国家人口和计划生育委员会关于加强流动人口计划生育信息化工作的意见

国家人口和计划生育委员会关于加强流动人口计划生

育信息化工作的意见

文章属性

• 【制定机关】国家人口和计划生育委员会(已撤销)

• 【公布日期】2009.12.15

• 【文 号】国人口发[2009]97号

• 【施行日期】2009.12.15

• 【效力等级】部门规范性文件

• 【时效性】现行有效

• 【主题分类】计划生育

正文

国家人口和计划生育委员会关于加强流动人口计划生育信息

化工作的意见

（国人口发[2009]97号）

各省、自治区、直辖市人口计生委，计划单列市、新疆生产建设兵团人口计生

委，解放军、武警部队人口计生委和计划生育领导小组办公室，中直机关、中央国

家机关人口计生委，委机关各单位，各直属、联系单位：

随着流动人口计划生育工作水平的提高和现代网络技术的快速发展，信息化在

流动人口服务管理中发挥着越来越重要的作用。近年来，各地按照国家人口计生委

的统一部署，积极探索利用信息化手段开展流动人口服务管理，取得了一定成效，

为推动流动人口计划生育“一盘棋”工作积累了经验。但同时，流动人口信息化工

作与新时期流动人口计划生育工作新任务、新要求相比，仍面临诸多问题，主要表

现在：各地工作发展不平衡，全员流动人口数据库建设标准不统一，与国家PADIS

系统对接进展缓慢；区域间不能互联互通，网络化协作缺乏基础；流动人口信息系

统运行和管理机制不健全等。流动人口信息化是人口和计划生育信息化工作的重要

组成部分，加强流动人口计划生育信息化工作，对于深入贯彻《流动人口计划生育

工作条例》，破解流动人口服务管理难题，实现”一盘棋”工作目标具有重要意

义。为此，提出如下意见。

一、指导思想和工作原则

（一）指导思想。

以科学发展观为指导，按照人口计生信息化建设的总体部署，紧紧围绕建立

“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”新机制，依托现代信息

技术手段，以便民高效低成本为原则，以全员流动人口数据库为基础，以网络化协

作为重点，以监管考核为保障，建立流动人口计划生育服务管理信息系统，为宏观

决策和“一盘棋”提供支持，全面实现流动人口服务管理信息化。

（二）工作原则。

1．统筹规划、统一标准。认真分析流动人口计划生育工作新形势，准确把握

信息化发展规律，科学制定流动人口信息化工作规划。坚持标准规范先行，按照国

家人口计生信息化标准规范体系框架要求，建立完善流动人口信息化技术标准。各

省（区、市）依据国家规划和技术标准，统一规划、分步实施，逐步建立流动人口

服务管理信息系统。

2．立足需求、实用高效。把提高工作效率、实现服务管理创新作为信息化工

作的出发点和落脚点，立足于流动人口计划生育服务管理实际需求，建设实用高效

的信息管理系统。同时，通过信息系统的建立和运用，不断完善和优化流动人口工

作流程，实现流动人口服务管理便民高效。

3．信息引导、网络协作。强化基层信息采集上报责任，确保基础信息的准

确、及时、完整。建立重点地区流动人口监测信息化管理体系，充分发挥信息引导

服务、服务完善信息的作用。围绕众需求和流动人口服务管理重点难点，开展网

