宅基地“三权分置”政策中“使用权”的法律性质及其实现形式

宅基地“三权分置”政策中“使用权”的

法律性质及其实现形式

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刘国栋

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摘 要:宅基地“三权分置”政策顺利实施的关键在于正确认识政策中的“使用

权”。政策中“使用权”不应定性为宅基地使用权或宅基地租赁权,而应是设立于宅基

地使用权之上的新型用益物权。这一定性不仅具有实践基础,还有源自权利行使理论

的有力支撑。政策中“使用权”的适度放活应表达为在确保宅基地利用主体开放性的

基础上,适度激活宅基地的财产属性和释放融资功能,改变宅基地有“权”无“利”

的状态,构建由农民主导的宅基地流转秩序,最终服务于农村的发展需求。

关键词:三权分置;宅基地使用权;使用权

2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称2018年

革的方向。从“两权分离”向“三权分置”的制度演进,表征着国家已经意识到宅基

“中央一号文件”)正式提出了宅基地“三权分置”政策,确立了未来宅基地制度改

地资源有效配置过程中民法制度供给不足的状况,通过引入“资格权”“使用权”等

新型权利,调整我国宅基地权利结构,打破宅基地财产权结构的封闭状态,实现宅基

地要素的市场化配置,提升宅基地资源的利用效率,盘活闲置的宅基地和农民住房。

但新型权利的引入给理论界带来了新的任务与挑战,如何在法律层面理解这些新型权

利,尤其是现行法中无明确依据的使用权,成为摆在理论界面前的一个重要课题。因

此,首要任务是立足于我国现行的法律框架对政策中的使用权进行科学设计与权利配

置,使之嵌入宅基地的权利体系,以便将政策上的权利贯彻落实为稳定、可行的法律

实施机制。

因应新一轮制度改革的需要,理论界对宅基地“三权分置”政策中“使用权”的

法律内涵、生成逻辑、权属定位、实现形式等问题展开讨论,但在以下三个方面存在

明显分歧。一是政策中“使用权”与宅基地使用权之间的关系,即政策中的使用权究

竟为宅基地使用权的便宜称谓,还是产生于宅基地使用权之上的新型财产权利?二是

政策中“使用权”的权属定位,即政策中的使用权究竟为一项物权性质的权利还是一

*本文是国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”(19ZDA156)的阶段性成果。

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刘国栋,法学博士,吉林大学法学院讲师,吉林大学司法数据应用研究中心研究人员。**

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宅基地“三权分置”政策中“使用权”的法律性质及其实现形式

项债权性质的权利?三是政策中“使用权”的实现形式,如何借由制度设计实现适度

放活的政策目标?上述三个争议是制度构建与改革实践中均无法绕开的核心问题,需

要对上述争点给予释明,以期结束理论界歧见纷呈的局面,形成相应共识。有鉴于此,

本文拟以政策中“使用权”与宅基地使用权之间的关系为切入点,以权利的享有和行

使、权利救济与保障为逻辑主线,探讨其法律性质与基本内容,为宅基地“三权分置”

的改革探索提供明确指引,助益政策转化为法律规定。

一 宅基地“三权分置”政策中“使用权”的性质定位

宅基地“三权分置”政策中“使用权”的生成是为了适应宅基地资源优化配置的

现实需求,服务于宅基地制度改革的整体目标。作为对现实需求回应的产物,相关设

计侧重于目标的实现,而忽视具体实现路径的设计,“其用语的规范性、逻辑性和严谨

性相对法律规范都不在同一维度和层次之上”。这也是理论上歧见纷呈的重要原因。

①

是故,需要在反思既有理论分歧的基础上,分析政策中的使用权与宅基地使用权之间

的关系,进而厘清其法律性质。

(一)宅基地“三权分置”政策中“使用权”定性的理论分歧

理论界关于政策中“使用权”的法律性质争议大致可以归纳为以下几种观点。

1.宅基地使用权说

持宅基地使用权说的学者认为,政策中的使用权对应的是法律上的宅基地使用权。

政策中“使用权”的适度放活在法律上表达为:分置出农户资格权后的宅基地使用权

成为一项纯粹的财产权利,可以有条件地对外流转。农民可以通过转让、抵押等多种

方式流转宅基地使用权。未来的立法应允许农民将宅基地使用权自由处分给其他社会

主体。至于农民流转宅基地使用权后的保障则由集体经济组织承担,根据农民享有的

②

成员资格为其提供多种形式的保障。

③

2.次级使用权说

持该说的学者认为,政策中“使用权”指向的是派生于宅基地使用权之上的一项

独立权利,是宅基地使用权的“子权利”。此时,政策中“使用权”适度放活的实现

④

路径不再是改造宅基地使用权,而是在宅基地所有权和宅基地使用权基础上进一步延

①

②

③

④

陈耀东:《宅基地“三权分置”的法理解析与立法回应》,《广东社会科学》2019年第1期。

参见李凤奇、王金兰《我国宅基地“三权分置”之法理研究》,《河北法学》2018年第10期。

参见温世扬、梅维佳《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》,《法学》2018年第9期。

参见宋志红《宅基地“三权分置”:从产权配置目标到立法实现》,《中国土地科学》2019年第6期;刘

2020年第6期;席志国《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》,《行政管理改革》2018年第

国栋、蔡立东《农村宅基地权利制度的演进逻辑与未来走向》,《南京农业大学学报》(社会科学版)

4期。

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