关于土地问题的一些基本概念、主要法律

关于土地问题的一些基本概念、主要法律

法规、规章、政策及外省市和我市的主要探索研究

一、常用名词解释

农用地直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地、

农田水利用地、养殖水面等。

耕地种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地、休

闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零

星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩

地和海涂。

基本农田是指按照一定时期人口和经济发展对农产品的需求，依

据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地的其中

一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地，但并不是所有的耕地

都是基本农田。

农转用是指将现状的农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地农

田水利用地、养殖水面等）依据土地利用总体规划以及国家规定的批

准权限报批后转变为建设用地的行为，又称为农用地转为建设用地

（简称“农转用”）。

特殊用地指用于军事设施、涉外、宗教、监管、殡葬等的用地。

耕地占补平衡是指非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，

垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和

质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当

按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕

地。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。

土地整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地开发

整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程

技术手段，对土地利用状况进行调整、改造、综合整治，提高土地利

用率，改善生产、生活条件和生态环境。

1

土地复垦是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏

而废弃的土地，采取一定措施，使其恢复到可利用的状况。

土地增减挂钩城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的

试点（以下简称挂钩试点），是指依据土地利用总体规划，将若干拟

复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城市建设的

地块（即建新地块）共同组建成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土

地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、

质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

土地承包经营权流转是指通过承包取得的土地承包经营权可以

依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

二、主要法律、法规、规章、政策解读

（一）土地权利制度

1.我国土地权利构成

我国的土地权利是指存在于土地之上的排他性完全权利，包括土

地所有权，土地使用权，土地他项权利等。

2.土地所有权

土地所有权是国家或农民集体依法对归其所有的土地所享有的

占有、使用、收益和处分的权利。分为国有土地所有权和集体土地所

有权。

国有土地所有权的范围是城市市区即建成区的土地属于国家所

有。矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等自然资源，都属于国家

所有。由法律规定的属于集体所有有的森林和山岭、草原、荒地、滩

涂除外。

集体土地所有权的范围是农村和城市郊区的土地，除法律规定属

于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，属于

集体所有。

3.土地使用权

土地使用权是指国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人，

2

以及三资企业，凡具备法定条件者，依照法定程序或依约定对国有土

地或农民集体土地所享有的占有、利用、收益和有限处分的权利。分

为国有土地使用权和集体土地使用权。

（1）国有土地使用权

国有土地使用权分为划拨国有土地使用权；出让国有土地使用

权；租赁国有土地使用权；外商投资企业场地使用权；城市私房用地

使用权；

划拨国有土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批

准，无偿取得的或者缴纳补偿、安臵等费用后取得的没有使用期限限

制的国有土地使用权。根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》

（国发【2008】3号）文件的精神，今后除军事、社会保障性住房和

特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交

通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事

业用地要积极探索实行有偿使用。划拨国有土地使用权可以转让（市、

县人民政府批准，补缴出让金）、出租（市、县人民政府批准，上缴

土地收益金）、抵押（市、县人民政府批准，上缴土地收益金）。在国

企改革中涉及划拨国有土地使用权处臵的，根据企业改革的不同形式

和具体情况，可分别采取保留划拨、出让、租赁、作价出资（入股）

或授权经营的方式处臵。

出让国有土地使用权是土地使用者以向国有土地所有者支付出

让金而取得的一定期限的国有土地使用权。土地使用者与所有者签订

土地出让合同，超过合同约定的期限满一年未开发土地的，国有土地

所有者代表有权征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲臵

费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。出让国有土地

使用权的处分权包括转让、出租、抵押或用于合资、合作经营及其他

经济活动。国有土地使用权出让的方式目前有协议、招标、拍卖、挂

牌。

租赁国有土地使用权是土地使用者以按期向土地所有者支付租

3

金为代价而原始取得的一定期限的国有土地使用权。租赁土地使用权

与土地使用权租赁是不同的，前者是以国家所有者为出租人，属于土

地使用权的原始取得；而后者是以出让土地使用权人为出租人，属于

土地使用权部分权能的传来取得。在实际中，租赁土地使用权发生在

一级土地市场，土地使用权租赁发生在二级土地市场。租赁国有土地

使用权可以转让、抵押、出租。

外商投资企业场地使用权是在中国境内设立的中外合资经营企

业、中外合作经营企业、外商独资企业以支付场地使用费或以中方已

取得的划拨国有土地使用权作价出资、入股等方式而取得的一定期限

的国有土地使用权。

城市私房用地使用权是城市私有房屋的所有权人对房屋占用的