络化协作。

4．科学分析、信息共享。通过建立健全PADIS系统、省级流动人口服务管理

信息系统，不断把信息资源开发利用贯穿到信息化建设全过程，科学、全面分析人

口流动的现状和趋势，为宏观决策提供依据。整合部门资源，为系统内部、部门之

间信息沟通、共享奠定基础。

二、主要任务

通过推进流动人口信息化工作，建立既满足基层流动人口计划生育服务管理需

求，又满足流动人口服务管理宏观决策需要的信息化工作体系，进一步提升流动人

口计划生育科学决策、社会管理和公共服务水平。

（一）建立完善全员流动人口数据库。

国家依托PADIS项目建设全员人口数据中心，全员流动人口数据库是其中的重

要组成部分。在2009年全员流动人口统计信息试点工作的基础上，从2010年起，

全国全面开展全员流动人口统计信息工作，三年内，各省（区、市）应基于本省全

员人口数据库，建立省级集中的全员流动人口数据库。原则上采取村（居）采集或

共享部门基础信息、乡（镇、街道）录入、省和国家两级集中的模式进行全员流动

人口信息管理，实现全员流动人口已婚育龄妇女计划生育日常服务管理信息实时更

新，其他流动人口信息按季更新、上报。

已建立全员人口数据库的省（区、市），按照PADIS流动人口交换代码标准、

实时数据交换报文规范、批量数据交换规范等规定，优化完善国家与省级系统间信

息交换接口，实现国家和省的对接、应用。尚未建立全员人口数据库的省（区、

市），按照国家标准、规范，积极稳妥地开展全员流动人口数据库建设，确保与本

省全员人口数据库的有机衔接。力争在三年内实现80%的省级系统与PADIS流动人

口子系统之间的信息交换，共享流动人口计划生育服务管理信息。

（二）着力搭建流动人口服务管理工作平台。

按照“一盘棋”工作要求，建立完善全国、省内流动人口服务管理平台，规范

工作流程，实现流动人口计划生育信息查询和交流、工作协作和监管的网络化。建

立网络化协作工作机制，利用国家和省级平台开展已婚育龄妇女的避孕节育情况、

婚育情况、一孩生育服务登记等网上通报、反馈工作，建立重要信息的快速反应通

道。深化协作内容，实现奖励优惠政策兑现和社会抚养费征收网络化协作。积极探

索流动人口计划生育服务管理工作平台向计划生育技术服务机构的延伸，实行服务

机构将孕情环情检查等结果直接网上通报。2010年80%的省（区、市）基本实现网

络化协作；2011年，基本实现全国流动人口计划生育服务管理工作网络化。

（三）强化全员流动人口统计分析和决策支持。

充分发挥流动人口服务管理信息系统统计分析功能，建立和完善流动人口统计

分析指标体系，实时掌握全员流动人口数量、分布等基本情况，逐步实现流动人口

信息的及时发布。将流动人口统计信息资源转换为决策信息资源，构建人口流动迁

移专家数据库、人口流动迁移决策支持模型库；在PADIS决策支持子系统上扩展流

动人口辅助决策功能，用于县级以上人口计生部门及时应对流动人口突发事件，为

同级政府科学决策和公共服务提供信息支持。研究分析人口流动迁移的特点、趋势

和需求，为加强流动人口的就业、社会保障、计划生育等问题的综合决策提供支

持。

（四）建立和完善流动人口信息化工作制度。

为保证信息化工作有序推进，各级人口计生部门应在加强全员人口采集与录

