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浅析农民工讨薪难及相关法律问题

摘要：改革开放以来尤其是90年代以后，农民工逐渐成为中国经济建设。社会发展

中一支举足轻重的生力军，他们在基础设施。密集型劳动产业等工作中是中流砥柱，中华

人民共和国国家统计局2015年统计结果，2014年全年农民工总量27395万人,比上年增加

501万人，增长1。9％，其中，本地农民工10574万人，增长2。8％，外出农民工16821

万人，增长1。3％。农民工月均收入水平2864元，比上年增长9。8%.目前这支庞大的农

民工队伍在对面对国家经济建设的迅速发展起到重要作用的同时，由于自身素质，特别是

法律常识的缺乏，导致了全国各地的讨薪问题从南到北在我国遍地开花，虽然外出农民工

被拖欠工资的比重自2008年的4。1％下降至2013年的0.8％，但与2013年比2012年上

升0.3个百分点，相较于全国近3亿人的总量，即使是0.8%也有约240万人.他们为城市繁

荣和农村发展做出了重大贡献，但却由于城乡结构转型时期的法律保护缺失和执法不严，

导致农民工权益没有得到切实的法律保护，屡屡被侵害，阻碍了社会的和谐发展。

关键字:劳动法、农民工、讨薪

自 2003年熊德明不顾村干部“封口令”，对总理说的一句“总理，我想，我想

说说我家里打工的事。”为契机,全国掀起了“讨薪风暴”。当年全国各地纷纷开展了整治

和清理拖欠民工工资的突击行动，为进城务工农民9400万人，追讨工资约1000亿元，自

此农民工讨薪问题被纳入各级政府年终政绩报告，农民工干活拿不到工资现象得到初步有

效遏制。

每到农历春节前，全国各地均积极开展解决农民工工资问题。2014年截止到11月底

全国劳动保障监察机构主动检查用人单位183。4万户次，查处各类劳动保障违法案件34。

9万件；责令用人单位与279.8万名劳动者补签劳动合同,追发劳动者工资等待遇279.4亿

元。

虽然从中央到地方,对拖欠农民工工资的问题深恶痛绝，也出台了相应的法律法规，

但时至今日,农民工被拖欠工资的恶意欠薪行为依然屡禁不止,尤以建筑行业的农民工问

题最为突出。全国各地发生为讨薪而发生的集体事件比比皆是，问题不断。2015年1月

19日13时许，河北冀州市凯隆御景楼盘发生跳楼事件，初二女生袁梦为帮助其父亲讨要

开发商拖欠的90多万元的工钱，纵身从凯隆御景一在建高层的17楼跳下后不治身亡.血

淋淋的事实告诉我们，农民工讨薪问题依然严峻，不容轻视，也凸显出我国法律关于农民

工薪酬问题关注的不足。

一、什么是农民工

所谓农民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员。它有广义和狭

义之分：广义上是指在本地乡镇企业就业的不离开家乡的农民，狭义上是指外出进入城镇

从事工业和服务业的离开家乡的农民。

二、农民工被欠薪问题的原因

(一)用人单位为追求利益最大化,违反相关法律法规

虽然根据《劳动法》第50条、《工资支付暂行规定》第7 条、《工资支付暂行规定》

第15条等有关法律法规规定：“工资应当以货币形式按月支付,工资至少每月支付一次，

用人单位不得克扣劳动者工资。”但在如今物质理念横飞的时代，用人单位或个人为追求

利润的最大化，不惜克扣数量可观的农民工工资。我们可以详细查看农民工讨薪事件,被

欠薪的农民工大多从事于建筑业、服装加工业等劳动密集型用人单位，说白了这类用人单

位就是需要大量的劳动工作者。用人单位为了获得更多的资金流，往往会延迟发放工资，

