机关事业单位养老保险改革现状分析

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市场观察

机关事业单位养老保险改革现状分析

张 策

（首都师范大学大兴附属中学，北京 102600）

摘 要：

我国养老保险制度在历经了“分立”“并轨”“双轨”的几次改革后，又迎来了一次新的“并轨”之路，而这次“再并轨”的深度改革将

会是一个全新的改变。机关事业单位养老保险制度改革，不但响应了全面深化改革的政策，也紧跟飞速发展的市场经济的脚步，旧的养

老制度已不能适应现阶段的发展，矛盾不断激化，改革势在必行。2014年10月改革文件的发布，标志着我国社会保障体系向公平性、可

持续性方向迈出了重要一步，距今已过去6年多的时间，这期间改革进行得如何、是否达到预期效果、遇到了哪些问题亟需探讨。本文从

改革前机关事业单位养老保险制度的现状及存在的问题入手，对改革的背景及目的进行简要分析，再从缓解社会矛盾、促进人才合理流

动两方面对改革的意义进行阐述，之后结合工作中遇到的实际问题，对改革中相关政策存在的不完善问题进行探讨，对可能存在的隐性

债务问题、改革初期职业年金的运营管理问题进行讨论，最后给出相应的建议。

关键词：

机关事业单位；养老保险改革；隐性债务；职业年金

随着社会主义市场经济的发展，各种制度都在不断地完

善，而持续了几十年的机关事业单位养老制度，已经不适应当

前经济社会的发展，且由于养老金“双轨制”下待遇差距较为明

显，“并轨”的呼声越来越高。此外，原机关事业单位的养老制度

已不适于人才的合理流动，对社会的发展形成阻碍，改革已是大

势所趋。

随着国发〔2015〕2号文《关于机关事业单位工作人员养老

保险制度改革的决定》的发布，我国机关事业单位养老保险制度

改革的序幕正式拉开。改革的目的，在于解决养老金并轨时存在

待遇差距的突出矛盾，统一养老金领取渠道，完善我国社会保障

体系，使之与社会主义市场经济发展相匹配，逐步建立一个全覆

盖、保基本、多层次、可持续的全新养老保险体系，在人口老龄化

逐渐加剧的当今社会发挥一定的作用。改革会做好待遇衔接问

题，不会使改革后的待遇大幅度下降。改革综合考虑了公平与效

率、权利与义务对应的原则，对于“新人”实行多缴多得、长缴多距改革文件出台已过去6年时间，改革总体进展顺利，但具

得等原则。这一改革具有重大的现实意义和深远的历史意义，对体实施中仍存在一些问题。

推动我国经济体制和政治体制改革必将产生莫大的影响。

制下，机关事业单位人员稳定性较高，基本上不会面临失业的风

险，入职后工作压力相对较小、薪酬待遇可观，而且不用缴纳养

老金，退休后照样能全额领取退休金，这对大部人来说很有吸引

力。导致大量人才涌入机关事业单位，而真正适合本专业发挥的

岗位却是有限的，所以一大部分人从事着与自己专业不相关的

工作，他们本该去更适合发挥专长的地方一展抱负，可是却被这

种体制困于此。导致这种现象的主要原因：一是专业知识生疏；

二是在机关事业单位工作期间不须缴纳社保，如果离开的话养

老保险的衔接问题无法解决，所以时间越长越不可能离开，而这

对整个社会的人才流动来说是不利的。改革后，机关事业单位在

职人员与企业职工一样开始缴纳社保，退休后从社保领取养老

金，这对在机关事业单位工作又想跳槽的人来说确实是一个福

音，这一改革也有利于人才的合理流动和优化配置。

二、机关事业单位养老保险改革现状

（一）隐性债务增加

机关事业单位养老保险改革，遵循改革前与改革后待遇水

平相衔接的原则。为实现改革的平稳过渡，对退休人员进行分

类，改革前退休的称为“老人”，改革后“老人”的待遇不变且随养

老金的增长相应调整；改革前参加工作、改革后退休的这部分人

员称为“中人”，目前，这部分人所占的比重相对较大，2014年10缴存15年才能领取养老金。而机关事业单位职工在职期间不必

月至2024年10月退休的“中人”待遇采取新老办法比对的方法；

改革后参加工作的称为“新人”。对这三类人员通过设置“老人老退休待遇较企业而言标准偏高，这种不公平的现象，早已成为众

办法”“新人新办法”“中人设置过渡期”的办法进行过渡。改革矢之的。随着市场经济的发展，这种差距日趋加大，矛盾不断激

后退休养老保险制度，由原来的现收现付改为部分积累的社会

养老保险制度，这与1997年企业职工基本养老保险制度改革相

似。但是对于“中人”而言，尤其是过渡期内的“中人”视同缴费年

限较长，实际缴费年限短，个人账户积累不足，退休后要领取全民参保状态，一种更加公平、合理的养老体系逐渐形成。

额基本养老金。而改革前退休的“老人”没有缴过费，没有个人账