入、信息上报、信息统计与分析、信息共享、信息安全等信息化工作制度的同时，

充分考虑流动人口服务管理的特点和需求，确保流动人口基础信息和计划生育日常

服务管理信息质量，为完善流动人口服务管理政策措施提供支持。建立符合流动人

口计划生育工作实际的信息交流与共享制度，为网络化协作提供保障。

（五）完善流动人口网上公共服务。

积极推进电子政务，利用信息网络拓展流动人口计划生育公共服务内容，围绕

政策法规咨询、便民服务、维权投诉等内容，在中国人口网以及各级人口计生部门

的政务网站，开辟流动人口公共服务窗口，设立网上调查、电子信访等功能，推行

流动人口计划生育行政事务网上受理、办理，提供在线服务，提高服务水平。

三、工作措施

（一）加强领导，统筹推进。

各级人口计生部门要按照国家人口计生委信息化工作要求，把流动人口信息化

建设纳入人口和计划生育信息化建设整体规划，“一把手”亲自抓、负总责。要整

合系统内各方面资源，软件开发与硬件配备并举、业务工作与技术应用并重，抓住

关键环节，统筹推进。要加大投入和经费补助力度，配备专用设备，实行专人负

责。要将流动人口计划生育信息化工作作为一项重要指标，纳入人口计生工作目标

和流动人口“一盘棋”工作考核，促进信息化工作落实。

（二）加强培训，提高能力。

要将能力培养与推进信息化结合起来，制订全员流动人口信息化培训计划。开

展针对管理人员、技术人员和使用人员的信息化定期培训，省、市、县三级应在两

年内完成基层流动人口业务人员信息化应用能力培训，不断提高流动人口计划生育

工作人员对信息化的认识和应用水平。要广泛开展岗位练兵，建立一支既懂服务管

理业务又熟悉信息化工作的专业队伍。要加强基层流动人口工作队伍建设，城市社

区要有一支与流动人口规模相适应的信息管理专兼职队伍。

（三）加强监管，双向考核。

要制定流动人口计划生育信息化流程规范，落实监管的层级责任，国家重点监

管跨省流动人口服务管理，省级重点监管省内跨县流动人口服务管理，发现问题及

时纠正和解决。充分发挥考核的导向作用，建立双向考核机制，研究制订科学合理

的流动人口信息化工作质量、效果等考核指标，通过流动人口信息化工作绩效考

核，为"以奖代投"和双向考核评估提供依据。

（四）加强研究，勇于创新。

各级人口计生部门要加强对流动人口信息化工作的研究，准确分析流动人口服

务管理新情况、新问题，科学把握信息化技术发展趋势，探索建立流动人口服务管

理信息化工作新模式。各地要将人口计生信息化工作的整体要求与本地实际有机结

合，在推进流动人口信息交流与共享、提高信息质量、网络化协作、深化信息化应

用等方面进行大胆创新，把信息化贯穿于流动人口工作全过程，为运用信息化手段

提升服务管理水平积累经验。

湖南在流动人口计划生育信息化工作方面进行了有益的探索，他们的做法值得

各地学习借鉴（详见附件）。

附件：湖南省流动人计划生育“一盘棋”信息化建设调研报告

国家人口计生委

二○○九年十二月十五日

湖南省流动人口计划生育“一盘棋”信息化建设调研报告

（国家人口计生委流动人口服务管理司）

今年以来，湖南省强力推进流动人口计划生育“一盘棋”信息化建设，在不到

一年时间里，完成了软件开发、规则制定、信息采录、协同互动，省内“一盘棋”

