乏诉讼内在

动力的天然缺陷，需要通过外部对其诉讼行为是否勤勉进行监督。目前的方式是在准入资格上

设限，还缺乏其诉讼行为整体的监督。除了缺乏监督外，也缺乏对社会组织的激励，我国公益

诉讼立法中从未考虑社会组织自身的利益问题，激励机制的缺位实际上也影响了公益诉讼的开

展②。

（2）支持起诉制度对于公益诉讼主体缺陷之价值。由于社会组织作为公益诉讼的原告存

在以上缺陷，需要通过国家干预来校正其公益诉讼的行为，支持起诉制度正是这种国家干预的

体现。

支持起诉制度增加了公益诉讼案件的线索发现机制，有利于社会组织及时得到公共利益受

损的信息。同时支持起诉，对于具有公益诉权的社会组织而言，实质上是督促其提起诉讼，这

在一定功能上可以替代激励机制。同时，在诉讼过程中，如果支持起诉主体参与诉讼，便可以

起到程序上全程监督的作用。

就制约因素而言，除了主观因素外，也要考虑诉讼难度这一客观因素，公益诉讼目前主要

存在以下客观难点：一是举证难。公共利益的损害往往都是范围广、程度深，折射在证据上就

是举证难度要远远高于私益诉讼。二是查被告难。公共利益的损害往往是长期累积的结果，

原因往往也是多元的，损害的责任者往往难以查，即使到了被告，由于实践中大量的被告

往往是大公司、大企业，它们均具备强大的诉讼能力，对社会组织自然具有压倒性优势。三是

诉讼难。就诉讼程序之复杂、时间之迁延而言，公益诉讼都远远超过私益诉讼，最为直接的就

是诉讼的相关花费，两者就相差悬殊。与公益诉讼的客观需求相比，我国的社会组织目前普遍

存在发展时间短、组织规模小、公益职能差等问题，大多数组织目前还处在萌芽发展阶段，与

国外存在百年以上的巨无霸型公益组织相比，还是有较大代差的。而支持起诉制度作为一种辅

助诉讼主体的制度，可以调动国家和社会力量，帮助公益诉讼原告提高诉讼能力，辅助与监督

其积极起诉，用正向的国家干预来辅助社会进步。

二、支持公益诉讼的类型化分析

我国目前支持公益诉讼的主体有广义和狭义两个层面的界定。广义上的主体涵盖了检察机

关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位;狭义上的主体仅

指检察机关。从解释论的角度，笔者认为，应当将《民事诉讼法》第15条的规定和《民事诉

讼法》第55条第2款的规定作为一个整体进行体系化解释，从广义上界定我国公益诉讼支持

起诉的法律主体。然而，需要注意的是，上述这些支持公益诉讼的主体在性质上有所不同，由

此导致它们对公益诉讼支持的范围和程序设置也有区别，因而有必要对支持公益诉讼的主体进

行分别探讨，并在此基础上，进行相应的程序构建，以明确不同主体的特点。同时又要看到，

尽管对公益诉讼的支持主体应当从广义上界定，但检察机关支持公益诉讼是公益诉讼支持起诉

制度的支撑性和基础性组成部分，对此应当重点加以探讨，其他主体对公益诉讼的支持在一定

意义上仅是对检察机关支持公益诉讼的补充和替代。鉴于上述考虑，该部分仅论及检察机关以

外的支持公益诉讼的诸主体，而对检察机关支持公益诉讼在后文中予以专门探讨。

（二）公益诉讼：支持起诉原则的复兴

1.宏观维度：公益诉讼与国家干预原则相契合。然而，市场经济也有其阴暗面，焦点就是

私权滥用问题，环境污染案件泛滥和侵害广大消费者案件频发是其直观反映。对此类问题，除

了诉诸社会治理外，公益诉讼也是善治良策之一。由于公益诉讼的产生，使得民事诉讼保护范

围扩大到公共利益。基于私人利益与公共利益的本质差异，作为保护手段的民事诉讼对于二者

也应有差异化处理，这种差异在公益诉讼中体现为：一方面，体现私益诉讼特性的处分原则和

辩论原则受到了限制;另一方面，体现公益保护的国家干预原则强势回归，其实质就是当事人

主义的私权性要服从于国家干预原则，而国家干预正是支持起诉的根本支撑，伴随着国家干预

的回归，支持起诉制度自然随之复苏。

2.中观维度：公益诉讼折射出职权主义的重要性。我国公益诉讼制度虽然已经建立，然

而，民事诉讼法是以私益诉讼为原型加以设置和规定的，其对于公益诉讼还未供给专属的原

则、制度。目前只有、最高人民检察院就公益诉讼程序作出了一系列司法解释，

