域外邮政普遍服务法规考察

嫩政獅艮务法规考察

HUP

□文/张毅

实现基本公共服务均等化、保障所

有民众享有基本公共服务权益，是当今

世界所追求的共同政策目标，邮政普遍 一个现代化的邮政业，以满足社会经济

服务是基本公共服务重要组成部分，各

国和地区通过邮政法等有关法律制度给

予充分保障，以实现社会公共福利和民

生福祉。

二十世纪八十年代后，世界范围内

实施邮政体制改革，对原有邮政法进行

修订。各国和地区新修订的邮政法继续

将保障邮政普遍服务作为立法主要内容，

作出了详尽的制度安排。了解、研究域

外有关立法动态，对创新、完善我国邮

政普遍服务制度，为中国邮政高质量发

展构建良好的制度环境具有重要的借鉴

意义。

政普遍服务的责任。例举如下：

《越南邮政法》规定：建立和发展

的发展需求及保障国家安全和人民生活。

在需要的地区，周密安排公共邮政服务

体系。《印度尼西亚邮政法》规定：邮

政以加强和巩固民族团结，加快发展生

活现代化和改善民族和区域之间的关系

为发展目标，确保邮政服务能够覆盖整

个印度尼西亚共和国。该法并明确，政

府应确保整个印度尼西亚共和国领土内

的邮政普遍服务。《俄罗斯联邦邮政法》

规定：邮政通信在俄罗斯联邦中是社会

基础结构不可分割的组成部分，它有利

于促进巩固国家的社会政治的统一，促

进宪法权利的实施和公民自由权利的实

现，并能够在形成的统一的经济领域内

实施国家政策创造条件，促进商品、劳务、

资金的自由流动和自由地从事经济活动。

《日本邮政法》也在立法目的中明确：

以合理的费用提供公平的邮政服务，促

进公共福利事业的发展。《英国邮政法》

还要求政府设立邮政行业监管委员会，

并责成委员会以最佳的方式履行其职能，

以确保邮政普遍服务的提供。

一、邮政的地位和作用

信息技术迅猛发展和经济社会对邮

政服务需求多样性的变化，使各国邮政

面临的环境发生了重大改变，但邮政在

本国政治、经济活动和民众生活中仍然

发挥着无可替代的重要作用。许多国家

和地区以法律形式对邮政的地位和作用

作出了明确规定，尤其强调国家保障邮

美国对邮政地位和作用的规定，可 服务的机构来运作，由宪法授权，并得

以追溯至建国之初。丨782年10月即颁

布法令宣称：从美国一个地方到另一个

地方的信息沟通，对美国的安全和商业

利益是必不可少的。这…法令被视为美

国“邮政普遍服务”法律制度的渊源，

二十世纪中叶之后“邮政普遍服务”制

度逐渐进入法律文件。《美国法典》第

39编第101 ()条规定了邮政普遍服务

a

义务，就是“通过公民的通信把国家联

合起来，向所有地区、所有社区提供邮

政服务。”在此基础上，形成了邮政普

遍服务七个具体制度安排：即地理范围、

产品范围、获取途径、投递、定价、服

务质量、实施机制。《美国法典》第39

编对邮政普遍服务上述具体制度安排作

出了详尽规定，2006年颁布的《美国邮

政责任与加强法》又对产品范围、定价、

服务质量等方面的制度进行了修改、完

善。

到国民的拥护。《韩国邮政法》亦规定：

邮政业务由国家经营，知识经济部长负

责。二是以越南为代表的指定国有邮政

企业承担。《越南邮政法》规定：总理

安排一个国有企业管理公共邮政网络，

在国家的目标和计划指导下提供公共邮

政服务。马来西亚、澳大利亚、加拿大

等国的邮政法也明确由国家邮政提供邮

政普遍服务。三是邮政普遍服务提供主

体运用市场机制确定，这以德国、英国、

印度尼西亚为代表。《德国邮政法》规定，

规制机构可对邮政普遍服务进行招标，

中标者应是一个可靠、具备一定邮政业

务知识、且要求最少补贴的公司。《印

度尼西亚邮政法》规定，政府对有资格

经营邮政普遍服务的所有邮政经营实体

提供平等的机会。邮政经营实体包括：

国有企业、区域政府拥有的企业、私人

企业、合资公司。前述商业实体应获得

从邮政部长处签发的邮政经营许可证。

值得注意的是，运用市场机制确定邮政

普遍服务提供主体的国家，事实上也是

本国公共邮政企业承担普遍服务义务，

如德国邮政敦豪集团、英国皇家邮政、

印度尼西亚邮政公司、加拿大邮政公司。

2、邮政普遍服务业务范围

为保障民众可以享受到基本的邮政

服务，各国多通过法律对邮政普遍服务

业务范围作出规定。《意大利邮政法》

规定：普遍服务包括，对低于并包括2

千克的信函进行收取、分拣、运输并投递；

对低于并包括20千克的包裹进行收取、

分拣、运输并投递；挂号邮件种保价邮

件的业务。前述包括国际间的业务。《法

国邮政服务管制法》规定：普遍服务业

务包括：2千克以下的信件、2千克以下

的报纸和期刊、2千克以的商品目录和

V

其它印刷品、20千克以下的包裹以及法

律规定的其他邮政业务。美国对邮政普

遍服务业务范围未有明确规定，但美国

邮政监管委员会认为，邮政普遍服务产

劣现坫本公共服务均等化、保陴所

打釘播本HI

比众莩公共服务权益，是3今 :

界所求的放如〗政策丨丨料，邮政呰遍服务

m

证坫本公服务琅要成部分，各_和地

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通过邮政法等{1公法汴制度给允分

fw

降，以实社会公几榀利和比斗:

m幅扯。

二、邮政普遍服务的供给制度

各国邮政法对邮政普遍服务提供主

体（供给主体）、业务范围（供给方式）

手口质量要求（供给标准）作出规定，以

保障民众可以享受到合适、可持续的邮

政服务。

1、邮政普遍服务供给主体

随着世界范围内的邮政体制的深入，

邮政服务主体呈现出多元化趋势，各国

和地区对邮政普遍服务供给主体制度安

排有三种不同形式：一是以美国、韩国

为代表的国家垄断经营。《美国法典》

第39编第101 )条规定：美国邮政总

U

局作为美国政府向国民提供基本和基础

行业法治

品范围应包括所有邮件，不限于优惠类

别的产品或者市场主导型产品。《越南

邮政法》对公共邮政服务作出界定，包

括接收有地址的信件和单件重量不超过

2千克的物品并按要求收费的寄递服务。

《韩国邮政法》规定：知识经济部应为

全国公民提供公平交付与收取的基本邮

政业务，包括：普通邮件（信件、汇兑、

小型包装邮件）、包裹。2018年我国台

湾地区修正的“邮政法”规定：为保障

国民基本通信权益，主管机关应确保提

供境内之递送普及服务。递送于境内普

及服务，是指永久提供质量良好、价格

允当之下列各款基本递送服务：单件不

逾2公斤之函件、单件不逾20公斤及长

宽高合计不逾150公分之包裹、其他经

主管机关指定之文件或物品。由此可见，

邮政普遍服务业务范围主要是基本邮政

服务，但也包括用户需要的其他邮政服

务（如美国）。值得注意的是，有些国

家将普惠金融也列入了邮政普遍服务业

务范围。日本邮政私营化过程中不仅没

有在邮政普遍服务中取消特快专递，反

而还增加了简易保险和邮政储蓄。俄罗

斯邮政则要求全境42000个邮政网点应

提供公共服务种基础金融服务。

3、邮政普遍服务的质量要求

各国对邮政普遍服务的供给标准高

度关注，多以法律形式明确应达到的质

量要求和服务水平。《美国邮政责任与

加强法》规定，美国邮政总局对所有市

场主导型产品制定服务标准，美国邮政

监管委员会每年对这些服务的质量进行

审查。美国拨款法案还要求，邮政总局

对邮件必须符合“每周六天投递，并维

持在1983年的水平”。欧盟《邮政指令》

(97/67/号）对各成员国邮政普遍服

EC

务提出下列要求：提供保证符合基本要

求的服务；对相同条件下的用户提供同

样的服务；除非在不可抗力情况下，不

应被中断或停止；应根据技术、经济和

社会环境以及用户需要向前发展。《越

南邮政法》规定：公共邮政服务的质量

管理，是建立在国家邮政管理机构制定

的公共邮政服务标准基础之上的。

面对邮政服务面临得新环境，各国

对邮政普遍服务标准进行了必要的调

整。欧盟通过修订监管指令调整的普遍

服务标准主要包括：减少投递频率，降

低投递时效，允许送到街道、邮局、社

区等不同的投递形式，允许特定类别信

