《行政强制法》解读

《行政强制法》解读

《行政强制法》于2011年6月30日由第十一届全国人大常务

委员会第二十一次会议通过，于2012年1月1日施行。这是继行政

处罚法、行政许可法之后又一部规范行政行为的重大立法。该法并非

如工商执法人员所期待的赋予更多执法手段来强化行政权，而是通过

健全和完善制度来限制、规范、约束行政权的行使，兼顾依法保障行

政机关的行政强制权。着力寻求行政权力与公民权利、限权与赋权的

平衡，其确立的行政强制基本原则和行政强制措施实施程序、强制执

行程序等制度也将改变传统执法操作模式，对基层工商机关行政执法

工作产生深远的影响。

一、行政强制的含义及立法背景

所谓行政强制，是指行政机关为了实现行政目的，对相对人的人

身、财产和行为采取的强制性措施。

行政强制的构成分为两个部分，一是行政强制措施，二是行政强

制执行。行政强制措施是行政主体为了预防，制止违法行为或者为了

维护某种特定秩序状态，对行政相对人的人身和财产予以强行限制的

一种行政行为。例如，查封、扣押等。行政强制执行是指行政机关或

者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他

组织，依法强制履行义务的行为。

国务院法制办副主任袁曙宏说：“在行政强制法颁布之前，行政

强制实践中存在着‘散’和‘乱’的问题。行政强制的设定主体比较

散，法律可以设定、行政法规可以设定、地方性法规可以设定，中央

部门规章和地方政府规章也可以设定，甚至少量的政府规范性文件也

设定。”目前我国行政强制制度主要存在两个方面问题：一方面是乱

设行政强制和滥用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法

权益；另一方面就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能

有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。行政强制法就是从法律

上规范了乱设行政强制和滥用行政强制的“乱”象。法律中未设定行

政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，

法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政强制法对行

政强制措施的对象、条件、种类作了规定，行政法规、地方性法规不

得作出扩大规定。 所以行政强制法的出台，有利于解决这些问题。

二、行政强制基本原则

行政强制行为是保证行政目标得以有效实现的强有力手段，同

时，行政强制行为极具伤害风险，直接影响公民、法人或者其他组织

的财产权，如实施错误或失当，极易损害相对人的合法权益。《行政

强制法》通过规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法

履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的

合法权益。基层工商机关是实施工商行政强制的主要主体，在执法实

务中必须掌握和遵循《行政强制法》确定的基本原则。

（一）法定原则——《行政强制法》第四条明确规定：“行政强

制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”法定

原则主要包括两个方面：一是法律尤位，即行政法规、地方性法规和

规章都不得与法律相抵触，所有行政强制行为都要与法律规定相一

致。二是法律保留，即有些强制措施必须由法律作出规定，法律之外

的行政法规、地方性法规不得作出规定。

（二）适当原则——《行政强制法》法第五条规定，“行政强制

的设定和实施，应当适当。采取非强制手段可以达到行政管理的目的，

不得设定和实施强制。”《行政强制法》许多条文都体现了适当原则，

例如第二十三条规定：“不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设

施或者财物”；第四十五条第二款规定：“加处或者滞纳金的数

额不得超出金钱给付的义务的数额”。

（三）教育与强制相结合的原则——《行政强制法》第六条规定：

“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”。教育与强制相结合

的原则，是指行政强制实施前或者实施过程中，应当贯彻并发挥教育

的功能，促进对方更加主动地履行行政法律义务，行政强制应当在穷

尽教育手段仍然不能实现行政目的时不得已而采用的手段，它限制了

行政强制措施的滥用。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作

出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，就是教育与强制

相结合的典型体现。

（四）禁止谋利原则——《行政强制法》第七条规定：“行政机

关及其工作人员不得利用行政强制谋取利益。”禁止谋利原则是公务

廉洁性的基本要求。该原则要求行政机关不得以行政强制权的行使来

谋求单位或个人的利益，鉴于我国有些地方和部门存在着“执法创收”

问题，禁止谋利原则对于防止行政强制权与不当利益相连接有很强的

现实意义。《行政强制法》第四十九条规定“划拨的存款、汇款以及

拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行

政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分”就是该原

则的体现。

（五）权利救济原则——《行政强制法》第八条规定：“公民、

法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；

有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政

强制受到损害的，有权依法要求赔偿”

