城市规划

我国城乡规划法规体系组成

根据《中华人民共和国立法法》规定，城乡规划法规体系的等级层次应包括法律、行政法规、

地方性法规、自治条例和单行条例、规章(部门规章、地方政府规章)等，以构成完整的法规

体系。

1．《城乡规划法》

《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的基本法，对各级城乡规划法规与规章的制

定具有不容违背的规范性和约束力。

2．城乡规划行政法规

国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。国务院1993年6月发布的《村庄和集镇规

划建设管理条例》和2008年4月发布的《历史文化名城名镇名村保护条例》等就是我国城

乡规划法规体系中的行政法规。行政法规与法律虽是两个不同等级层次，但它同样是地方性

法规、部门规章和地方政府规章制定的基本依据。

3．地方性法规

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及较大的市的人民代表大会及其

常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，根据《城市规划法》相继制定了地方

性的规划条例或者实施细则、实施办法。在《城乡规划法》颁布实施后，各地会根据《城乡

规划法》修改或正重新编制有关城乡规划的地方性法规。

较大的市是指：

(1)省、自治区的人民政府所在地的市；

(2)经济特区所在地的市；

(3)经国务院批准的较大的市。

4．部门规章

建设部等所公布的《城市规划编制办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《城市国有土地

使用权出让转让规划管理办法》、《村镇规划编制办法》、《近期建设规划工作暂行办法》、《城

市规划强制性内容暂行规定》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理

办法》、《城市黄线管理办法》等都属于部门规章范畴，是我国城乡规划法规体系中的重要组

成部分。

5．地方政府规章

省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，都根据城乡规划方面的法律、法规和本省、

自治区、直辖市的地方性法规，制定制定了配套的地方行政规章。

规划原理辅导:我国城乡规划法律法规体系的构成

我国城乡规划法律法规体系的构成

法律，指由全国人大或者其常委会批准的法律文件。

《中华人民共和国城乡规划法》是城乡规划法规体系的主干法和基本法

法规，指由国务院批准的行政法规和具有立法权的城市人大或其常委会批准的地方法规

规章，由国务院部门和省、直辖市、自治区以及有立法权的人民政府指定的具有普遍约

束力的规范称为行政规章。这些规章通常以“部长令”、“省长令”、“市长令”等形式发布。

规范性文件

政府部门针对城乡规划开展过程中为有利于工作有序开展而制定一系列规章制度，是具

体工作开展的细则。

标准规范

标准规范是对一些基本概念和重复性的事物进行统一规定，由行业主管部门批准，以特

定的形式发布，作为城乡规划共同遵守的准则和依据，其目的是保障专业技术工作科学、规

范，符合质量要求。

标准规范分为国家标准、地方标准和行业标准。标准规范中的强制性条文是政府对其执

行情况实施监督的依据。

我国已形成由城乡规划方面的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章组成

的城乡规划法规体系。

1．法律：《城乡规划法》；

2．行政法规：《村庄和集镇规划建设管理条例》等；

3．建设部门规章：《城市规划编制办法》、《村镇规划编制办法》等；

4．地方性法规、地方性章程：全国31个省、直辖市、自治区制定的实施《城市规划

法》办法或城市规划条例；各地又根据各自实际情况。制定颁布了有关的政府规章。

起步阶段(1949—1979年)

1949年新中国成立，百废待兴，面临着经济恢复和大规模建设的需要，为了保证国民经

济建设的顺利进行，[950年中央政府发布了《关于决算制度、预算审核投资的施工计划和

货币的管理决定》，1951年又颁布了《基本建设工作程序暂行条例》，这是我国第一部纲

领性的建没法规，40多年来一直作为建设管理的基本依据。

“一五”(1953—1957年)期间，中国开始实施t56项重点工程的建设活动。1952年国家成

立建上部，吸收苏联在建设工程中的经验，发布了一系列“红头文件”。1954年，国家建委

成立，系统地颁布了一系列规章。这个时期较典型的有《关于加强和发展建筑业的决定》、

《关于加强设计工作的决定》、《关于加强新工业区、新工业城市建设的决定》。

1958年“”开始，由于“左”倾思想的影响，许多建设领域必备的规章制度被取消，

致使建筑工程质量事故上升，原有的制度受到严重的冲击。自1961年开始，我国实行国民

经济“调整、巩固、充实、提高”的方针，国务院、建工部和建委制定了一系列有关建设程序、

设计、施工、现场管理、机械设备管理、建筑标准定额、财务资金及技术责任等一大批技术

性规范。

总之，1949～1979年的30年，是我国高度集中的计划经济体制时期。国内建设投资、

项目、建筑材料、设备实行统一计划分配，建设项目主要采用行政手段组织管理。故

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此，这一时期的规范大多不具有严格意义上的法律性质，它调整的不是当事人之间的权利义

务关系，而主要表现为纯技术性规范，包括建筑标准定额，建筑质量标准，修建、安装规程

等。尽管如此，这一时期仍在一定程度上奠定了建设立法的基础。

2．行政法规大量出台阶段(1979—1990年)

1979年中国提出了“对内搞活，对外开放”的新的经济建设方针，大规模的经济建设迫切

需要建设法规来规范建设过程中的各种社会经济关系。为此，建设部陆续制定了建筑市场管

理、建筑企业资质管理、工程建设合同管理、工程质量管理、工程报建管理等几十项行政法

规和部门规章。例如：1983年《建筑安装工程承包合同条例》；1983年《建设工程勘察没

计合同条例》；1983年《城镇个人建造住宅管理办法》；1983年《建筑安装工程招标投标

试行办法》；1984年《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》；1986

年《中外合作设计工程项目暂行规定》；1989年《建设监理试行办法》；1990年《外商投

资开发经营成片土地暂行管理办法》等。

我国改革开放最初10年硕果累累，这一时期建设法规的特点是，建设行政法规大量出

台，法制建设发展迅速。同时，由于经验不足，致使其存在诸多不成熟之处。主要表现为：

建设法规体系不够完善，存在着立法的盲目性，法规之间的不协调，以及交叉重复甚至矛盾

等现象。

3．体系化的成熟发展阶段(1990年至今)