土地所享有的国有土地使用权。

（2）集体土地使用权

集体土地使用权分为农村土地承包经营权，宅基地使用权，乡镇

企业用地使用权，乡村公益用地使用权。

农村土地承包经营权，是指农村集体经济组织成员或者其他单位

或者个人依法承包的用于农、林、牧、渔等生产经营活动的有期限限

制的集体土地使用权。发包方和承包方应订立承包合同，约定双方的

权利和义务。土地承包经营权人在权利期限内，对土地享有占有权、

使用权、收益权和部分处分权，并可依法继承。根据《农村土地承包

法》规定：1、耕地的承包期限为30年 2、草地的承包期限为30-50

年 3、林地的承包期限为30-70年，特殊林木林地承包期，经国务院

林业行政主管部门批准可以延长。

宅基地使用权是经依法审批的由农村集体经济组织分配给其成

员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权。宅基地使用

权人对宅基地享有占有权、使用权、收益权和有限制的处分权。此处

有限制的处分权是指权利人将房屋连同宅基地一同转让、出租的权

利。农民的宅基地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；

4

其中，涉及占用农用地的，需办理农转用审批手续。农村宅基地闲臵

2年以上，其宅基地使用权由集体经济组织无偿收回。

乡镇企业用地使用权是经审批由农村集体经济组织通过投资方

式向从事非农业生产经营活动的乡镇企业提供的集体土地使用权。

乡村公益用地使用权是依法经审批由农村集体经济组织或者其

依法设立的公益性组织对用于本集体经济组织内部公益事业的非农

用地所享有的集体土地使用权。乡村公益事业用地使用权不得将土地

用于经营性活动，不得将全力转让、出租、抵押或用于其它形式的交

易。

4.土地他项权利

土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外依法律、合同或

其他合法行为设定的土地权利。主要包括地役权，地上权，空中权，

地下权，土地租赁权，土地借用权，耕作权，土地抵押权。

（二）土地规划管理

1.概念

土地规划指人们为了改变并控制土地利用方向，优化土地利用结

构和布局，提高土地产出率。根据社会发展要求和当地自然、经济、

社会条件，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所作出

的具体部署和安排。

2.分类

按时限不同，可分为长期规划、中期规划和短期规划。

按规划范围大小，可分为国家规划和地方规划，在我国通常按行

政区域范围将规划分为全国、省级、地市级、县（市）级、乡镇级五

个层次。

按规划性质，土地规划可分为土地利用总体规划、土地利用专项

规划和土地利用详细规划。

3.土地利用总体规划审批和修改权限

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续

5

发展要求以及当地的自然、社会经济条件，从全局的、长远的利益出

发，对区域范围内土地资源的开发、利用、整治、智力、复垦、保护

等在空间和时间上所作的总体安排和布局。

审批权限：（1）报国务院批准的。省、自治区、直辖市的土地利

用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口

在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经

省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。（2）报省级政府审

批的。国务院批准权限以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治

区、直辖市人民政府审批。（3）授权审批的。乡（镇）土地利用总体

规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

修改权限：(1)经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准

机关批准；未经批转，不得改变原规定用途。（2）经国务院批准的大

型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规

划的，根据国务院的批准文件修改。（3）经省、自治区、直辖市人民

政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利

用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，

根据省级人民政府的批准文件修改。

4.土地利用专项规划

土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架控制下针对土

地开发、利用、整治和保护某一专门问题而进行的规划。土地利用专

项规划科分为基本农田保护区规划、土地整理规划、土地复垦规划、

土地整治规划。

5.土地利用详细规划

土地利用详细规划是在土地利用总体规划或土地利用专项规划

的控制和指导下，直接对某一地段或某一土地使用单位的土地利用及

其配套设施作出的集体的安排，它是土地利用总体规划或土地利用专

项规划的深入和细化。土地利用详细规划可分为控制性土地利用详细

规划和开发性土地利用详细规划。

6

控制性土地利用详细规划是地方政府为规范和控制土地使用者

的微观土地利用行为为编制的规划，它详细规定了各类土地的使用范

围、使用界线、使用强度、利用要求、限制条件等。

开发性土地利用详细规划是为了指导某一地段、地块或某一土地

使用单位的土地如何开发利用而进行的具体规划。

（三）征地行为

1.土地征收和征用概念、区别

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程

序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民

集体所有土地变为国有土地的行为。土地征收指国家根据公共利益的

理由，强制取得民事主体土地所有权的行为。

土地征用则是指国家依据公共利益的理由强制取得民事主体土

地使用权的行为。

土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的改

变。

2.征地行为的特征

（1）政府行为（2）补偿性（3）强制性（4）权属转移性（5）必须

依法批准（6）征地行为的公开性

3.征地的审批

征收土地审批实行国务院和省级人民政府两级审批制度。其中应

由国务院批准的为（1）基本农田（2）基本农田以外的耕地超过35

公顷（3）其他土地超过70公顷的。其他用地由省、自治区、直辖市

人民政府批准，报国务院备案。在征地的审批中，要征收农用地，应

首先或同时办理农用地转用审批。

4.征收补偿和安置内容

征地补偿和安臵包括土地补偿、安臵补助以及地上附着物和青苗

补偿。

（1）土地补偿和标准

7

土地补偿费是征地费的主要部分。国家建设征用土地，由用地单

位支付土地补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有。土地补偿

费的标准为：1、征收耕地的补偿费，为该耕地被征用前3年平均年

产值的6至10倍。2、征收其他土地的补偿费标准由省、自治区、直

辖市参照征收耕地的补偿费标准规定。（如征收城市郊区的菜地，用

地单位应按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。）

（2）安臵补助费

国家建设征收土地，用地单位除支付土地补偿费外，还应当支付