三、工商执法中的行政强制措施、程序及其实施现状

根据《行政强制法》第二条第二款的规定，行政强制措施是指行

政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危

害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限

制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

《行政强制法》第九条将行政强制措施的种类分为五类，即（一）限

制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；

（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。在工商执法中不

涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款这两类行政强制措施。（在

这里说明下，目前，与工商行政管理有关的法律没有赋予工商机关冻

结、扣划当事人的银行存款的行政强制措施职权。《禁止传销条例》

第十四条县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可

以采取下列措施：（八）对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可

以申请司法机关予以冻结。）国家工商总局《工商行政管理机关行政

处罚程序规定》规定的强制措施仅限于工商行政管理机关在调查取证

阶段对违法嫌疑人的财物采取的限制措施，包括查封、扣押、收缴、

责令暂停销售、先行登记保存等。具体的常用办案文书，我们毛股长

将在下一节为大家讲解。

行政强制措施的程序

（一）依法实施行政强制措施。法律法规及规章设定了行政强制

措施方可实施。

（二）审批程序。行政强制措施必须经行政机关负责人批准，由

2名以上执法人员实施。依法先行采取查封、扣押措施的，应当在法

律、法规规定的期限内补办查封、扣押手续。

（三）开具相关手续。采取行政强制措施应当当场清点，开具清

单，由当事人和办案人员签名或者盖章，交当事人一份，并当场交付

查封、扣押财物通知书。扣押当事人托运的物品，应当制作协助扣押

通知书，通知有关运输部门协助办理，并书面通知当事人。对当事人

家存或者寄存的涉嫌违法物品，需要扣押的，责令当事人取出;当事

人拒绝取出的，应当会同当地有关部门将其取出，并办理扣押手续。

（四）告知救济途径。采取强制措施的，应当告知当事人有申请

行政复议和提起行政诉讼的权利，维护当事人的合法权益。

（五）妥善保管强制措施物品。查封、扣押的财物应当妥善保管，

严禁动用、调换或者损毁。对容易腐烂、变质的物品，法律、法规规

定可以直接先行处理的，或者当事人同意先行处理的，经工商行政管

理机关主要负责人批准，在采取相关措施留存证据后可以先行处理。

被查封的物品，应当加贴工商行政管理机关封条，任何人不得随意动

用。

（六）强制措施解除。解除强制措施的理由有三种，一是因时效

届满解除；二是在规定的期限内，行政机关未作出处理决定即视为解

除；三是行为解除，即因违法行为不成立，不应继续对当事人的财物

实施行政强制措施，或者违法行为虽然成立，但不再需要实施行政强

制措施的，办案机构依法作出解除查封、扣押的决定。

不过，在实施行政强制措施时也存在着一些问题，主要表现为

以下四方面：

（一）超出法定范围型。即超出法定范围，对当事人的其他财

物采取扣留、封存等强制措施。如《商标法》第五十五条第（四）项

规定：“检查与侵权活动有关的物品；对有证据证明是侵犯他人注册

商标专用权的物品，可以查封或者扣押„„”该规定赋予了工商行政

管理机关对涉嫌商标侵权行为有关的物品采取扣押、封存等措施，而

不能针对其他的财物。但一些办案机构适用该规定采取的强制措施，

往往将适用范围扩大至当事人的其他财物如现金等。

（二）违反法定程序型。即违反法定程序，采取行政强制措施。

如《无照经营查处取缔办法》第十条规定：“工商行政管理部门依照

本办法第九条的规定实施查封、扣押，必须经县级以上工商行政管理

部门主要负责人批准。工商行政管理部门的执法人员实施查封、扣押，

应当向当事人出示执法证件，并当场交付查封、扣押决定书和查封、

扣押财物及资料清单。”该《办法》第十一条又规定：“工商行政管

理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经

县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。”此

类规定，都是对工商机关采取行政强制措施所应遵循的程序性要求，

违反了这些法定程序，该行政强制措施本身就具有违法性。而在具体

实施中，往往存在如实施强制措施先斩后奏，采取在先、领导审批在

后，权利告知不正确或解除强制措施的时间不合法，更有甚者，还出