户积累，也要领取全额基本养老金，且机关事业单位养老金单独

建账、单独管理使用，不存在与企业养老金混用的情况。目前支

付“老人”及“中人”养老金的资金都是从基本养老保险基金中支

一、机关事业单位养老保险改革的重要意义

（一）有利于缓解社会矛盾

机关事业单位养老保险制度改革前，养老金“双轨制”的现

象已存在多年，企业职工在职期间要按比例缴纳养老保险，至少

缴纳养老保险，退休后仍可以全额领取退休金，且机关事业单位

化，民众对于改革的呼声也越来越高。党中央顺应民意，对机关

事业单位养老保险制度进行改革，意在解决这一不断增长的矛

盾，同时，对社会养老保障体系进行了一次全新的升级，进入全

（二）有利于人才的合理流动

在改革前，机关事业单位的工作被认为是“铁饭碗”，尤其

是公务员的工作，更被认为是“金饭碗”。每年有大量的毕业生加

入公务员考试的队伍中，甚至是几百人竞争一个岗位。在这种体

作者简介：张策女汉族北京人中级会计师主要研究方向机关事业养老保险1985

，，，。：。（—），

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付，势必会产生相应的隐性债务与转制成本，也就是养老金会出

现缺口问题。随着我国人口老龄化加剧，部分省份养老金已经出

现入不敷出的情况。

（二）相关的法律法规不完善

就某市公益事业单位而言，自机关事业单位养老保险改革的管理方式，这种方式近期在一定程度上减轻了政府的财政压

文件出台到具体落实，用时近两年，且存在一些问题。

文件指出，对于全额拨款单位，单位的职业年金缴费采取

记账模式，也就是年金虚账。但在具体落实时，各区县视财政资虚账条件下的记账利率与实际投资利率之间的差距容易

金情况而定，资金不足的区县采取年金虚账记账，在之后的年度导致参保人的权益受损，而且虚账管理不利于制度转轨的债务

里，如果财政资金充裕则将虚账做实。而财政资金充裕的区县则处理，不便于职业年金基金的管理，不利于形成规模化的职业年

直接实账记账。

由于相关政策不完善，就教育系统而言，一部分退休的“中

人”已按原渠道领取退休金，而转入社保基金发放后待遇明显托机构、托管机构、投资管理机构之间的关系及权益不够清晰，

下降，因原渠道退休计发比例有100%，而转入社保发放后计发容易导致基金管理与投资的混乱及相关风险与损失的产生。

比例最高为90%，致使很多人对此改革怨声载道。同时，在退休

金转入社保系统发放时，系统中采用的老办法计算养老金是按

照2014年9月的封定信息计算的，而退休时“中人”的基本工资

都较2014年9月有所上涨，甚至有的人退休时职称上调一个档年机关事业单位养老保险隐性债务和转制成本总额现值（2015

次，而退休时却只能按照2014年9月的封定信息计算，导致养老年年初）分别为319862亿元和194071亿元，相当于2015年GDP

金下降，这部分少发的工资一直未明确发放时间。直至2019年的46.6%和28.3%。转制成本属于隐性债务的一部分。2015年

年底，“中人”新老办法比对的相关政策出台并落实，在此政策至2073年隐性债务现值和转制成本现值各年的变化趋势大致

未出台的三年时间里不断有“中人”退休，意见也是越来越大。相同，均呈现先上升后下降的趋势。2073年，随着最后一批“中

与此同时，“中人”比对后的工资，受缴费年限、退休时间、退休人”死亡，隐性债务和转制成本偿还完毕，现值均变为零。将转

时职务、退休前缴费情况及每年的社会平均工资等多种因素的制成本分摊到每一年中，2015年至2073年各年非现值转制成

影响，每个人调整的情况都不尽相同，没有可比性。而这对于已本占当年GDP的比重呈现先上升后下降的趋势，但最高不超过

经习惯了原政策下同职称、同年龄、同标准的老师而言，又带来1.08%，即各年非现值转制成本占GDP的比重并不高，转制成

不少疑问。本可采用逐年偿还的方式来化解，即隐形债务问题对于改革成

“老人”的待遇还是采取原机制下的计发方法不变且参与本影响不大。

增资调整。而处于过渡期的“中人”则实行保低限高的新老待遇

计发办法比对，新办法（包含职业年金部分）计发待遇高于老办

法待遇标准的，超出的部分，按过渡比例发放。过渡比例则是

按退休年份算，2014年10月至2015年退休的过渡比例为10%，

2016年为20%，以此类推，到2024年（1月至9月30日）为100%；新

办法低于老办法待遇标准的，按老办法待遇标准发放，保持待

遇不降低。新办法的计发办法与缴费年限、退休时职务、退休时

上一年度的社会平均工资以及个人账户余额都有直接关系。而

参照老办法标准发放和“老人”按原机制下的发放是不“中人”