安臵补助费。安臵补助费是为了安臵因征地造成的农村剩余劳动力而

发生的补助费。

安臵补助费，按照需要安臵的农业人口数计算。需要安臵的农业

人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有

耕地的数量计算。每一个需要安臵的农业人口的安臵补助费标准，为

该耕地被征用前3年平均每亩年产值的4至6倍。但每亩被征用耕地

的安臵补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。

征收其他土地的安臵补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征

用耕地的安臵补助费标准规定。在人均耕地特别少的地区，按前述标

准支付的土地补偿费和安臵补助费，尚不能使需要安臵的农民保持原

有生活水平的，经省级人民政府批准，可以增加安臵补助费。但土地

补偿费和安臵补助费之和不得超过土地被征用前3年平均年产值的

30倍。

（3）地上附着物和青苗补偿费

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖

市规定。地上附着物是指依附于土地上的各类地土、地下建筑物和构

筑物，如房屋、水井、地上下管线等。青苗是指被征用土地上正处于

生长阶段的农作物。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有

关规定缴纳新菜地开发建设基金。城市郊区菜地，是指城市郊区为供

应城市居民吃菜，连续3年以上常年种菜或养殖鱼、虾的商品菜地和

8

精养鱼塘。

（4）临时用地补偿

经批准的临时用地，同农业集体经济组织签订临时用地协议，并

按该土地前3年平均年产值逐年给予补偿。但临时用地逐年累计的补

偿费最高不得超过按征收该土地标准计算的土地补偿费和安臵补助

费的总和。

（5）合理使用土地补偿费、安臵补助费

土地补偿费归农村集体组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地

上附着物和青苗的所有者所有。由农村集体组织安臵的人员，安臵补

助费由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安臵的人员，安臵

补助费支付给安臵单位；不需要统一安臵的人员，补助费发放给个人。

目前除年产值倍数法计算征地补偿外，还有征地区片综合地价。

征地区片综合地价是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设

用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数

量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水

平等因素划分区片并测算的征地综合补偿标准。区片综合地价实质为

征地补偿标准，不包含地上附着物和青苗补偿费。

（四）建设用地供应

1.国有建设用地供应的方式

国有建设用地供应是指国家将国有建设用地使用权提供给建设

单位使用的过程。

国家现行法律法规政策规定，国有建设用地供应方式主要有划拨

和有偿使用两大类。《土地管理法实施条例》第29条规定：国有土地

使用权有偿使用的方式包括：（1）国有土地使用权出让；（2）国有土

地租赁；（3）国有土地使用权作价出资或入股。

其中，国有建设用地出让和租赁的具体配臵方式又包括协议、招标、

拍卖、挂牌四种。

划拨是指经县级以上政府批准，在土地使用者缴纳土地补偿、安

9

臵等费用后，将该幅土地交付使用，或者将土地无偿交付用地者使用

的行为。简单地说，就是政府把土地交给土地使用者使用，但使用者

未向政府缴地价款。划拨土地转让，必须由政府批准，不得擅自转让。

出让是指市、县政府将土地使用权在一定年限内让与土地使用

者，土地使用者向政府支付土地出让金的行为。简单地说，就是政府

给地，用地单位缴纳土地价款。以出让方式供地，是市、县政府最重

要的供地方式。从三种政府供地方式的所占比例上看，出让大约占７

０％左右，划拨约占２４％左右，租赁和其他方式约占６％左右。《土

地管理法》和《城市房地产管理法》规定：土地使用权出让，必须由

土地所在地的市、县人民政府有计划、有步骤地进行，市、县土地行

政主管部门具体组织实施。

法律规定，出让的最高年限为：

1)居住用地70年；

2)工业用地50年；

3)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；

4)商业、旅游、娱乐用地40年；

5)综合或者其他用地50年。

土地出让的４种具体方式

1)协议出让：市、县国土资源局与用地者通过一对一的协商谈判来确

定地价和用地者；

2)招标出让：市、县国土资源局发布招标公告，邀请特定或者不特定

的自然人、法人和其他组织参加土地投标，根据投标结果确定用地者。

3)拍卖出让：发布拍卖公告，通过竞买人拍卖会上公开竞价，价高者

得；

4)挂牌出让：发布挂牌出让公告，按公告规定的期限将出让土地的条

件在市、县的交易大厅挂牌公布，接受竞买人报价，价高者得。

4种方式可以归为两大类型。“招拍挂 ”出让是一类，协议出让是第

二类。

10

以下几种用地类型在办理土地出让时，必须实行招拍挂：

1)工业用地；2)商业用地；3)旅游用地；4)娱乐用地；5)商品住宅用

地。

2.国有建设用地供应的基本条件

（1）符合规划。建设用地的供应必须符合土地利用总体规划和城市

规划等项规划的要求。

（2）符合国家的土地供应政策。应根据不同类别的项目和国家产业

政策进行供地。

（3）符合建设用地标准和集约利用的要求。供地前应充分核实项目

用地是否符合用地标准和集约利用的要求。

（4）划拨方式供地必须符合法定的划拨用地条件。划拨用地应根据

《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》规定，严格按照《划

拨用地目录》范围和要求供地。

（5）新增建设用地符合农用地转用和征收条件。新增建设用地属于

农用地的，必须按照《土地管理法》规定，办理农用地转用和征收手

续后，才能供应。

3.国有建设用地供地的标准

◆根据国家的产业政策，决定是否供地

针对不同类别的项目，一般有以下三类不同的供地政策：

（1）国家鼓励类项目，可以供地，甚至要积极供地。如廉租住房和

经济适用住房等民生工程，优先供地。

（2）国家限制类项目，实行限制供地

由于限制供地项目多为竞争性项目，要尽量采取招标、拍卖方式提供

建设用地。

◆根据有关法律、法规规定，决定供地方式，包括：

（1）划拨方式供地。（2）有偿使用方式供地。《土地管理法》规定，

建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。（3）依法

使用集体土地。可以使用集体土地的建设项目包括：①农民个人建房

11

用地。②乡(镇)企业用地。 ③乡(镇)村公共设施、公益事业建设用

地。

◆根据规划要求，决定供地的具体位臵

根据土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划、年度建设用地

计划，决定供地的具体位臵。不符合前述规划的不予供地。

◆根据年度计划，决定供地时间

根据建设时间要求和年度建设用地计划，决定供地时间。

◆根据用地定额，决定供地数量

根据政府规定的具体建设用地定额指标，决定供地数

4.农村集体建设用地供应范围

◆兴办乡镇企业使用本集体经济组织所有的土地

乡镇办企业使用属于本乡(镇)集体所有的土地，村办企业使用本村集

体所有的土地，村民组办企业使用本村民组所有的土地，个人办企业