能拖就拖，这样这部分资金能用于其他业务的维持，产生更多的利润。当然也有用人单位

因为资金链紧张、三角债、工程款拨付不到位等原因按时支付农民工工资。

（二）用人单位无视《劳动法》，没有同农民工签订劳动合同

当前，虽然我国劳动力红利正在逐渐下降,但在建筑业等劳动密集型产业上,农民工总

体数量依然供过于求，这一状况使得农民工在劳动力市场中处于弱势,无法与雇主讨价还

价。加之由于部分农民工法律知识淡薄，加之工作职位竞争激烈，用人单位基本是劳动密

集型产业，对劳动技能的要求不高.就出现了用人单位对基层员工有一种“爱干不干，能

干的人有的是”的思想，加之监管力量薄弱，导致很多用工单位没有同农民工签订合同，

工作时间、工作量、劳动报酬等合同的重要条款也都是通过口头约定来完成的。这就导致

了，在发生争议后，农民工举证困难，有理说不清.而民事诉讼法则实行“谁主张，谁举

证"，有的农民工因没有有力证据证明其讨薪主张而被法院驳回起诉。就算一些用人单位

合同书，但在同农民工签订时，合同书中关键部分如工资、年限、福利保障等却留空待填,

这都说明了签订的合同只是形式上的合同，并不一定有实质性作用，这很明显是用工单位

为躲避《劳动法》的有关规定，同农民工签订的表面合同。当法院确认合同无效后，不再

受国家法律保护的合同将不能作为有效证据。

(三)多数农民工个人文化素质较低,不晓得如何使用相关法律法规

大多数农民工都是小学文化或初中文化,绝大多数在服务行业和建筑行业工作。其中

拥有大专及以上学历的农民工占全体农民工体中的7。3％,绝大多数为初中、高中学历

占76.8％。依然有15.9%的农民工体为小学及以下学历。他们中有超过一半人的工作又

脏又累又苦，这些人中对《劳动法》的使用和司法解释等知之甚少,更谈不上如何使用.由

于农民工普片存在法律知识淡薄，不知怎样用法等问题，导致在讨薪高发时段，各种各样

的讨薪手法花样百出，上访普遍，也有极端的跳楼讨薪，挡路讨薪,不但严重干扰社会秩

序的正常,也对讨薪人的人身安全构成极大的威胁。

(四）农民工经济比较困难,仲裁诉讼时间上耗不起

农民之所以外出打工,颠沛流离寄人篱下，大多是因为家中贫穷，为了提升生活水平

不得已而为之。对于被拖欠薪酬的农民工，《劳动法》第79条为劳动者和用人单位解决劳

动争议设置了"先仲裁后诉讼”的渠道，由此可知,劳动争议的解决必须经过仲裁才能起诉。

虽然劳动仲裁前置的目的是减轻法院对案件审理的负担，但劳动仲裁却拖长了农民工的维

权时间，从而增加了法院的调查取证期.有的劳动者也不知有仲裁程序，当他们起诉到法

院时已经错过申请仲裁期,法院只能以案件未经仲裁裁定不予受理。如果真到了起诉阶段，

根据《中华人民共和国民事诉讼法》中第二十一条、第二十二条所述,必须将用工单位起

诉到当地法院，讨薪就要往返奔波于老家与打工城市之间，费时费力又费钱,导致用人单

位产生了谁告耗死谁的可怕思想，而这也是农民工不愿选择法律的途径解决“讨薪”问题

的根本。而面对遥遥无期的判决时间和结果,迫使农民工对各级政府的期望值远高于法院。

随之就出现了堵政府大门、跳楼等比较极端的事件发生。

（五)法律威慑力不足，责任认定单一

1、现行法律法规威慑力不高。虽然早在2011年，《刑法修正案》 已明确恶意欠薪

入罪。 但在之后的在几年里因恶意欠薪而被判刑的案件寥寥。因为欠薪入罪的前置条件

是“经政府有关部门责令支付”，只有经政府有关部门责令支付后拒不支付的， 才能移

送到公安机关。但往往会发生如下结果：政府施压，公安介入，欠薪者表示会在限时内如

数放工人工资。结局就成了《司法解释》里的在刑事立案前支付劳动者的劳动报酬,并依