一样的，转入社保库发放的“中人”计发比例最高为90%，而原机

制下退休计发比例为100%。因此，“中人”退休时，同年参加工作

同年退休、且职称相同的人待遇都不尽相同。原机制下的待遇

计发标准可比性较强且已经在大部分人心中根深蒂固，总会有要管理和运营好职业年金，使其呈现多元化的增长态势，降低风

部分退休“中人”在和他人进行对比后，因不明白增资政策多次险。对于事业单位实施养老保险并轨后待遇减少的情况，可通过

去社保咨询。优化职业年金投资运营体系与机制，在养老保险并轨制度中为

另外，改革初期，机关事业单位养老保险跨统筹区域转移养老金实现保值和增值。

接续工作暂不能办理。有机关事业单位工作经历的人，办理退休按相关政策规定，我国养老保险基金投资运营模式采用的

时这部分怎么认定也没有相关的文件说明。直至2020年8月，某

市才发布通知可以办理跨统筹区域转移接续业务，但因相关系

统不完善，办理进度缓慢。此外，对于2014年10月后在机关事业基本养老保险基金在境内外进行其他形式的投资。机关事业单

单位离职的人员，自2014年10月至离职月期间应按照事业养老位养老保险基金要单独建账核算，不能与企业

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保险缴费，由于政策实际实施时间为2016年，此时这些人已离

职，这些人的后续情况应该如何办理，尚未有明确的文件指示。

（三）职业年金基金管理与投资运营风险大

在职业年金管理方面，职业年金基金采取实账与虚账并存

力，在制度实施初期可能会使财政支出骤增，而从中长期来看，

财政支出压力更大。

金基金及其投资。此外，职业年金基金管理体制不完善，具有综

合实力、专业化的基金管理机构较少，职业年金基金委托人、受

三、完善机关事业单位养老保险管理对策

（一）隐形债务问题

在参考相关专业人士的测算研究后，得出2015年至2073

（二）完善相关法律法规

在参考国外成熟的养老保险改革模式后可以看出，行之有

效的法律法规的建立，须以立法为前提，立法先行，并依照法律

法规严格执行，改革才能更加顺利。有法可依是依法治理的前

提，使改革中遇到的一些问题能依法执行，从而能够树立养老保

险各项法律法规的权威性，为今后的改革提供坚实的保障。当

前，机关事业单位养老保险改革还处于改革初期，一些规章政策

不完善、各项细则不到位，势必会影响改革效率。只有执法部门

加大改革管理的力度，及时更新、完善各项规章制度，才能使机

关事业单位养老保险改革之路更加平坦。

（三）加强职业年金的管理运营，提高养老金统筹范围

职业年金是保护和提高养老保险价值的重要保障，因此，

是政府直接管理的模式，也就是，除基本养老保险基金结余预留

之外，要全部购买国债、存入账户，任何单位和个人都不得利用

（下转第239页）

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（二）该财务分析模型在其他行业应用及改进

除了教育行业，该模型可以在很多类似的现代服务行业进

行应用，需要符合的特点就是，预先收款，结转周期长。通过这样

一套财务分析体系，可以有效地解决销售额与收入不匹配行业

的财务分析问题。同时，该模型也有很多改进之处，如针对于固

定成本的分析，其实随着销售额的增长，编制必然会上升，随着

编制的上升，固定成本一定会增加。另外，针对于多种产品兼营

的情况，就要对多种产品的固定成本进行拆分，包括按比例拆分

和增量计算等。

总之，虽然该模型的原理非常简单，但可以有效地解决很

多问题，在企业实际应用时，文章只综合了共性，指出核心原理。

但在财务分析中，切勿生搬硬套，一定要根据模型的原理进行多

方位套用。

五、结语

综上所述，目前A公司2020年较2019年利润上升超千万元，

公司已经全面地把财务分析体系嵌入到预算、考核和日常经营

管理中，通过不断的调整经营方向，降本增效。因此，A公司希望

将这一套管理理念深入到所有的教育行业中，促进教育行业的

健康发展。

参考文献：

[1]赵雪娇.企业本量利分析应用研究[J].环渤海经济瞭望,2020(09):172-173.