现物品一扣了之，便没有处理结果的严重现象。

（三）超出法定期限型。即实施行政强制措施超过法定期限。如：

《无照经营查处取缔办法》第十一条工商行政管理部门实施查封、扣

押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管

理部门主要负责人批准，可以延长15日。法律、法规没有规定期限

的，一般不得超过120日，超过120日的要由集体讨论决定。一些办

案机构因为有些大要案办案周期长、案情复杂等原因，忽视查封、扣

押期限的法规规定，或者为了规避法律而选择适用对自己有利的法

规，既违反了法定程序，也侵害了当事人的合法权益。

（四）查封不符规定型。即一些对涉案物品采取查封行政强制

措施的案件，办案机构未按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》

第三十九条第一款的规定，“查封、扣押的财物应当妥善保管，严禁

动用、调换或者损毁”，对查封物品没有加以很好的监管，致使查封

物品被转移，导致证据灭失，监管上存在较大漏洞。

上述现象存在，究其原因，一是相关法律法规的不健全、不完

善问题，二是执法理念、执法习惯问题，三是制度贯彻执行不到位问

题。这些行为，一旦给当事人带来严重的经济损失，必然会引起行政

诉讼，并在败诉后产生责任追究的问题。所以在今后的执法中，实施

行政强制措施时，应当牢牢把握比例原则，跳出查必扣、扣必罚的怪

圈。

四、行政强制法对工商部门行政强制实践可能产生的影响

行政强制主要包括行政强制措施和行政强制执行两个方面，行政

强制法对工商部门行政强制实践可能产生的影响主要表现在以下几

个方面：

在行政强制措施方面：

（一）理念要转变

从《行政强制法》的立法宗旨来看，它不是强化行政机关的权力，

而是规范行政权力的行使，防止滥用。综观《行政强制法》，很多条

文采用禁止性规定以及强调遵循把对公民、法人的损害限制到最小范

围的原则，体现了对公权者的约束，却又更多地体现了对公民、公众

权利的善待与尊重，这是立法理念的进步使然。所以，要深刻领会《行

政强制法》的立法宗旨，在执法时要转变理念，即在实施行政强制措

施时，应当以最小损害相对人权益为限；采用非强制手段可以达到行

政管理目的的，不得实施行政强制措施。

（二）程序要规范

《行政强制法》将确立正当法律程序作为首要任务，以规范和控

制行政强制权的行使，明确了对实施行政强制措施的执法主体、期限

及实施行政强制措施的十个步骤（《行政强制法》第十八条）等程序，

通过规范程序对行政执法部门行使行政强制措施的权能进行约束，从

而在法律规定行政机关采取必要的行政强制措施的同时，从程序上加

强对行政相对人合法权益的保护。应此我们在今后施行政强制措施

时，要确保做到“四个必须”：一是必须遵循法定步骤。程序犹如一

条锁链，步骤好比各个环节，环环相扣，不可脱节。二是必须按照法

定顺序。程序由若干步骤组成，但步骤之间前后有序，不可颠倒。如

先报告后批准，先表明身份后实施检查。三是必须坚持法定形式。实

施行政强制措施的每一个步骤要通过一定形式去完成，没有必要的形

式，行政强制措施就违反法定程序。如实施查封、扣押的，要当场告

知当事人行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救

济途径，具体形式可以在行政强制措施决定书中载明，同时也要当场

向当事人宣读应当告知的内容，并在现场笔录中注明。四是必须遵守

法定时限。《行政强制法》要求实施行政强制措施必须在法定期限内

作出处理决定，否则难以保障具体行政行为的公平与效率。这就要求

在执法实践中做到程序与实体并重，切实转变重实体轻程序的现象。

（三）实体要合法

《行政强制法》规范了行政机关在实施行政强制措施时所遵循的

法定期限，从而无形中要求办案机构、核审机构和审批机构加强环节

管理，形成执法办案倒逼机制，注意办案期限，提高办案效率，提升

办案质量。

一是实施查封、扣押的案件办结时限受到严格限制。《行政强制

法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂

的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十

日。法律、行政法规另有规定的除外”。第二十七条规定“行政机关

采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定

的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物

予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查

封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”