使用所在集体组织所有的土地。不允许乡镇办企业使用村或村民组所

有的土地，村办企业也不能使用村民组或其他村集体所有的土地。但

是集体经济组织可用本集体所有土地与其他单位和个人以土地使用

权入股、联营等形式共同举办企业。

◆农村村民建住宅使用本集体所有的土地

城镇居民使用集体土地，或农村村民建住宅使用其他集体经济组织所

有的土地是不允许的。

◆乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地

乡(镇)村公共设施和公益事业包括农村道路、水利设施、学校、通讯、

医疗卫生、敬老|考试|大|院、幼儿园、村民委员会办公室，不管是

使用本集体所有的土地，还是其他集体所有的土地都是允许的。

5.建设用地审批权限

按照新的《中华人民共和国土地管理法》及有关法规规定，建设

用地涉及农用地转用和征用土地的，审批权限具体规定如下：

（一）国务院批准

12

1．下列建设用地，涉及农用地转为建设用地的，需报国务院批

准：

（1）国务院批准的建设项目；

（2）国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工

程和大型基础设施建设项目；

（3）省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大

型基础设施建设项目；

（4）在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自

治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地的

规模范围内，为实施规划按土地利用年度计划分批次用地。

2．征用下列土地，需报国务院批准：

（1）基本农田；

（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；

（3）其他土地超过70公顷的。

（二）省人民政府

下列建设用地，需报省人民政府批准：

1．建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，除需报国务院

批准的外，由省人民政府批准，法律法规授权给市人民政府批准的除

外；

2．征用土地，除需报国务院批准的外，报省人民政府批准；

3．乡（镇）村公共设施、公益事业建设依法使用集体所有的建

设用地，及乡镇企业依法使用本集体经济组织所有的建设用地，依照

规定应由省人民政府批准的。

（三）市人民政府批准权限

下列建设用地报市人民政府批准：

1．在村庄、集镇（不含县级政府所在地的城镇）土地利用总体

规划确定的建设用地规模范围的，为实施该规划，按照土地利用年度

计划将农用地一次或者分批次转为建设用地的，报市人民政府批准农

13

用地转用；

2．市区行政区域范围内，建设需占用国有建设用地的，报市人

民政府批准；

3．乡（镇）村公共设施、公益事业建设依法使用集体所有的建

设用地，以及乡镇企业依法使用本集体建设用地面积，依照规定应由

市人民政府批准的。涉及使用农用地的，应当依法办理农用地转用审

批手续。

（四）区人民政府批准权限

农村村民建住宅，使用本集体所有的建设用地，报区人民政府批

准。涉及使用农用地的，应当先依法办理农用地转用审批手续。

三、目前北京的土地利用整体情况和山区现状

北京市位于华北平原西北隅，地势西北高、东南低，地域总面积

164.11万公顷，土地资源的特点是山地多，平原少，北部为中低山区，

东南部是缓斜的平原，其中山区面积约占61%，平原面积约占39%。

截止到2008年12月31日，全市农用地1643.97万亩、建设用

地506.57万亩、未利用地311.04万亩，分别占全市土地总面积的

66.8%、20.6%、12.6%。

目前，北京沟域经济覆盖京郊所有山区、半山区乡镇，在行政上

包括怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟、房山和昌平等7个山区（县）

的83个山区和半山区乡镇，面积为1.04万平方公里，占北京市总面

积的62%，共有1669个村委会、61.8万户、161.8万人，占北京市人

口总数的14%。

四、在山区开发中遇到的一系列的问题

在北京的沟域经济开发中，遇到了一系列的问题，主要是土地问

题、规划问题、审批问题、基础设施问题、农民利益保障问题五个方

面问题。

（一）关于土地问题

目前，全市山区建设用地指标十分紧张，严重制约山区的进一步

14

开发，阻碍了社会资本的介入。可以说，土地问题是制约山区发展的

关键问题。主要有：国有土地闲臵；集体建设用地不足；存量集体建

设用地未能有效利用；农民宅基地申请困难；沟域开发面临土地的制

约，很难形成规模

（二）关于规划问题

主要问题有：相关政策相互冲突；缺乏统一的沟域开发整体规划；

沟域开发土地问题没能纳入相应规划。

（三）关于审批问题

主要问题有：旧村改造、安臵房建设审批程序复杂；土地周转机

制不健全；乡镇规划审批相对滞后；大中型项目审批周期长；土地审

批流程不顺畅。

（四）关于基础设施问题

北京山区发展水平不一，基础设施完善程度也有所差别，但总体

来看，北京市沟域中的基础设施还非常落后。主要存在的问题有：山

区基础设施相对落后；基础设施建设面临巨大压力。

（五）关于农民利益保障问题

主要问题有：农民利益难以得到全面、合理的保障；补偿标准不

一，拆迁难度加大；集体建设用地流转难度大；拆迁难影响企业投资

热情；拆迁农民就业安臵问题

五、外省市在法律、法规框架下的探索、成功的做法

(一)天津“宅基地换房”模式

天津市等8个省市是国土资源部批准的全国城镇建设用地增加与

农村建设用地减少挂钩试点城市。所谓“宅基地换房”，就是农民自

愿以其宅基地，按照规定的臵换标准，换取小城镇内的一套住宅。原

村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后再进行“招”、“拍”、

“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金的缺口。根据天津市规

划部门调查摸底，全市小城镇和农村居民点现状建设总用地1184平

方公里，规划建设小城镇和农村居民点总用地预计为638平方公里，

15

扣除“城中村”用地184平方公里，如果按照“宅基地换房”办法推

进小城镇建设，在耕地不减少前提下，可以多出362平方公里左右发

展用地。截至目前，已相继启动试点四批次，建设面积5000万平方

米，投资超过2000亿元，使百万农民受益。计划年内向城镇转移农

村人口25万人，农村城市化率达到60%。

主要步骤：

1.区县政府组织编制小城镇建设总体规划和土地整理复垦规划

及年度实施计划，报上级政府审批。

2.组建小城镇开发建设投资机构，作为投融资主题，按照市场化

的原则，负责小城镇建设。

3.区县政府向上一级土地行政管理部门申请小城镇建设用地周

转指标，用于小城镇建设，后以原村庄宅基地整理复耕后的土地予以

抵还。

4.拟迁入小城镇的村民向村民委员会提出以其宅基地换取新建

小城镇住房的申请。村民委员会制定村民宅基地臵换住房办法提交村

民代表大会或村民大会通过。村民委员会与村民签订以宅基地换房的

协议。村民委员会与小城镇开发建设投资机构签定以宅基地换房的总

体协议。

5.农民住宅建成后，由小城镇开发建设投资机构交付村民委员

会，由村民委员会进行分配。

6.农民搬迁完成后，由村民委员会负责组织村民对原宅基地（包

括村庄建设用地）进行整理复耕，由市土地行政管理部门组织验收。

7.复耕出的农用地除用于抵还建设示范小城镇借用的建设用地

指标外，原宅基地其余的建设用地指标，经批准可以调剂使用。

经验:

1.有国土资源部的支持：划拨周转用地

土地流转问题是小城镇建设遇到的棘手难题，天津华明镇“宅基

地换房”之所以能顺利推进，一个重要因素是国土资源部率先安排

16

6402亩周转用地，使得当地政府可以先建设、先安臵，把整地、拆迁、

资金等诸多要素交织的矛盾降至最低。

2、有较好的操作模式

天津华明镇宅基地换房的操作模式上实行政府主导、市场运作。

天津“宅基地换房”试点由区政府牵头，市建委成立一个独立的公司

负责征地、融资、规划、建设，甚至连物业管理也采取市场化运作模

式，这种模式由企业运作，既赢得了效率，确保了项目的顺利实施，

减轻了政府的负担，过程由政府把关，确保了规划的整体性和项目质

量的稳定性。同时，政府在实施征地、换房时，操作也很规范。经多

方征求意见后，由镇政府制定换房政策和标准。然后让农民充分了解

政策内容，满意者提出搬迁、换房申请。当一个村90％以上的村民提

交了申请之后，村委会和镇政府签订合同，整个过程涉及６份合同。

这样，先申请——再审核——最后换房的过程相对规范顺利，农民的

抵触情绪较低。

(二)重庆“地票”制

重庆市在2008年6月7日,被国务院批准为全国统筹城乡综合配

套改革试验区。同年11月17日，以国土资源部《城乡建设用地增减

挂钩试点管理办法》为基础，重庆市人民政府第22次常务会议通过

了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》。2008年12月4日，重

庆农村土地交易所挂牌成立，主要开展农村土地实物、指标交易。实

物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易。指标

交易，重庆政府创意为“地票”交易。地票，是指将闲臵的农村宅基

地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业

用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕

地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房

管部门发给等量面积建设用地指标凭证。重庆40个区县每年申请的

建设用地超过250平方公里，但批准新增建设用地仅100平方公里。

而通过“地票”，开展城乡建设用地增减挂钩，整合农村闲臵建设用

17

地，成为重庆解决城市用地难题重要选择之一，截至目前已经完成了

13次地票交易，成交地票21720亩，成交金额23.79亿元，成交均价

每亩10.95万元，最高成交单价每亩18万元。

步骤：

（一）复垦。将闲臵的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业

用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地，进行专业

复垦为耕地。

（二）验收。经土地管理部门严格验收后，腾出的建设用地指标，

由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。

（三）交易。在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易。所有

法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地

票”。

（四）使用地票。在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，

增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用

费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理

征收转用手续，完成对农民的补偿安臵。

经验：

1.地票制度是“先造地后用地”，对耕地的保护力度更大、保护

效果更好

一方面农村闲臵土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费

问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，解决城市建设用

地紧张的矛盾，但城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少。

2.实现农村集体建设用地与城市的用地指标远距离，大范围置换

城市反哺农村、发达地区支持落后地区。这种模式能提升农村特

别是偏远地区的土地价值，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地

区发展的目的。激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。土地交易所

成立后，通过开展远距离、大范围的土地资源优化配臵，使固化的土

地资源转化为可以流动的资本。在此之前，我国征收农村土地进行城

