浅析上海市居住证的演变发展

浅析上海市居住证的演变发展

上海市居住证政策的形成历经十余年的发展和实践检验，目前已经形成了比

较明确合理的方向和路线。本文主要从渐进决策模型来分析上海市居住证政策的

演变，以期对未来的政策安排提供一些参考和依据。

标签：居住证政策；渐进决策模型；外来人口

一、上海市居住证政策出台的背景及原因

（一）上海市居住证政策出台的背景

改革开放尤其是进入21世纪以来，随着人才流动的加快，上海市外来人口

的规模急速扩大，外来人口的流动速度不断加快，外来人口的增长速度远远超过

上海户籍人口增长率。

2000年，上海市外来人口数量为387.11万人（2000年上海市第五次人口普

查数据），占上海市总人口数（1673.77万人）的23%以上。

到了2010年，常驻外来人口数量已达897.70万人（上海2011年《统计年

鉴》），占到上海市总人口（2 301.92万人）的38.9%以上，而全年的外来流动人

口数更是到了1 122.38万人。

伴随着这一数据和比例的不断增加，外来人员在为上海创造了巨大效益和机

会的同时，也为上海市人口的管理带来了不断增加的挑战。为了有效迎接外来人

员持续增加的挑战，上海市政府先后于2002年，2004年，2013年颁布了《引进

人才实行《上海市居住证》制度暂行规定》，《上海市居住证暂行规定》，《上海市

居住证管理办法》，为上海市外来人口的管理提供了一系列的政策依据。

（二）上海市居住证政策出台的原因分析

1.符合国家人口政策的需要。作为全国特大城市的代表之一，上海市对常驻

人口的管理必须严格遵循国家关于人口政策的总体要求，将常住人口逐渐向户籍

人口过渡，保证常驻人口的管理在合法有序的制度下进行。

2.符合上海市优化人口结构的需要。随着外来人口的不断涌入，各年龄层次，

教育层次，思想素质层次的复杂性随之增加，为上海市的正常有序发展带来了难

度。一系列政策的出台，有利于为大量外来人口的涌人设置一道关口，不断提高

高素质高技能人才的占比，尤其是急缺专业人才的占比，真正促进上海市人才结

构的优化。

3.符合上海市人口管理的需要。无论从政治，经济，教育等方面的管理上，

居住证政策的出台都有利于外来人口的管理，为上海市的发展提供一个优良的环

境，将外来人口的管理纳入到上海市总体的人口管理制度框架之中。

4.符合上海市公共资源合理分配的需要。大量外来人口的涌入，为上海市紧

张的公共资源使用带来了更大的挑战，包括教育，公共设备，公共卫生，公共安

全等方面都面临着严峻的考验。居住证政策的出台，能为公共资源的调配设置一

些标准，使其使用更加合理。

二、渐进决策模型

渐进决策模型由美国当代著名经济学家和政治学家林德布洛姆提出，他于

20世纪60年代先后提出“渐进主义”，“渐进调试的科学”，“断续渐进主义”的概

念，并形成了自己的渐进决策模型。

所谓渐进决策模型，就是指决策者基于对过去经验和现象的认识与理解，对

现有政策进行微小的调整与修改，积小变为大变，最终实现既定的决策目标。渐

进决策模型呈现出了如下特点。

第一，突出渐进。因为绝大多数政治中为了维持稳定，都推行渐进政治，决

策层对政策的看法大致趋同，只需要在一些细枝末节上进行妥协和让步，因此对

于既有政策的调整也是渐进的。

第二，减少变量。渐进决策只注重几个重要变量，忽略其他变量的影响，对

于方案的选择也仅限于少数比较熟悉的方面，减少不熟悉因素带来的干扰。

第三，弱化价值的影响。渐进决策强调，基本的价值理念在现实政治中已达

成共识，渐进调整时既有价值与事实判断交互使用，无需另寻其他价值标准。

基于上述想法，林德布洛姆提出了渐进决策需要遵循的三个基本原则。

第一，按部就班原则。林德布洛姆在《决策过程》一书中这样总结道：“按