法承担相应赔偿责任的，可以认定为情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪.对于“拒

不支付劳动者的劳动报酬,造成严重后果”的,虽然会被追究刑责,但在宣判前支付劳动者

的劳动报酬并依法承担相应赔偿责任的，可以酌情从宽处罚。这样法律有谁还会上心？判

之前把钱发了就行了,就算造成严重后果的，也能从轻判。更何况部分欠薪单位是当地政

府,这下连前置都没了，更没法走法律程序了。

2、现行法律法规对违法行为处罚力度不够。在劳动关系的建立上，对用人单位不与

农民工签订劳动合同的处罚只是责令改正，对仍未改正行为的，缺乏进一步的处罚措施。

在工资支付方面，对拖欠、克扣工资等行为的,只是设定了最高1倍的赔偿金；对企业主

拖欠、克扣工资等行为缺乏强制手段等等。

3、现行法律法规对责任认定单一。在欠薪频发的劳动密集型用人单位中，往往是承

接企业把钱给了主承包商，主承包商把钱给了二级(或三级、四级)承包商，此时问题来了，

二级(或三级、四级)承包商由于经营不善或恶意欠薪逃匿了。《劳动合同法》 第94条只

规定了 “个人承包" 情况的连带赔偿责任， 即除承包人是个人的情况外， 发包人对承

包人用工不负连带赔偿责任。这一条就免去了上几级发包人的连带监管责任。当农民工

不到被告时,讨薪之路也就难免停滞不前了。

（六）相关监管法律法规效力不足，监管缺乏有效手段

1、劳动保障监察职责不清。《劳动保障监察条例》和《劳动争议调解仲裁法》对:拖

欠克扣劳动者工资都有管理权，导致在实际操作中造成劳动保障监察与劳动仲裁之间可能

会发生“踢皮球”现象。不但使行政资源遭到浪费，还削弱了执法力度，让一些违法违规

的行为有了可趁之机。

2、劳动保障监察执法缺少强制手段。在执法过程中，由于《劳动保障监察条例》缺

乏赋予执法人员强制执行的手段，就让劳动保障监察在实施过程中对非法用工单位无法产

生足够的威慑力,起不到应有的作用。例如：在处理农民工工资拖欠的现象时，劳动保障

监察机构对违法单位仅能采取责令改正的方式，无法对违法用工单位的财产进行查封、扣

押或对违法者本身实施吊销营业执照的处罚,想对责任人进行刑事处罚则无从下手。

三、发生欠薪问题时对社会的危害

（一)减弱政府和职能部门的公信度

当被拖欠工资的农民工无法通过正常途径得到应有的报酬时,往往会首先想到当地政

府来解决此事，希望政府部门出面协商解决工资发放问题。但政府不是执法机关，只能将

相关问题交由有关部门来协商解决,使得追欠工资的问题难以及时有效解决。这就造成部

分农民工体认为当地政府只关心政绩，不关心弱势体的误解。进而会发生越级上访甚

至围堵政府部门的事件发生，给社会和政府造成极大的压力,促使当地政府不得不以政府

名义出面通过强制手段，使用工单位和个人发放工资。这样不但会使农民工认为法院、

仲裁不如去围堵市政府来的快，也会使上级部门对当地政府部门的工作能力产生怀疑。

（二）加重治理社会治安稳定难度

以2013年统计结果为例, 0.8％约240万的农民工无法拿到自己的薪酬。拖欠工资直

接影响这些人的切身利益，当这些人的利益受到损害时，他们会通过自己的一些行为来追

他们应得的薪酬，这就是在全国各地出现的跳楼、堵路、围堵政府大门等极端行为.如果

执行《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定“涉嫌扰乱单位秩序的,尚未造

成严重损失的，处以警告或者200元以下，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，