18

镇建设，只能依靠每年国家下达的有限指标。而“地票”交易的出现，

则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。

（三）广东农用地流转

截至2008年12月31日,广东省已有农村土地承包经营权流转面

积524万亩,占农村家庭承包面积的18.69%,土地流转涉及农户229

万户,占家庭承包户的20.52%。其中,珠三角9市的土地流转面积占全

省土地承包经营权流转面积的58.5%。

广东出台的《关于加快农村土地承包经营权流转促进规模经营发

展的意见》提出，鼓励农民在自愿的基础上将承包土地的剩余承包期

一次性流转出去，经转包、出租方式或者转让、互换方式流转的土地

可以进行二次流转，同时给予放弃承包地的农民相应的补偿和安臵。

社会资本参与农村土地流转的，同等享受支持农村合作经济组织发展

的政策；利用流转地兴办的企业，按照促进民营企业和中小企业发展

的有关政策予以支持。成立农村承包经营权流转服务中心，建立流转

市场，鼓励社会中介组织参与农村土地流转服务。流转新政对农业规

模经营主体的经营范围有所放宽，认为农作物种植、畜禽饲养、水产

养殖、农业科学实验设施等视为农业用途。

经验：

1.政府对自愿放弃承包土地的进行补贴，同时做好安置工作

对自愿放弃承包土地的农民，将给予补偿、补助。这一条，相当

于通过政府补助方式间接提高了土地价格，对促进农民放弃承包地有

一定作用。流转新政同时指出，“这些农民如迁入城镇定居，将享受

与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障”。而事实上，进城农民市

民化、在城市有相对稳定的居所、职业、收入和社会保障，往往是农

民退出土地承包的前提。

2.对农业规模经营主体的经营范围有所放宽

在不违背有关法律法规和政策规定、不破坏土地耕作条件的前提

下，其农作物种植、畜禽饲养、水产养殖、农业科学实验设施等视为

19

农业用途。这是一个“革命性的变化”，对农业经营效率的提高，地

租、地价的提高具有至关重要的影响。

3.首次明确城镇居民可以到农村承包土地

农村土地流转的受让方可以是承包农户，也可以是境内农民专业

合作组织、农业企业、城市工商企业、事业法人或者城镇居民，还可

以是农业生产企业。农民们急于进城，而市民们却渴望回归田园，

这是一个必然规律。鼓励城镇居民到农村承包土地，将造就一代更有

市场眼光、更有资本和技术实力的新农民。与更大规模的城市化浪潮

相比，返乡承包土地的城镇居民注定只是一小部分人，但这小部分人

的能量，将远远超过过去庞大得多的农民体。而这正是城市化和农

业规模化产业化的必然要求。将来的政府农业补贴政策，只针对农业

本身，而不针对从事农业的人口是否农民身份。农民只是职业的一种，

身份的意义将消失殆尽。这在长远意义上讲，是非常具有进步意义的

一点。

（四）广州“三旧”改造

广州市的“三旧”用地（旧城镇、旧厂房、旧村庄）初步统计有

11.6万公顷，相当于现在八、九年的用地指标。2010年,广州市政府

公布最新的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》明确提出,要

用10年的时间基本完成广州市“三旧”改造,在未来3-5年的时间基

本完成位于城市重点功能区的52个城中村的重建改造工作,并将实行

税费减免和返还等优惠政策,吸引社会资金参与。 根据《广州市土地

利用总体规划（2006—2020年）》草案预计，三旧改造的用地规模高

达3.7万公顷。“三旧”用地改造完成后，每年至少可以实现产值3800

亿元。可为全省地方政府节省新增建设用地土地有偿使用费167亿元。

地方政府集体可以获得土地出让收入4713亿元。

广州市出台的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》提出，

市设立“三旧”改造领导小组，负责集中审批，实行一站式服务。各

区政府是“三旧”改造的第一主体，在改造中引入市场运作的办法，

20

采用政府、市场、改造主体等多元化的资金筹措渠道，在财政扶持和

税费减免方面，实行市权限内税费减免返还、重点改造区域土地出让

收益市区以8∶2分成的优惠政策。对于城中村全面改造项目用地范

围，以旧村的用地范围为基础，合理整合集体经济发展用地、废弃矿

山用地、国有土地等周边土地资源，实行连片整体改造；村集体经济

组织对低效空间存量土地升级改造，适用集体建设用地适用权流转政

策，自主进行综合整治和招商融资。

经验：

1.进行专项整治时成立专门领导机构，建立改造工作绿通道

为加强“三旧”改造工作的组织领导，广州市成立“三旧”改造

工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，

各区政府和各相关部门为成员单位。成立市“三旧”改造办公室（正

局级），作为市“三旧”改造工作领导小组日常性工作机构，以及统

筹全市“三旧”改造工作的常设性工作部门，负责集中办理“三旧”