函因地理区位不同而价格不同，减少乡

村邮局数量，允许其他移动邮局和特许

授权邮局等形式的存在。以意大利为例，

2015年出台新的邮政监管框架，将提供

给主要居住在农村的全国25%的人口的

投递服务变更为隔日送。2012年至2015

年期间，新西兰、澳大利亚、加拿大也

对邮政普遍服务的执行标准做出调整，

给予经营者一定灵活度自行调整邮政普

遍服务水平，以减少其成本压力。日本

为人口老龄化严重的问题，也将修改《邮

政法》以减少每周投递次数。当然，为

适应电子商务发展的需要，许多国家也

提高了部分邮政普遍服务标准，法国邮

政在普遍服务中增加了“绿函件”、“跟

踪函件”服务，德国邮政则为部分普遍

服务产品提供、线上查询等多种服

APP

务方式。为满足用户对网点可及性要求，

新西兰和加拿大修改了邮政普遍服务相

关规定，允许邮政企业利用多种资源，

如超市、便利店、自助邮政服务机扩展

普遍服务网点，延长服务时间。

三、邮政普遍服务支持措施

邮政普遍服务是向民众提供的基本

公共服务，具有公共产品的普惠性、非

营利性特征，各国和地区通过法律制度

安排给予了不同形式的支持措施，以保

障邮政普遍服务可持续的提供。

1、财政资金援助

国家财政给予资金补贴，是邮政普

遍服务获得支持的直接途径。《德国邮

政法》规定：当经营者由于长期提供普

• •

61

行业法治

遍服务，成本超过收入的时候，可以向

《乌克兰邮政法》规定：应以投资

规制机构申请补贴，利润的计算应以合

名义发展邮政服务网络，投资资金来源

理的价格提供的服务为基础。比利时、

于乌克兰国家及当地的政府通过预算以

瑞典、越南等国家法律也规定，政府给

及自然人和法人依照乌克兰法定程序投

予财政补贴用于支持邮政普遍服务。

入或借贷的资金。英国2006年生效的邮

2、 税收优惠

政服务许可证条例提出，提供12亿英镑

欧盟多数成员国对邮政经营者给予

对邮政网络进行现代化改造。

免税的优惠，只是各国和地区所适用的

4、邮政普遍服务基金

邮政业务范围不同。一些国家对属于普

在国家直接给予财政援助之外，有

遍服务的业务免除增值税，如德国；而

的国家还设立邮政普遍服务基金。《美

一些国家对于普遍服务提供者所提供的

国法典》第39编2003条规定，财政部

所有邮政业务都免除增值税，如意大利、

设立一个邮政基金，没有年度的限制，

奥地利等。美国、日本等国邮政也享有

由美国邮政使用。基金来源：邮政提供

免税（增值税/营业税、房产税）的优惠。

的邮政和非邮政的业务收入，邮政发行

我国台湾地区“邮政法”还明确：“中

的债券收益、邮政拨款等，美国国会即

华邮政公司经营之递送邮件业务及供该

允许美国邮政每年从预算中列支9500万

项业务使用之邮政公用物、业务单据，

美元作为邮政基金。欧盟一些国家（意

免纳一切税捐。”