并处500元。”地方政府稍有不慎或草率出动执法力量进行稳控，就会刺激这些情绪

激动的农民工做出跳楼、打砸车辆、冲击政府机构或与执法人员发生冲突等过激行为。不

但严重影响了社会公共秩序，干扰了政府正常职能，“促进社会稳定”成为空话，并有可

能直接的引发越级上访、游行示威、打砸拖欠单位等深层次稳定问题。为了防止农民工讨

薪有碍社会稳定，甚至某市曾出台过一项规定：“严禁农民工通过体性上访等非正常手

段讨要工资，否则造成严重后果或恶劣影响的，追究其刑事责任。"这显然无助于稳控，

甚至有可能直接刺激讨薪无门的农民工走向极端。

(三)阻碍社会法制化进程

在我国，《劳动法》对劳动者的主要权利和义务；劳动合同的订立、变更与解除程序

的规定；工作时间与休息时间制度；劳动报酬等劳动者应享有的权利做了明确的规定，是

一部为劳动者争取利益的法律法规.但现实当中，仍然有很多用人单位和个人无视《劳动

法》，一次又一次的冲击《劳动法》的底线,虽然有些违法者受到了相关法律法规的处罚和

惩处，但《劳动法》本身对拖欠行为处罚较轻，没有对受处罚者感受到伤筋动骨之痛。这

些进一步让农民工对依法处理没有把握，感觉不如上访、跳楼、围堵来的有效果，有力度。

如果这种思想继续蔓延下去，法律法规将成为一纸空文,严重阻碍国家法制化进程,建设法

治中国将成空话。

（四)占用有限的司法资源

目前对于数量庞大的劳资纠纷案件,我国有限的司法资源难以应对。尤其是春节前后，

劳资纠纷案件呈井喷式爆发，但是熟悉和办理此类案件的司法系统工作人员相对较少。如

果劳资纠纷的诉讼案件持续增多，将使有限的司法资源被占用. 2014年全国法院新收各

类案件（含减刑、假释）1438万件，同比上升7。5％,增幅比2013年扩大0.7个百分点。

截至2014年底，全国法院未结案件185.4万件，同比上升46％，数量同比2013年增加了

58。4万件.由此可以看出，如果司法资源向劳资纠纷倾斜，则其他的诉讼案件会被推迟，

不利于社会矛盾通过法律途径解决。

四、解决农民工欠薪问题的对策

（一）做好劳动仲裁与法院诉讼之间的衔接，确保及时化解欠薪纠纷

应建立健全劳动仲裁与法院之间的衔接制度或出台相关法律法规，做好劳动人事争议

仲裁与裁审衔接机制,这样不但有利于统一裁审的执法尺度和减少司法资源浪费和诉讼成

本消耗，还有助于明确各自职责，整合和共享司法资源，共同研应对、解决裁审方面遇到

的疑难复杂问题,规范裁审程序，减少裁审评判、执法尺度等差异,及时、公正、高效处理

劳动人事争议案件，形成化解矛盾纠纷合力，从而可以提高劳动争议处理的准确性,促使

争议双方服裁息讼，降低维权成本、诉讼成本和社会保障成本,促进社会和谐稳定.

(二）健全工资保障金制度，解除后顾之忧

虽然农民工工资保障金制度已经提出多年，并且从中央到地方也都出台了相关规定，

但并没有全国性的规定。并且由于工资保障金制度法律效力较低，当与其他法规冲突时有

些力不从心.中央相关部门应商讨出台一部全国性行政法规，明确保障金的缴纳、发放、

返还、监管等事项，明确监管处罚部门，防止各部门之间的互相推诿,从源头上预防劳动

密集型用人单位拖欠农民工工资现象。

(三）合理利用现有法律法规，规范用人单位

要对参与竞标的企业、用人单位甚至是二三级分包单位进行专项监管,组织劳动、工

商、建设等部门人员对劳动密集型尤其是建筑项目的农民工工资支付情况进行抽查，并作

相关备案用于以后招标参考。要对没有同农民工签订合同或拖欠、克扣农民工工资的用人

单位，在依照《劳动法》、《劳动保障监察条例》的同时，合理利用《合同法》、《民法》等

法律法规进行处罚，并要求用人单位补签合同或发放薪酬，遏制工资拖欠行为.