发挥着公益诉讼程序法的作用。归纳司法解释的相关规定，公益诉讼在程序上的特殊性就是法

院的审判权起主导作用，当事人处分权受到严格限制，包括：案件受理后法院有依职权通知负

有管理职责行政主管部门的义务;限制当事人的处分权，对原告放弃诉讼请求、撤诉、承认对

方请求、和解等诉讼行为严格限制，限制法院调解;对诉讼资料包括审理对象、事实主张等进

行审查不受当事人意思表示所拘束，可以在当事人主张之外认定案件事实;在证据方面拥有依

职权的主动调查权，不受当事人主张限制，当事人双方的自认对法院不具有拘束力;除了不干

涉当事人的起诉权外，对当事人其他诉讼行为的开始与终结有审查决定权，判决生效后由法院

依职权移送执行，等等。法院的以上主导行为实际上就是职权干预主义、职权探知主义和职权

进行主义，折射的就是职权主义诉讼模式。所以，公益诉讼的诉讼模式更倾向于职权主义，而

支持起诉是职权主义的伴生物，职权主义为支持起诉的复兴提供了宏观的“场”，同时处分原则

受到抑制，也为支持起诉之复兴扫清了障碍。

3.微观维度：支持起诉对公益诉讼主体之缺陷具有正向价值。（1）公益诉讼主体之缺

陷。在公益诉讼中，主要由社会组织作为原告，作为一种拟制的诉讼主体存在明显的两个缺

陷。其一，天然缺陷。在私益诉讼中，原告一般都是争讼实体法律关系的主体，其诉讼职能是

从实体法律关系中派生而来，而公益诉讼的原告不具有实体权利，其诉讼职能是法律直接赋权

的，而非实体权利派生的。鉴于公益诉讼原告不享有实体权利，缺乏私益诉讼原告所具有的与

诉讼标的直接利害关系，而这种直接利害性是推动私益诉讼原告尽到勤勉义务的内在动力，缺

乏内在动力必然会对公益诉讼原告保持诉讼勤勉造成消极影响。为此，需要相应的制度来辅助

与监督公益诉讼的原告，帮助其尽到勤勉诉讼义务。其二，现实缺陷。首先，信息反馈滞后。

公共利益通常具有公共性和集合性的特点 〔7 〕29-31，公益诉讼原告不会像私益诉讼原告那

样对诉讼标的具有实质管领权，这就使得公共利益受损信息无法像私益受损那样能高效及时地

反馈给诉权主体。其次，诉讼行为能力不足。社会组织虽然被法律赋予维护公共利益的诉权，

但是其内部治理结构能否胜任这一职能往往是存疑的。就其现状而言，存在着准入门槛高、独

立性差，组织不成熟、监管不到位，与有关组织合作欠缺，相关法律法规不健全等问题 〔8 〕

71-72。这些问题无疑会制约社会组织诉讼能力的实现，既可能出现主观上的不愿诉讼，也可

能出现客观上的无力诉讼。最后，监督与激励机制匮乏。鉴于公益诉讼原告存在缺乏诉讼内在

动力的天然缺陷，需要通过外部对其诉讼行为是否勤勉进行监督。目前的方式是在准入资格上

设限，还缺乏其诉讼行为整体的监督。除了缺乏监督外，也缺乏对社会组织的激励，我国公益

诉讼立法中从未考虑社会组织自身的利益问题，激励机制的缺位实际上也影响了公益诉讼的开

展②。

（2）支持起诉制度对于公益诉讼主体缺陷之价值。由于社会组织作为公益诉讼的原告存

在以上缺陷，需要通过国家干预来校正其公益诉讼的行为，支持起诉制度正是这种国家干预的

体现。

支持起诉制度增加了公益诉讼案件的线索发现机制，有利于社会组织及时得到公共利益受

损的信息。同时支持起诉，对于具有公益诉权的社会组织而言，实质上是督促其提起诉讼，这

在一定功能上可以替代激励机制。同时，在诉讼过程中，如果支持起诉主体参与诉讼，便可以

起到程序上全程监督的作用。

就制约因素而言，除了主观因素外，也要考虑诉讼难度这一客观因素，公益诉讼目前主要

存在以下客观难点：一是举证难。公共利益的损害往往都是范围广、程度深，折射在证据上就

是举证难度要远远高于私益诉讼。二是查被告难。公共利益的损害往往是长期累积的结果，

原因往往也是多元的，损害的责任者往往难以查，即使到了被告，由于实践中大量的被告

往往是大公司、大企业，它们均具备强大的诉讼能力，对社会组织自然具有压倒性优势。三是

诉讼难。就诉讼程序之复杂、时间之迁延而言，公益诉讼都远远超过私益诉讼，最为直接的就

是诉讼的相关花费，两者就相差悬殊。与公益诉讼的客观需求相比，我国的社会组织目前普遍