大利、西班牙、法国等〉法律上也定了

3、 国家投资建设邮政网络

邮政普遍服务基金，但各国较少运用，

邮政普遍服务是基本共服务的重要组成部分。摄影/金卫星

• •

62

仅意大利建立了邮政普遍服务基金实施

机制。

5、 邮件运输、投递的便利

《英国邮政法》规定：邮政普遍服

务提供者可以书面要求飞机或者船只的

所有人或者经营人运输邮件。《韩国邮

政法》规定：装载在汽车、船舶、飞机

上的邮件未及目的地需卸载，或因为事

故或灾害在途中要换载时，应当先将其

他货物卸载或换载。执行邮政业务的邮

递员、邮差或邮政专用飞机、车辆、船

舶等可以在码头、运河、道路、桥梁等

场所免费通行。但是，在相关人士提出

请求时邮政局应当给予适当的补偿。日

本《邮政法》也有邮件运输、投递享有

便利、优先权的规定。

6、 其他支持措施

除上述法律制度外，还有其他一些

支持措施。例如：《乌克兰邮政法》规

定：当地管理主体以及当地自治政府部

门应该在其授权权限内采取措施确保邮

政服务设施的规划和建设，尽可能进一

步利用优惠条件组织国家邮政经营者提

供普遍邮政服务。《英国邮政法》规定：

政府主管部门可以授权普遍服务提供者

强制收购境内的与提供普遍服务有关的

土地。《越南邮政法》规定：邮政服务

使用者应当提供专用地址或在便的地

点安装信箱，以方便提供商投递邮件。

《日本邮政法》规定：邮递物品及邮政

公用物不分担共同海损；邮递物品在必

须接受检疫的情况下应立刻接受检疫，

优先其他物品。《美国法典》第39编第

2004条还规定了美国邮政可以发行债券

补偿亏损。

规制目的应当是：保障用户的利益和邮

政的保密性，保证邮政市场（包括农村

手城市地区）公平有效地竞争，保证在

P

全联邦范围内以可承受的价格提供基本

的邮政服务（普遍服务），保障公共安

全利益，满足社会需要。

《意大利邮政法》规定，邮政管制

机构应当作到：明确普遍服务提供者的

义务，建立与普遍服务相关的质量标准

和定期检查的体制，确保普遍服务提供

者能遵守相关的标准、履行规定的义务，

确保在普遍服务的管理中向用户提供普

遍服务的相关信息，特别是服务的一般

条件、价格和质量标准，参与资费的制定，

并提出资费调节的方法。

《越南邮政法》规定，公共邮政经

营者除遵守邮政服务提供者一般义务之

外，还得遵守以下特别义务：一是建立

全国范围的公共邮政网络，并向各地提

供国内和国际邮政服务，安装便利于基

本信件服务的公共邮筒；二是确保公共

邮政服务的提供及国家分配的其他公共

工作符合授权机构制定的服务种类、服

务范围、时限和国家标准；二是根据国

家相关法规，开发邮政服务并提交服务

收费的建议；四是保护、检查、修理、

维护公共邮政网络设施；五是利用专业

运输向公众提供符合规定的邮政服务，

确保由当地政府主管部门提供优先权；

六是不得利用专营的邮政服务销售收入，

去补偿其他竞争性服务造成的损失；七

是从其他服务中分离出公共和专营邮政

服务，并且在现行法律下，向信息和通

信部报告提供这些服务的情况；八是用

户按规定正确使用服务时，服务提供商

不得拒绝为其提供公共邮政服务。

结合其他国家有关规定来看，各国

邮政普遍服务监督管理主要采取以下措

施：

1、服务质量监管

各国均将对邮政服务质量监管作为

政府的重要职责。《美国邮政责任与加

四、邮政普遍服务监督管理

各国政府通过对邮政普遍服务进行

必要的监督管理，以保障基本公共服务

的政策目标。一些国家关于邮政普遍服

务监督管理的规定主要有：

《德国邮政法》规定，邮政领域的

行业法治

强法》要求邮政监管委员会建立一套关