改造项目市级权限范围内的立项、国土房管、规划、建设等各项审批、

审核事项，实行“一站式”服务。这样可以加强领导，提高效率。

2.建立一级开发和二级开发联动机制

关于旧厂房中国有用地改造，依照广州市修订的城乡规划，申请

改造地块可单独开发、无需纳入政府统一储备开发整理的，可由企业

自行开发改造（商品住宅除外），并补交土地出让金。这就解决了在

一级开发过程中开发商普遍担心的问题。一、二级开发联动能最高效

率地开发，统筹合理利用土地。

3.城中村全面改造时可实行现状出让

全面改造项目采取土地公开出让融资模式的，可以实行现状出

让；全面改造的“城中村”土地，符合有关规定的，可登记为国有土

地；全面改造的“城中村”中，在2007年6月30日前现状为建设用

地，且符合土地利用总体规划的，可以按现状确定地类。位于“城中

村”居民点范围内、一定面积的水面、绿地可按照城市人工水面、绿

21

地确定地类。

4.城中村安置房可确权并交易

安臵房确权和交易。全面改造项目的安臵房（含非住宅复建安臵

房）可以办理国有房地产权证，并注明未办理土地有偿使用手续。安

臵房交易转让时，房屋业主应当按照基准地价的30%缴交国有土地使

用权出让金。

六、北京市已经明确的探索

北京市人多地少，多年以来在土地政策方面进行着不断地探索和

改革，目前已经出台的政策主要有：

（一）《北京市人民政府关于印发北京市“十一五”时期新农村

建设发展规划的通知》（京政发[2006]31号）中指出：

完善承包地经营权流转制度，在严格保护耕地、稳定承包关系的

前提下，积极探索农户承包地使用权流转的途径，规范土地流转行为，

推进农业适度规模经营。完善农村建设用地臵换制度，加强集体建设

用地的规划和管理，鼓励农村开展土地整理和村庄整治，积极探索集

体建设用地的所有权、使用权臵换及建筑指标等流转的途径。完善旧

村改造的用地周转、用地取得方式、新建房屋土地产权、改造节余土

地使用方式及收益分配等政策，促进土地节约集约利用，为农村发展

提供有效空间。

（二）《关于进一步规范本市农村土地承包经营权流转工作的若

干意见》中指出：

稳定和完善农村土地承包关系；农村土地流转不得改变土地的性

质和用途；合理确定农村土地流转期限；必须保障农村土地流转收益；

依法规范农村土地流转行为；健全完善农村土地流转程序；全面推行

农村土地流转合同管理制度。探索建立农村土地流转价格指导机制；

做好农村土地承包及流转合同备案和档案管理工作；加强农村土地承

包经营纠纷调解仲裁工作。

（三）《北京市土地利用总体规划》（2006-2020）中指出

22

◆切实落实耕地占补平衡制度

1.规划近期，按照“先补后占”的原则，确保本市新增建设占用

耕地实现占补平衡；规划期末，根据本市后备资源条件，力争实现建

设占用耕地占补平衡。

2.对国家重大工程建设项目和完善首都功能项目的用地指标及补

充耕地任务，积极争取国务院及有关部门支持，通过指标调剂和实施

土地整理复垦开发重大工程，在全国范围内统筹安排。

◆推动城镇建设用地集约发展

生态涵养发展区内的新城是支撑山区发展、确保首都绿生态屏

障构建的重要节点。门头沟、延庆、怀柔、密云、平谷等新城应依照

城市功能定位，通过设立有关标准，合理引导人口、产业的有效集聚，

因地制宜地建设生态、生活、生产和谐，依托山区、引领山区的新城。

规划近期内，门头沟、延庆、怀柔、密云、平谷等新城的工业项目用

地投资强度原则上应不低于3000万元/公顷。

3.《北京市人民政府办公厅转发市农委关于实施富民养山工程加

快山区发展意见的通知》（京政办发[2005]34号）中指出：

加大扶持力度，增加政府投入，促进山区全面发展。在继续完善

山区生态林补偿机制的同时，进一步加大政府资金向山区农村的投入

力度，用于以中心村为重点的山区基础设施建设、主导产业发展以及

教育、文化、卫生等社会事业发展。在此基础上，制定相关政策广泛

吸收社会各方面资金支持山区产业发展。

七、借鉴经验，我市要进一步思索和解决的问题

沟域经济是北京首创的山区发展模式，作为一项新事物，不仅涉

及到经济、社会、环境等多方面、复杂的事情，而且没有经验可以借

鉴，时间还很紧迫。所以，各级主管部门应该继续解放思想，大胆改

革，尽快出问题症结，在法律、法规和政策允许的范围内，按照简

化程序、提高效率的原则，新事新办、特事特办，解放思想，统筹、

协调地解决问题。

23

（一）创新性地制定统一的土地政策“绿通道”

联合农业、规划、国土等部门，共同制定出一套有利于沟域经济

开发的土地政策，集中北京目前所有的相关优惠政策，用到沟域经济

开发。

1.联合规划、国土、农业等部门，设立沟域经济联合协调小组，

以解决政策相互制约现象。

针对相关政策在实践中客观上存在相互制约的现象，建议在市委

市政府的统一领导下，联合规划、国土、农业等部门设立沟域经济协

调小组，专门处理实践中政策涉及不到的地方。只要不违反有关生态、

民生等根本性问题，都可以协调解决。

2.努力盘活存量集体建设用地

尽快建立集体建设用地使用权流转体系，申请建设用地增减挂钩

试点，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、产权明晰、节约集约”