存在发展时间短、组织规模小、公益职能差等问题，大多数组织目前还处在萌芽发展阶段，与

国外存在百年以上的巨无霸型公益组织相比，还是有较大代差的。而支持起訴制度作为一种辅

助诉讼主体的制度，可以调动国家和社会力量，帮助公益诉讼原告提高诉讼能力，辅助与监督

其积极起诉，用正向的国家干预来辅助社会进步。

二、支持公益诉讼的类型化分析

我国目前支持公益诉讼的主体有广义和狭义两个层面的界定。广义上的主体涵盖了检察机

关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位;狭义上的主体仅

指检察机关。从解释论的角度，笔者认为，应当将《民事诉讼法》第15条的规定和《民事诉

讼法》第55条第2款的规定作为一个整体进行体系化解释，从广义上界定我国公益诉讼支持

起诉的法律主体。然而，需要注意的是，上述这些支持公益诉讼的主体在性质上有所不同，由

此导致它们对公益诉讼支持的范围和程序设置也有区别，因而有必要对支持公益诉讼的主体进

行分别探讨，并在此基础上，进行相应的程序构建，以明确不同主体的特点。同时又要看到，

尽管对公益诉讼的支持主体应当从广义上界定，但检察机关支持公益诉讼是公益诉讼支持起诉

制度的支撑性和基础性组成部分，对此应当重点加以探讨，其他主体对公益诉讼的支持在一定

意义上仅是对检察机关支持公益诉讼的补充和替代。鉴于上述考虑，该部分仅论及检察机关以

外的支持公益诉讼的诸主体，而对检察机关支持公益诉讼在后文中予以专门探讨。

（二）公益诉讼：支持起诉原则的复兴

1.宏观维度：公益诉讼与国家干预原则相契合。然而，市场经济也有其阴暗面，焦点就是

私权滥用问题，环境污染案件泛滥和侵害广大消费者案件频发是其直观反映。对此类问题，除

了诉诸社会治理外，公益诉讼也是善治良策之一。由于公益诉讼的产生，使得民事诉讼保护范

围扩大到公共利益。基于私人利益与公共利益的本质差异，作为保护手段的民事诉讼对于二者

也应有差异化处理，这种差异在公益诉讼中体现为：一方面，体现私益诉讼特性的处分原则和

辩论原则受到了限制;另一方面，体现公益保护的国家干预原则强势回归，其实质就是当事人

主义的私权性要服从于国家干预原则，而国家干预正是支持起诉的根本支撑，伴随着国家干预

的回归，支持起诉制度自然随之复苏。

2.中观维度：公益诉讼折射出职权主义的重要性。我国公益诉讼制度虽然已经建立，然

而，民事诉讼法是以私益诉讼为原型加以设置和规定的，其对于公益诉讼还未供给专属的原

则、制度。目前只有、最高人民检察院就公益诉讼程序作出了一系列司法解释，

发挥着公益诉讼程序法的作用。归纳司法解释的相关规定，公益诉讼在程序上的特殊性就是法

院的审判权起主导作用，当事人处分权受到严格限制，包括：案件受理后法院有依职权通知负

有管理职责行政主管部门的义务;限制当事人的处分权，对原告放弃诉讼请求、撤诉、承认对

方请求、和解等诉讼行为严格限制，限制法院调解;对诉讼资料包括审理对象、事实主张等进

行审查不受当事人意思表示所拘束，可以在当事人主张之外认定案件事实;在证据方面拥有依

职权的主动调查权，不受当事人主张限制，当事人双方的自认对法院不具有拘束力;除了不干

涉當事人的起诉权外，对当事人其他诉讼行为的开始与终结有审查决定权，判决生效后由法院

依职权移送执行，等等。法院的以上主导行为实际上就是职权干预主义、职权探知主义和职权

进行主义，折射的就是职权主义诉讼模式。所以，公益诉讼的诉讼模式更倾向于职权主义，而

支持起诉是职权主义的伴生物，职权主义为支持起诉的复兴提供了宏观的“场”，同时处分原则

受到抑制，也为支持起诉之复兴扫清了障碍。

3.微观维度：支持起诉对公益诉讼主体之缺陷具有正向价值。（1）公益诉讼主体之缺

陷。在公益诉讼中，主要由社会组织作为原告，作为一种拟制的诉讼主体存在明显的两个缺

陷。其一，天然缺陷。在私益诉讼中，原告一般都是争讼实体法律关系的主体，其诉讼职能是

从实体法律关系中派生而来，而公益诉讼的原告不具有实体权利，其诉讼职能是法律直接赋权

的，而非实体权利派生的。鉴于公益诉讼原告不享有实体权利，缺乏私益诉讼原告所具有的与