目前涉及工商部门查封、扣押的时限限制很宽，如依照《产品质

量法》、《商标法》、《食品安全法》、《反垄断法》和《直销管理

条例》规定，对于涉及查封、扣押财物的案件来说，只要最后能认定

查封、扣押的物品能够没收，查封、扣押在时限上就等于没有限制。

这在《行政强制法》施行后，其适用将会变化。只有《无照经营查处

取缔办法》、《禁止传销条例》等行政法规有明确的时间限制，其适

用不会发生变化。但在《行政强制法》实施后，一般的案件查封、扣

押时间不得超过30日，情况复杂的案件经负责人批准后也不得超过

60日，并且要在上述时限内作出没收、销毁或者解除查封、扣押的

决定。而这个期间还可能包括调查取证、行政处罚事先告知或者听证

告知、送达等法定程序的时限。这一时限规定对每个行政执法部门都

是前所未有的监督措施，对人员少案件多的工商部门更可谓是严峻挑

战。由此带来工商部门办案期限的新变化，等于给工商执法的办案期

限上了一个紧箍咒。一旦查封、扣押超过法定期限，就是程序违法，

将导致行政败诉等不利后果。

二是行政规章规定的行政强制措施不再有效。《行政强制法》第

十条第四款规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强

制措施。对照此规定，反观工商部门的规章有个别设定了行政强制措

施，依法应当为无效。如《工商行政管理暂行规定》第四十三条规定，

对与违法行为有关的物品，必要时，可以责令其暂停销售，听候检查，

不得转移、隐匿、销毁有关财物，或者依法予以封存、扣留；查阅、

复制或者依法扣留与违法行为有关的合同、发票、帐册、单据、记录、

文件、证照、业务函电等资料；又如《关于禁止侵犯商业秘密行为的

若干规定》第六条规定，对被申请人违法披露、使用、允许他人使用

商业秘密将给权利人造成不可挽回的损失的，应权利人请求并由权利

人出具自愿对强制措施后果承担责任的书面保证，工商行政管理机关

可以责令被申请人停止销售使用权利人商业秘密生产的产品。这些由

部门规章设定的行政强制措施在《行政强制法》施行后将不能实施。

（四）风险要防范

《行政强制法》无论是从程序还是实体，都对现行的行政机关实

施强制措施进行严格规范，该法第六章共七条，对违法实施行政强制

措施的20种行为，按不同情况分别追究责任，从责令改正直至开除

公职、追究刑事责任。所以作为基层工商执法人员在今后行政执法过

程中，一方面要加强工作责任心，增强执法风险防范意识，防止在执

法办案过程中不作为或者乱作为。另一方面，要努力学习相关的法律

法规，提高个人素质，提升业务水平，合理防范执法风险。

（二）在行政强制执行方面

1．规定加处不得超过原数额。在以前的执法实践中，

个别执法人员在行政处罚决定的履行期限届满后，不及时督促行政相

对人履行的缴纳义务，等到履行期满后较长时期再申请法院强制

执行，造成被执行人加处的远远超过了原行政处罚决定的数

额。如此一来，大大增加了行政相对人的负担，也增加了社会上对工

商部门“放水养鱼”式执法的质疑，更不利于社会的和谐稳定。为此，

行政强制法第一次以法律的形式规定行政机关依法加处或者加

收滞纳金的数额，不得超出相对人金钱给付义务的数额，从而有利于

防止行政强制权的滥用。

2．推行执行协议以化解社会矛盾。强制执行是确保法律法规贯

彻执行的一种手段，而执行法律法规从本质上讲和维护人民众的根

本利益是一致的。但由于法制的不完备可能造成一些合法不合理的情

况，或者行政相对人存在一些特殊困难，在实践中机械地执行行政处

罚决定从而激化社会矛盾的事例已不鲜见。行政强制法允许行政机关

在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协

议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减

免加处的或者滞纳金。从而有利于我们既维护法律尊严又防范化

解社会矛盾。

3．推出执行催告制度以提高执法效果。行政强制法第三十五条

规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义

务。催告应当以书面形式作出”，第五十四条规定：“行政机关申请

人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。”这一制度充分体

现了行政强制法的最小损害原则，有利于减少强制执行次数、降低行

政执法成本、使行政相对人可能造成的损失降到最低。我们在今后的

行政强制执行工作中要认真贯彻这一制度，做到“先礼后兵”，防止

不教而诛，使相对人做到心服口服。

4．免除行政机关申请执行费用。以前在申请法院强制执行时，一般

要预交执行申请费，有金钱给付义务的执行还要按实际执行金额的一

定比例（一般比较高）付给法院执行费，最终由工商部门缴入国库的

金额很少。因此，有的办案机构即使处罚决定少到位一点甚至没到位

也不愿意申请法院执行，从而影响了法律的严肃性和工商部门的执法

权威。行政强制法在这方面为工商部门解除了后顾之忧，该法第六十

条规定：“行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执

行的费用由被执行人承担。”这一规定为工商部门加大执行力度、树

立执法权威创造了条件。

《行政强制法》第十八条规定了行政强制措施的实施程序，明确了采

取行政强制措施的10个步骤

1、实施前须向行政机关负责人报告并经批准；

2、由两名以上行政执法人员实施；

3、出示执法身份证件；

4、通知当事人到场；

5、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法

享有的权利、救济途径；

6、听取当事人的陈述和申辩；

7、制作现场笔录；

8、现场笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章，当事人拒绝的，

在笔录中予以注明；

9、当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在

现场笔录上签名或者盖章；

10、法律、法规规定的其他程序。

《行政强制法》的实施，一方面保障和监督行政机关依法履行

职责，维护公共利益和社会秩序，另一方面也起到保护公民、法人合

法权益的重要作用。其对工商执法产生的重大影响，我们应当认真开

展学习和宣贯工作，在执法实践中贯彻落实好。