机制基本建立。9月，由流动人口司、发规司、中国人口与发展研究中心，以及河

南、广东、浙江、安徽、甘肃、贵州等省组成的考评组，在王培安副主任率领下，

对湖南“一盘棋”信息系统运行情况进行了调研和论证。大家一致认为：湖南“一

盘棋”信息化建设的工作思路、框架结构和运行机制是合理的、可行的，在全国具

有推广和借鉴意义。现将有关情况报告如下：

一、主要做法

如何建设“一盘棋”没有现成的经验和固定的模式可循。湖南积极探索，稳步

推进。

（一）顶层设计。

建设之初，湖南省通过集中研究，明确了建设思路：以需求研究为先导，以省

级全员人口库建设和国家PADIS系统为依托，以提高服务管理的有效性和覆盖面为

目标，创新流动人口计划生育服务管理模式、运行机制和工作方法，形成以信息互

通为基础，以业务规范为准则，以协同互动为重点，以层级监管为保障的机制体

系。为此，要着力构建信息支撑、业务规则和监管考核三大体系。

1.实现三个创新。相对于传统的管理手段，“一盘棋”是一种管理模式、运行

机制和工作方法的创新。一是新的管理模式，由个别管理服务向规模化管理服务转

变；由单向被动的管理向双向互动管理转变；由突击性管理向经常化管理转变。二

是新的运行机制，由技术运行机制、工作监管机制和绩效考核机制共同构成的完整

的运行体系，将工作流与信息流融为一体，提高了管理的有效性和可操作性。三是

新的工作方法，依托信息平台，拓展和延伸工作网络。

2.构建三大体系。一是信息支撑体系。湖南以已婚育龄妇女数据库为基础，拓

展到全员人口信息管理；以全员人口信息库为依托，实现全员流动人口信息管理；

以全员流动人口信息库为支撑，构建省内“一盘棋”服务管理体系。依据省级信息

平台和信息系统，实现三个共享：即层级共享、部门共享，区域共享。乡镇直接将

数据同步上传至省级数据库，数据为市、县、乡共用，各级不需单独建库；逐步实

现人口计生与卫生、公安、建设、工商等部门的人口信息定期通报，实时互通；省

内和跨省建立紧密协作关系的地区，实现信息横向互通。二是业务规则体系。通过

制定业务规划，细化现居住地和户籍地在流动人口服务管理的具体职责；明确告诉

基层谁来做、做什么和怎样做。用信息化手段改造和创新业务流程，使信息流和工

作流有机融合，实现“两流合一”。《流动人口计划生育工作条例》颁布后，湖南

抓紧研究，补充设计了一孩《生育服务证》现居住地办理、《婚育证明》异地输

出、孕检证明网上提交和查验流程等功能。三是监管考核体系。加强对不作为、缓

作为和乱作为等情况的监管。湖南设计的监管平台由动态监控、绩效评估和统计分

析三部分构成。通过平台功能的应用及时发现问题，并督促解决；将监管平台获取

的各地履行“一盘棋”服务管理职责的记录和数据，作为绩效评估和双向考核的依

据；通过监管平台获取的数据，及时了解、把握流动人口总量、生存发展状况及未

来变动趋势，为综合决策和工作指导提供依据。

（二）有序推进。

“一盘棋”建设不能一哄而起，也不能各自为政。湖南遵循信息化建设规律，

把握重点环节，有条不紊，整体推进。

1.研发先行。2009年1月，李斌主任到湖南视察，要求湖南加快“一盘棋”