诉讼标的直接利害关系，而这种直接利害性是推动私益诉讼原告尽到勤勉义务的内在动力，缺

乏内在动力必然会对公益诉讼原告保持诉讼勤勉造成消极影响。为此，需要相应的制度来辅助

与监督公益诉讼的原告，帮助其尽到勤勉诉讼义务。其二，现实缺陷。首先，信息反馈滞后。

公共利益通常具有公共性和集合性的特点 〔7 〕29-31，公益诉讼原告不会像私益诉讼原告那

样对诉讼标的具有实质管领权，这就使得公共利益受损信息无法像私益受损那样能高效及时地

反馈给诉权主体。其次，诉讼行为能力不足。社会组织虽然被法律赋予维护公共利益的诉权，

但是其内部治理结构能否胜任这一职能往往是存疑的。就其现状而言，存在着准入门槛高、独

立性差，组织不成熟、监管不到位，与有关组织合作欠缺，相关法律法规不健全等问题 〔8 〕

71-72。这些问题无疑会制约社会组织诉讼能力的实现，既可能出现主观上的不愿诉讼，也可

能出现客观上的无力诉讼。最后，监督与激励机制匮乏。鉴于公益诉讼原告存在缺乏诉讼内在

动力的天然缺陷，需要通过外部对其诉讼行为是否勤勉进行监督。目前的方式是在准入资格上

设限，还缺乏其诉讼行为整体的监督。除了缺乏监督外，也缺乏对社会组织的激励，我国公益

诉讼立法中从未考虑社会组织自身的利益问题，激励机制的缺位实际上也影响了公益诉讼的开

展②。

（2）支持起诉制度对于公益诉讼主体缺陷之价值。由于社会组织作为公益诉讼的原告存

在以上缺陷，需要通过国家干预来校正其公益诉讼的行为，支持起诉制度正是这种国家干预的

体现。

支持起诉制度增加了公益诉讼案件的线索发现机制，有利于社会组织及时得到公共利益受

损的信息。同时支持起诉，对于具有公益诉权的社会组织而言，实质上是督促其提起诉讼，这

在一定功能上可以替代激励机制。同时，在诉讼过程中，如果支持起诉主体参与诉讼，便可以

起到程序上全程监督的作用。

就制约因素而言，除了主观因素外，也要考虑诉讼难度这一客观因素，公益诉讼目前主要

存在以下客观难点：一是举证难。公共利益的损害往往都是范围广、程度深，折射在证据上就

是举证难度要远远高于私益诉讼。二是查被告难。公共利益的损害往往是长期累积的结果，

原因往往也是多元的，损害的责任者往往难以查，即使到了被告，由于实践中大量的被告

往往是大公司、大企业，它们均具备强大的诉讼能力，对社会组织自然具有压倒性优势。三是

诉讼难。就诉讼程序之复杂、时间之迁延而言，公益诉讼都远远超过私益诉讼，最为直接的就

是诉讼的相关花费，两者就相差悬殊。与公益诉讼的客观需求相比，我国的社会组织目前普遍

存在发展时间短、组织规模小、公益职能差等问题，大多数组织目前还处在萌芽发展阶段，与

国外存在百年以上的巨无霸型公益组织相比，还是有较大代差的。而支持起诉制度作为一种辅

助诉讼主体的制度，可以调动国家和社会力量，帮助公益诉讼原告提高诉讼能力，辅助与监督

其积极起诉，用正向的国家干预来辅助社会进步。

二、支持公益诉讼的类型化分析

我国目前支持公益诉讼的主体有广义和狭义两个层面的界定。广义上的主体涵盖了检察机

关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位;狭义上的主体仅

指检察机关。从解释论的角度，笔者认为，应当将《民事诉讼法》第15条的规定和《民事诉

讼法》第55条第2款的规定作为一个整体进行体系化解释，从广义上界定我国公益诉讼支持

起诉的法律主体。然而，需要注意的是，上述这些支持公益诉讼的主体在性质上有所不同，由

此导致它们对公益诉讼支持的范围和程序设置也有区别，因而有必要对支持公益诉讼的主体进

行分别探讨，并在此基础上，进行相应的程序构建，以明确不同主体的特点。同时又要看到，

尽管对公益诉讼的支持主体应当从广义上界定，但检察机关支持公益诉讼是公益诉讼支持起诉

制度的支撑性和基础性组成部分，对此应当重点加以探讨，其他主体对公益诉讼的支持在一定

意义上仅是对检察机关支持公益诉讼的补充和替代。鉴于上述考虑，该部分仅论及检察机关以

外的支持公益诉讼的诸主体，而对检察机关支持公益诉讼在后文中予以专门探讨。