整，《美国邮政改组法》生效后，邮资

于市场主导型产品（指美国邮政提供的

资费委员会（现邮政监管委员会）负责

占有垄断地位的业务品种）的服务标准，

邮政资费的管理。美国法律规定了详尽

同时要求美国邮政应当向国会提交符合

的邮政资费调整的条件、程序，美国邮

该标准的邮政服务计划。英国对皇家邮

政总局对邮政监管委员会调整邮政资费

政制定了关于一级、二级邮件，某些大

的决定享有复议权，并可复议作出之前

宗邮件以及一些特殊投递服务的服务标

作出实施临时性的资费调整安排。

准，并每年进行评估；邮政行业监管委

员会根据用户或者用户理事会的投诉进

沿耍注怠的，_外对邮政呰遍服

M

行执法调查。《法国邮政服务管制法》

务监符邱也小:作变學:，尤是欧盟，

n

m

及相关实施文件《关于邮政普遍服务的

ERGPM

(欧洲邮政临管委会）对邮政监

法令》中，要求监管机构确保法

ARCEP

符架修仃/新标—-从保障涔迪

muiu

h

国邮政遵守政府制定的普遍服务标准，

服务转佝鼓励山场竞争，市场准人制度俺

并要求法国邮政定期评佔和将结果通报

确保促进竞争。

给邮政监管机构及公众。越南则强调公

3、反垄断监管

共邮政服务的质量管理，是建立在国家

由于邮政具有规模经济及网络特性，

邮政管理机构制定的公共邮政服务标准

同时传统邮政经营者一般具有经营某些

的基础之上的。

业务特权，为保持邮政市场有效竞争。

2、邮政资费监管

部分国家要求，邮政经营者开放某些邮

邮政资费关系到民众能否享有基本

政设施给其他竞争者。《德国邮政法》

邮政公共服务，各国对涉及到邮政普遍

《法国邮政服务管制法》规定邮政经营

服务的邮政资费一般均实施干预。邮政

者允许其它被许可人接入其邮政网络（或

资费管制方式大致可分为上限管制、批

某些设施）。《印度尼西亚邮政法》强

准制、政府定价及事后管制几种。上限

调，为实现邮政普遍服务，每个邮政经营

管制通常还与批准制相结合使用。上限

者应与其它邮政经营者实现互联互通。

管制由于能够给予企业较大的定价灵活

英国还规定，如果皇家邮政拒绝在公平

性，欧洲国家倾向于使用该方式。例如《意

合理的基础上提供接入时，会受到邮政

大利邮政法》规定，主管部门应制定专

监管机构的干预。同时，《德国邮政法》

营业务的最高限价，但应首先听取站在

作出规定，德国邮政提供接入服务如影

公共利益立场上的咨询机构的意见，遵

响其网点正常运转、运营安全和服务能

循制定的原则，并考虑到提供服务

CIPE

力时，可以拒绝接入服务的请求。

的成本及足够的收益。主管部门应对承

需要注意的是，国外对邮政普遍服

担普遍服务经营的非垄断业务制定最高

务监督管理也正在变革，尤其是欧盟，

限价，其水平应与垄断业务的资费结构

ERGP

(欧洲邮政监管委员会）对邮政监

相一致。越南则采取政府定价制度，《越

管框架修订也有了新目标一一从保障普

南邮政法》规定：公共邮政收费是由国

遍服务转向鼓励市场竞争，市场准入制

家邮政管理部门根据本法和有关法律关

度应确保促进竞争。♦

于价格的规定制定的。邮政资费和调整

(作者为中国快递协会法律事务专业

的依据：一是生产成本、市场的供给与

委员会专家委员、河北经贸大学邮政法

需求关系；二是同等类型的资费在该区

研究中心特邀研究员、石家庄邮电职业

域及整个世界范围内固定。美国邮政资

技术学院/中国邮政集团公司培训中心兼

费在20世纪70年代之前由国会批准调

职教授）

• •

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