（四）完善相关法律法规,解决劳动保障监察法律缺陷

1、建议完善《劳动法》《合同法》《诉讼法》《工资支付暂行规定》《仲裁法》等相关

法律法规中的与农民工欠薪相关的法律条文，要关注农民工讨薪问题中遇到的难点,简化

讨薪过程，不再使农民工讨薪难，依法讨薪难上难。例如:建议《刑法修正案》中的“经

政府有关部门责令支付”修改为“没有特殊原因未主动支付"这样就会对有拖欠思想的用

人单位形成威慑，使其三思后行；建议将先仲裁再诉讼的过程,简化为协商不成在证据充

足有效的情况下可直接进行诉讼，并且法院有权强制执行扣押拖欠单位物品进行司法拍

卖，用于支付工资；建议相关部门建立健全劳动保障监察法律法规,从法律上赋予劳动保

障监察机构有强制执行权,把现有条例中处罚靠责令改正的措施改为查封、扣押、拍卖违

法用人单位的财产,这样用工单位的违法成本就会升高，动摇其根本，也形成红线，促使

欠薪者在昂贵的损失面前不敢越雷池一步.

2、要划清劳动保障监察和劳动调解仲裁的界限，改变现有劳动执法力量在管理、处

罚、监管等方面责任不清，避免“互相踢皮球”的现象发生，依靠2004年实施的《劳动

保障监察条例》显然是不够的。建议在现有《劳动保障监察条例》的的基础上，制订相关

法律法规，提高我国劳动保障监察法律法规的立法质量，逐渐改变劳动保障监察和劳动调

解仲裁在责任划分和管理上的重合.

（五）出台企业责任制度，促进行业自律

要推行承接企业和各级承包单位连带责任制，对项目的不论哪一级分包商如果发生拖

欠农民工工资的，视总承包企业和各上级承包单位监管不到位，负连带责任.由总承包企

业和各上级承包单位按比例调集资金先行垫付，再由总承包企业和各上级承包单位向分成

包商追讨，必要时可通过法律途径强制执行.要做好各级承包商工资支付信誉评分（级）

制，出现拖欠的降分（级），并予以公示，放入项目审批、招标投标、资质管理等环节等

前期审批环节，促使承包企业加强自身监管，自觉接受社会监督.

（六）借力全国法制建设，加强普法宣传

目前造成农民工工资拖欠问题虽然用人单位负主要责任，但农民工和部分用人单位对

法律知识的不甚了解法律意识淡薄，也是造成讨薪难的原因之一.特别是一些劳动密集型

末端承包商一般文化水平较低，加之不学法、不懂法，对《劳动法》等相关法律法规了解

较少,当然明知故犯的也是存在的.而农民工因不懂法做出极端行为的也比比皆是。为此各

级宣传和司法部门应加大普法宣传力度，要适时开展普法宣传活动下乡进村活动，要引导

用人单位和农民工自觉学习法律知识。要以《劳动法》为主,《工资支付暂行规定》、《劳

动保障监察条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》等法律法规为辅，促进劳动者依法维权意

识,促使用工单位依法支付报酬。

综上所述，农民工是伴随我国改革开放，逐渐兴起的一个体,他们已成为我国各行

各业上的的重要组成部分，为我国建设作出了巨大贡献这个体既是我们不能忽视，也是

无法忽视的。但是他们的合法权益受害情况是十分严重的，在“法制中国”日益推进的今

天，保护他们的合法权益，使他们平等的受到法律保护，感受到法律等正义，是保持社会

和谐稳定的必然要求.

参考文献：

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2、中华人民共和国国家统计局2015年1月20日统计数据

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5、2014年人力资源社会保障年度数据 2015月2月26日

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7、林晓洁：《中国劳动保障报用法治方式对欠薪说“不”》 2015年03月16日

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8、法制网 劳动合同法实施中的四大问题2014年7月25日

9、国家工商总局公布上半年统计数据显示 2014年7月8日

10、国务院：《国务院关于解决农民工问题的若干意见》， 国发〔2006〕5号

11、黎建飞：《劳动法的理论与实践》，中国人民公安大学出版社,2004年2月第1版

12、黄彩相：《人民法院报》2015年4月30日