的要求，加强政策创新，全面探索不同类型、不同区域农村集体建设

用地的流转模式，盘活存量集体建设用地。

3. 出台相关政策，鼓励宅基地集约利用

宅基地布局在坚持统一规划、集中建设、统筹推进和符合土地利

用总体规划和城市规划要求的基础上，允许和鼓励宅基地集约利用与

旧村改造、土地整理相结合，充分节约土地。同时，积极利用节约的

土地发展产业。要鼓励农民以土地出租、入股等形式参与山区开发，

并且绝大部分农民要实现就地就业，让享有保险金、薪金、

租金（股金），同时利用多种手段保障权益，解决农民后顾

之忧，投身于山区的建设和开发。

4. 给予一二级联动开发以政策支持

首先，在企业进行一二级联动开发方面，政府应在土地价格、土

地规模等方面制定较为稳定的优惠政策；其次，在综合开发结束后，

政府应通过法律法规给予企业一定年限的经营权，保证企业开发后的

利益回报；第三，由于企业在一级、一级半开发中做了大量贡献，政

24

府应在土地二级开发方面给予该企业有别于其他企业的优惠政策，确

保企业的竞争优势。

5.整理土地，臵换建设用地指标

平原地区的建设用地都是山区做的贡献，以前，山区的土地整理

好之后指标给平原城镇建设，所以土地问题制约了山区的发展。目前，

整理一亩地2万元左右，给农民每天20元。要继续整理土地，提高

整理费用，将提高的土地整理收益用于山区的基础设施建设，以此提

高农民整理土地的积极性，改善山区的基础设施建设条件。

（二）区县政府主导，企业和农民广泛参与，共同制定一套具有

法律效力，统一、高效、可控的沟域经济发展规划。

规划是一切发展的先导。应在市政府的监督和审核下，由区县政

府主导、企业和农民广泛参与，共同制定一套符合区县实际、满足企

业发展需求和保障农民权益的统一规划。规划应尊重几个方面：一是

全面性。既要有民生、生态、文化规划，又要有完善的公共设施建设

和产业发展规划，还要有规划用地的保障措施等；二是统一性。区县

政府、企业和农民都应在最终规划图纸上保持高度一致；三是独立性。

一方面规划要独立适用于沟域经济发展，另一方面在实践中面临新的

问题时，以沟域经济发展规划为准加以解决；四是法力性。该规划应

具有法律效力，一方面保障农民权益，另一方面也维护企业利益。

（三）简化审批程序，下放审批权力

1.简化乡镇规划审批和项目审批程序

在对乡镇规划审批和项目审批时，在不违反全市和区县总体规划

的大原则下，将乡镇总体规划和控制规划的审批权、村庄改造和“三

定三限房”等中小型项目的审批权下放到区县政府或者区县相应的行

政部门，同时简化审批程序。具体操作流程是：

（1）由市规划部门委托区县规划部门牵头，组织区县有关部门

对山区建设项目的建设及开工方案进行联合审批，并报市规划部门备

案;

25

（2）由市国土房管部门委托区县国土房管部门牵头，对山区开

发中的土地征用、土地臵换等报批项目实行集中审批，审批后由区县

组织实施，并报市国土房管部门备案;

（3）建设项目开工、工程监理等有关手续，按照简化程序、提

高效率的原则，由市建设部门委托各有关区县建设部门办理，并报市

建设部门备案;

（4）建设项目的环保评估、防震防灾等工作由市相关职能部门

委托项目所在地的区县相关部门办理，并报市职能部门备案。

2.完善土地周转审批机制

可参照《关于小城镇建新拆旧中用地周转指标有关问题的通知》、

《关于小城镇建设用地指标臵换有关问题的通知》和《北京市远郊区

旧村改造试点指导意见》三个文件精神，逐步放开地域限制，给予全

市农村旧村改造中回迁房建设用地的周转指标，同时允许旧村改造建

设项目与宅基地进行土地臵换，加快农民安臵工作，加快沟域开发进

程，推动沟域经济的发展。

（四）吸引社会资本，完善基础设施

通过税收减免、资金支持等优惠政策，吸引有实力、有水平、讲

信用的企业开发沟域，投资基础设施建设。

1.市财政部门对沟域开发中的基础设施建设应给予一定规模的

财政贴息贷款支持，以后根据实际情况适时调整。在区县和乡镇也应

予以一定的财政贴息贷款支持，以加快基础设施建设的步伐。

2.各类金融部门和投融资机构，对开发商投资山区基础设施建设

的项目应给予相应的贷款支持。

3.各级有关部门对投资山区基础设施建设的项目的各项税费收取，属

于地方财政收入的部分，按国家规定的最低标准征收，所收部分金额纳入

同级财政列收列支，用于山区基础设施补助，实行专款专用。

4.利用产业用地资源吸引社会资本投入，将基础设施建设的费用

列入一级开发的综合成本中，从而加快完善基础设施。

26

（五）切实保障农民利益

1.建立一套政府主导、企业参与的拆迁模式

建议明确以政府主导，企业参与，政府和企业尽最大限度让利于

民的拆迁模式。首先，政府根据统一规划，统一部署拆迁行动；其次，

针对拆迁受阻情况，由乡镇政府出面协调各方利益，企业尽最大限度

的配合；第三，政府和企业配合，共同为农民提供技术、金融等培训

和支持。只有政府统一规划，统一部署，企业参与和配合，才能解决

拆迁中大量悬而不解的问题。一方面使农民尽快得到实惠，另一方面

使企业尽快展开运营。

2.将农民的全程保障纳入产业发展体系

首先是以立法形式，明确农民的安臵费用标准，甚至可以明确农

民的最低收入标准、补偿标准等。包括开发商、农民和政府的任何一

方，都必须无条件执行该法律标准。其次，在沟域经济开发中，尽可

能满足农民长远利益，这是政府和企业的责任。农转居后，将农民就

业和社保纳入产业发展体系，甚至与土地、审批等相捆绑，从源头上

保障农民权益。

3.完善拆迁补偿机制

根据《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》、《北京市集体土地房屋

拆迁管理办法》、《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》以及《〈北京市

集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》相关政策文件，在保障农民

利益的同时，制定出一个符合市场规律的弹性补偿标准，并且统一实

行，防止农民互相攀比、漫天要价，保证项目顺利施工。

同时，鼓励开发商联合村或乡镇进行旧村改造，统一规划、统一

开发、统一拆迁、统一补偿，集中建设一个居民点，防止由于地价升

值、物价上涨等因素导致拆迁补偿不统一，引发社会矛盾。

27