建设步伐，率先突破。湖南随即加快进度，组织业务处室、信息技术部门和基层骨

干联合攻关，研究业务需求，形成了50万字的研究报告，对省内“一盘棋”的层

级职责、信息标准、分类管理、互动规则、监管考核等方面做了细致的规范和设

计。在此基础上，集中人力和时间，制定了业务规则，成功研发了乡镇智能客户端

软件和“一盘棋”监管平台。

2.试点探索。4月起，在全省14个市州选择了28个县市区开展全员人口信息

采录和“一盘棋”试点工作。各地探索了“地毯式排查、网格化管理、认证式对

比、直观式体现”的信息采集方式，制定了信息汇总、审核、录入、同步等一系列

配套制度。

3.全面铺开。8月，省委、省政府召开专门会议，传达贯彻国家《流动人口计

划生育条例》精神，总结全省“一盘棋”试点工作，统一部署并全面推动“一盘

棋”工作在全省广泛深入开展。随后，经试点修改完善后的软件系统和业务规则推

广到各地实施应用。目前，全省所有乡镇均完成了信息的采集、录入、审核工作，

全员人口信息库的提质扩容和软件开发全面完成。

（三）部门协同。

1.在全员信息采集和录入时共享部门资源。将原有的HWIS数据按照国家全员

人口信息标准进行转换，提供给乡（镇、街）批量输出和打印，村（居）委会在信

息采集时只需在已有数据的基础上修改和补充。基层在补录和核实相关数据时尽可

能共享部门信息，如基层公安部门的户政信息，卫生部门的出生信息和新农合信

息，民政部门的新婚夫妇结婚信息，房产部门的物业小区住户和租户信息等，确保

采集录入的全面、准确。

2.依托省级人口计生信息系统实现部门综合治理信息实时通报。年初，湖南省

人口计生委与省公安厅、省卫生厅联合发文，要求医疗机构在接受14周孕产妇产

前检查时，登记《居民身份证》或《生育证》，对无证对象及时通报人口计生部

门。在湘潭、长沙两市开展卫生和计生两部门间的妊娠分娩信息实时通报制度试

点。截止10月10日，湘潭市已采集和通报产前检查妊娠信息23928条，发现疑似

政策外怀孕对象496名，其中落实补救措施 192 例，发现“两非”线索 2例，查

处1例。这充分证明，综合治理部门信息实时通报是“一盘棋”管理的重要信息源

头。下一步，湖南将把这种模式逐步推广到公安、房产、劳动和社会保障等部门。

（四）综合保障。

1.加大投入。湖南坚持特事特办的原则，积极协调省财政调整了事业费支出结

构，确保“一盘棋”经费需要。2008年12月底，从省级事业费中拿出1670万

元，一次性为全省2514个乡（镇、街）配备了流动人口管理专用的电脑和票据打

印机，并投资247万元开发乡镇智能客户端软件。2009年，又在事业费中安排

1100万元，用于全员信息库的提质扩容和软件研发。为鼓励现居住地积极开展技

术服务，省人口计生委党组决定增加流动人口免费计划生育手术专项补助经费，同

时实行“以奖代投”，将下拨的流动人口服务管理经费与全员流动人口信息采集质

量挂钩。

2.加强考核。省委、省政府“两办”有关文件明确要求把“一盘棋”工作纳入

明年全省人口和计划生育目标管理考核评估，加大权重，增加分值。委党组研究决

定将省内“一盘棋”工作纳入今年对市州人口和计划生育“党政线”考核，在年底

全省人口计生工作会议上设置省内“一盘棋”工作单项奖，对成绩突出的市（州）

和县（市、区）给予表彰和奖励。

3.加强督查。为了确保信息采集和录入的质量，湖南省人口计生委组织了多次

督查。委主任亲自带队，采取入户暗访、比对资料、召开座谈会等形式，掌握工作

进度，摸清存在的问题和困难，并及时下发了督查通报。各市州、县市区普遍开展

了“五天一调度、10天一督查”，使“一盘棋”工作真正落实在基层。

二、初步成效

经过大半年的实践，湖南的“一盘棋”建设在破解流动人口违法生育控制难、

“两非”线索发现难、众权益保障难等问题上，体现了新机制的优越性，取得了

阶段性成效。

（一）提高了工作效率。

依托“一盘棋”信息系统，在流出、流入地双方信息匹配档案托管基础上，将

原来的一孩生育服务证、婚育证明、孕检报告单等传统办理方式改为网上办理。如

流动人口一孩生育服务证异地办理，传统办理需要37天，但湖南通过“一盘棋”