部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者或许看来不像个英雄人物，但他却

是个正在同他清醒地认识到对他来说硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多

谋的问题解决者”。他强调政策的调整沿着既定的方向进行，认为政策过程只是

决策者基于以往的经验和现象对现行政策作出的修改和纠错。

第二，积小变为大变原则。林德布洛姆认为，渐进决策的过程看似缓慢，但

却可以由微小变化的积累形成大的变化，其实际的变化速度要大于一次大的变

革。渐进决策所开出的药方不是对既定政策的全盘否定，而是对其进行小修小补，

通过不断细小变革的积累，逐步实现根本性变革。

第三，稳中求变原则。即：以稳定为前提，量变引起质变，通过一系列小的

调整达到大变的目的。政策上不可大起大落，欲速则不达，政策过程必须保持连

续性，否则会引起社会的动荡和反感，违背追求稳定的最初目的。

三、从渐进决策模型看上海市居住证政策的演变

（一）上海市居住证政策的历史演变

2002年，上海市政府颁布了《引进人才实行《上海市居住证》制度暂行规

定》（以下简称规定一），对引进来沪人才的权利和义务进行了界定，包括办理条

件、保险公积金、子女待遇等方面形成了初步的政策安排。

2004年，上海市政府颁布了《上海市居住证暂行规定》（以下简称规定二），

将居住证的办理范围从“引进人才“扩充至“境内来沪人员”，并对居住证持有人员

的权利和待遇进行了进一步的规定，如“《居住证》的持有人符合一定条件的，

可以申请转办本市常住户口。”

2013年，上海市政府颁布了《上海市居住證管理办法》（以下简称办法），

对居住证的办理、职责分工、居住登记、主要功能、时限、变更、居转户等方面

的内容进行了更为详尽的规定，使持有上海市居住证的“新上海人”迎来积分时

代。

本质上来讲，《办法》是对《规定一》和《规定二》的更为全面的扩充，是

基于现实变化在《两个规定》基础上进行的一次系统的调整。

（二）渐进决策模型在居住证政策中的分析

从上海市居住证政策的演变过程来看，以渐进决策模型来进行应用分析更为

合理。

1.从渐进决策模型的特点上来分析

（1）突出渐进。三项政策法规的根本目的都是为了维持上海市的政治稳定，

决策层对这个最深层次因素的看法是一致的。从《规定一》到《规定二》再到《办

法》的出台，其中的一些修改都是基于原有政策的一些调整，是决策层在一些微

小方面的妥协和让步带来的结果。

（2）减少变量。三项政策所规定的各个方面，都是政府目前所精通和熟悉

的业务领域，对于不熟悉的或没有接触过的方向，并未深究，但会随着不断的了

解而做出更全面的决策方案。

（3）弱化价值的影响。无论本地户籍还是外来户籍的人口，对于上海的总

体期望是一致的，都希望上海的发展越来越好，在这里工作和生活的人能越来越

好，这是统一的价值倾向，不需要再有其他的价值标准。

2.从渐进决策模型的原则上来分析

（1）符合按部就班的原则。三项政策的出台都是沿着既定的目标在前进，

这个既定的目标就是上海的稳定。每一项政策都是在前一政策基础上进行的修改

和纠错，政策的方向和执行上都具有较好的连续性。

《规定一》的所有规定是《规定二》出台的理论基础和经验借鉴，后项政策

只是在前一政策的基础上进行的调试和修补。《规定二》和《办法》的关系同样

如此，符合了按部就班的原则。

（2）符合稳中求变原则。居住证三项政策具有连续性，后一项政策是对前

一项政策的补充和修改，前一项政策是后一项政策的基础和依据。决策者在对居

住证政策的统一价值认知基础上，对居住证政策进行不断的微调，使其更符合现

实的需要，从而符合了稳中求变的原则。