[2]李晓春.刍议本量利分析基本原理及概念[J].财会学习,2020(18):49-50.

养老保险金混用等。由于各种条条框框的限制，

（上接第234页）

机关事业单位养老保险基金很难发挥资金本身的价值。我国的走在改革的路上，很可能遇到许多新的问题。希望随着改革的不

养老保险基金投资较为传统，且投资渠道较为单一，收益率相对断深入、各种配套机制不断健全，一种真正适合社会主义市场经

较低。因此，拓宽其投资渠道是必然的，加之采用多元化的投资济发展、实现社会公平的养老保险体系能早日建立。

方式，势必会实现养老保险的保值增值。扩大统筹范围，提高统

筹层次，尽早实现省级统筹，通过“大社会统筹”提高财务可持续

能力，实现基金的收支平衡。

老保障机制逐渐被认可。改革将是一个长远的过程，目前我们仍

参考文献：

[1]薛惠元,王雅.机关事业单位养老保险隐性债务与转制成本测算[J].保险

研究,2020(04):112-127.

[2]赵宏斌.关于机关事业单位养老保险制度改革的思路分析[J].国际公

关,2020(03):165-166.

[3]李敏.浅析机关事业单位养老保险制度改革的意义[J].河北企业,2020

(03):82-83.

[4]刘学成.目前机关事业单位养老保险制度改革探究[J].劳动保障世

界,2020(12):38.

[5]黄俊荣.公平价值观在机关事业单位养老保险制度改革中的制度化初探

[J].财经界,2019(35):251.

四、结语

总的来说，机关事业单位养老保险制度改革是一项重大的

变革，它不仅完善了社会保障体系，又对社会主义市场经济发展

有着深远的影响。从改革初期的制度不完善、各种新问题层出不

穷、改革所涉及人员对新变化的抵触情绪等等，到随着改革不断

深入，各种政策法规相继出台，改革第一批“中人”待遇不断提

高，使大家逐步认识到改革的益处，机关事业单位的这种新的养

求纳入合并范围进行核算，并且将对方的股权认

（上接第236页）

定为债务，反而增加了房地产企业的资产负债率，不利于未来降式，降低各家房地产公司的资产负债率；对资金需求较低的项目

低“三道红线”的风险。主要采用自主融资方式；针对自持物业，建议采用REITs融资方

等。资金需求较高的项目主要采用与多家房地产公司合作的方

式，相关的增信措施主要依靠集团母公司。

第二，建立融资风险监控机制。房地产企业应定期对企业供应链ABS融资是比较新的融资模式，其灵活性优于其他

内部的融资结构、融资体量进行监控，设置不同风险级别，不能所有融资方式，即需要付多少钱，房地产企业就向保理公司借

踩线后再去考虑降低各项指标，否则造成融资困难，严重干扰企多少钱，可以提高资金的使用效率。对一个大中型房地产企业来

业的正常运营。说，项目子公司采用该种融资方式有利于提高集团的资金使用

第三，对项目公司各类融资做长远规划，使其融资模式趋效率。

于合理有效。将项目公司高息负债置换为低息负债，做好长短期但是，供应链ABS融资受其限额的影响，其支付的范围仅限

借款的规划等。另外，要对项目公司的现金流进行监控，合理规于工程款，而无法解决在房地产项目中最大的成本，即土地成本

划好资金的使用，避免冗余资金的出现。

第四，房地产企业的投资部门取得项目时，应考虑将融资

限额作为一项重要内容，减少没有规划获取项目的行为。

参考文献：

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[2]孙春霞.优化房地产企业融资方式探讨[J].财经界,2020(22):39-40.

[3]邓婕.房地产企业融资方式的探讨与思考[J].财会学习,2020(01):189-190.

[4]郭铭.我国房地产融资方式的比较选择与调整[J].经济研究导

、

刊,2020(01):83-84.

[5]沈蕾.我国房地产融资问题研究探析[J].财会学习,2019(35):183-184.

（三）供应链ABS融资

的融资问题，本质上也无法降低“三道红线”的风险。

三、结语

对房地产上市公司来说，如果采用“三道红线”作为控制房

地产公司的融资渠道，降低财务杠杆是目前的迫切需求，而且为

了公司的未来发展，一定要留出足够的融资授权。因此，房地产

公司采用多元化方式调整融资策略非常重要。

第一，建议房地产企业合理规划融资方式，针对不同项目

采取不同的融资策略。可以将项目划分为不同类别、不同级别，

划分为资金需求较高的项目、资金需求较低的项目、自持业务

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