系统仅需7天；对疑似政策外怀孕和“两非”行为等管理对象的信息，通

过流管平台和自动触发手机短信系统，及时通告户籍地人口计生部门直接责任人，

户籍地收到信息后，及时派人入户核查，反馈时间不得超过4小时；现居住地确认

政策外怀孕需要落实补救措施的，户籍地要及时传真全省统一的《委托函》；需要

户籍地落实补救措施的，现居住地协助做好相关工作。发现“两非”线索后，双方

联手做好案件查处工作。截止9月底，全省通过省内“一盘棋”平台交换重要信息

691254条，依托流动人口信息交换平台，共同落实政策外怀孕补救措施1210例。

（二）促进了便民维权。

过去，由于缺乏信息化水平手段，户籍地要求已婚育龄妇女返乡孕检的现象时

有发生。今年“一盘棋”系统建立后，户籍地可以通过网络平台“委托”现居地对

管理对象进行孕情监测和异地办证，同时将过去的纸质证明变成电子证明。既减少

了众往返奔波、误工误时之苦，又节省了返乡成本。据初步统计，全省仅流动已

婚育龄妇女孕检证明提交和查验一项，每年至少节约证件发放、邮寄、人员往返成

本、误工损失等28亿元以上。同时，省人口计生委要求各级对各类违规侵权行为

及时督查督办，将督办结果纳入绩效评估。因此，各类侵权违规行为明显减少，

众对计划生育的满意率大为提高。

（三）优化了宏观决策。

通过全员信息采集，基本澄清了全省流动人口底数，为科学把握人口形势、优

化产业布局、城镇规划、生态建设、民生发展等重大决策，制定“十二五”国民经

济和社会发展规划，提供了扎实的人口基础数据。“一盘棋”建设不仅直接服务于

人口计生工作，而且也为公安部门办理流动人口居住证、教育部门合理调配教育资

源等提供了依据。

三、有益启示

（一）要将“一盘棋”上升为政府行为。

“一盘棋”和全员信息库建设光靠人口计生部门单打独斗是很难完成的，必须

争取各级党委政府的高度重视，将这项工作由部门行为变为政府行为。湖南省委书

记张春贤、省长周强数次批示、过问此项工作。省委副书记梅克保、副省长甘霖对

“一盘棋”工作亲历亲为，或深入调研、或主持召开有关会议、或发表重要讲话、

或协调解决实际问题。2009年9月15日，湖南省委办公厅、省政府办公厅联合下

发了《关于全面构建流动人口计划生育工作“一盘棋”格局的意见》，对各级党

委、政府推进“一盘棋”的职责任务提出了具体要求。正是有了高层领导的重视，

将部门行为变为政府行为，才使“一盘棋” 建设中面临的投入、协调、考评等问

题迎刃而解，确保了“一盘棋”的顺利建成。

（二）要努力做好技术与业务的有机结合。

为避免技术与业务、理论与应用的脱节，湖南将信息技术与业务工作有机融

合。一是将信息化引入业务过程，实现流程再造。信息化不是将原有的业务流程简

单的复制和照搬，而是改造原有流程，使之更优化、细化，更科学、合理。二是用

现代信息技术拓展和延伸服务管理手段。发挥信息技术快捷、方便优势，提高服务

管理的有效性和覆盖面；通过电子认证技术引入电子印章，确立了网络委托和督办

的权威性；利用信息技术记忆功能，实时记录现居住地和户籍地服务管理行为，使

各级监管更加及时有效；通过智能终端技术将乡（镇、街）数据实时同步，避免了

数据丢失和失真；通过引入手机短信技术，对落实服务管理职责，实施有效监管提

供了便利。

（三）要有敢于担当、积极进取的拼搏精神。

湖南举全系统之力，勇于担当、敢打敢拼，闯出了一条新路。一是“一把手”

亲自抓。各级成立了以委主任（局长）为组长的“一盘棋”建设协调领导小组，亲

自抓、负总责。省人口计生委主任李万郴亲自修改工作方案，调度项目进展，多次

暗访督查，及时发现和研究解决“一盘棋”工作中的重大问题。二是分管领导“一

块抓”。为便于协调、统筹委内各相关各处室和单位的资源，将与信息化建设相关

的人口发展、计划统计、流管、信息等工作交由一个委领导“一块抓”。三是全系

统共同抓。全系统上下积极参与，齐心协力，不畏艰难，勇于担当，以超常的工作

激情、超常的执行力度，加班加点，扎实工作。其忘我的工作热情、认真负责的工

作态度、敬业奉献的工作精神，令人感动。湖南的做法再次证明，做好流动人口信

息化工作，关键是认识是否到位、思路是否理清、决心是否坚定、保障措施是否跟

上。