随着改革开放的深入，中国由计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转轨，对法制

建设提出了更新更高的要求。1990年我国建设领域第一部由全国人大制定的《中华人民共

和国城市规划法》颁布实施，标志着中国建设法制开始进入成熟发展阶段。此后，又相继于

1995年颁布《中华人民共和国房地产管理法》，1998年颁布《中华人民共和国建筑法》(以

下简称《建筑法》，1999年9月又颁布了《中华人民共和国招标投标法》。与此同时，还

有大量由国家建设部颁布的行政部门规章出台。

这一时期出台的法律、行政法规和部门规章以及地方性法规，较前阶段所不

同的是，建筑领域中各个部门的规范更深入、细致、专业化。为了有计划、有步

骤地开展建设立法工作，保证其科学化、系统化、规范化，1994年建设部拟定

了《建设法律体系规划方案》，它运用系统工程原理，将已出台的和需要制定的

法律、法规、规章科学地衔接起来，形成一个紧密联系、相互补充、协调配套的

完整统一体系，用以指导和规范建设立法工作。以后每年都不断调整，制定相应

的立法计划。可以这么说，中国现行建设法规大部分是1990年以后出台的，1990

年以前出台的现行规范随着中国市场经济的发展，法规本身的不完善日渐凸现，

已需准备着手修订。

对现行城市规划法规体系的若干思考

城市规划法规是指按照国家立法程序所制定的关于城市规划编制、审批和实施管理的法律、

行政法规、部门规章、地方法规和地方规章的总称。在城市规划的过程中,从规划编制、实

施管理到监督检查,都有相应的法规作为遵循的依据使城市规划建设按照正常有序的轨道进

行,尤其在市场经济条件下起到了更重要的作用。

从20世纪70年代以来,我国开展城市规划法律、法规和规章制度的初步建设工作至今,我

国的城市规划法规体系正在逐步健全与完善,但随着社会主义市场经济体制的逐步深入,城市

规划和建设活动中的社会关系日趋复杂,现行的城市规划法规制度中显现出一些问题值得我

们去思考。

一、城市规划法规体系庞杂,项目规划编制与管理过程中适用法规文件不明确

城市规划管理与编制涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。

目前,中国城市规划法规体系主要包括三个方面:

(一)、城市规划领域内的法律,主要是以《城乡规划法》为核心,以及完善与之相配套的法

规、规章、技术标准和技术规范。

(二)、与城市规划相关的专业法律,它是城市规划所涉及的具体内容

(三)、一般行政法规,它是城市规划作为政府行政管理工作所遵循的法律、法规,包括:行政

许可、行政程序、行政救济等几个层面。

据笔者粗略统计,至2006年底,共颁布全国性相关的法律、法规和技术规范标准224部,其

中包括主干法1部、配套法规21部、城市规划技术标准规范18部、相关法律、法规24部、

行政管理法制监督法律7部、建筑设计技术标准规范153部,以上不包括未公开出版的导则、

通知、文件和地方的法律、法规。

这些法律法规和技术规范独立存在,虽各自界定了其适用范围,而城市规划编制和管理人员

要掌握这么大量的法规文件面临的困难是巨大的,有些专业性很强的规范更是如此。

如《石油化工企业设计防火规范》“适用于以石油、天然气及其产品为原料的石油化工新

建、扩建或改建工程的防火设计”。《石油库设计规范》“适用于新建、扩建和改建石油库的

设计,不适用于石油化工厂厂区内、长距离输油管道和油气田的油品储运设施的设计,亦不适

用于地下水封式石油库、自然洞石油库”。两者的区别在于前者是生产用途,后者是储运用途,

而对于如何界定是否为生产用途,两者都未明确提出。目前,出现一些清洁燃料生产企业,但这

类生产企业与《石油化工企业设计防火规范》中规定适用的企业有所不同,其生产的产品主

要是一些石油化工原料的物理混合产品,厂区内的主要设施为储运设施,没有石油化工企业的

工艺厂房和设施,城市规划编制和管理人员很难认定其适用哪个规范,而两个规范中规定的与

相邻工厂或设施的防火间距却是不同的,前者较大,直接对建设方的利益产生影响,造成了不

同利益主体的利益冲突。

二、国家法规对地区差异性的考虑有一定的局限性,而地方法规的制定又缺乏系统性

我国国土辽阔,各区域和城市的社会经济状况及气候地理条件千差万别,一部全国性的法规

不应该也不可能对许多具体的细节进行明确地规定,尤其在量化指标过程中受到一定的局

限。

如按照《城市居住区规划设计规范》中关于住宅建筑日照标准的规定,哈尔滨处于Ⅰ气候

区的大城市,其日照标准是大寒日满窗日照2小时,昆明处于Ⅴ气候区,其日照标准是冬至日满

窗日照1小时。以建筑长宽分别为200米×15米(南侧)和50米×15米(北侧),高度为18.18米

的6层住宅楼为例,经测试,若想满足以上标准,在哈尔滨其正面日照间距为39. 18米,正面日照

间距系数为2. 15;在昆明其正面日照间距为19. 13米,正面日照间距系数为1. 05。显而易见,

昆明的单位用地面积上可建建筑面积远远大于哈尔滨。由此推断:在人均居住面积相同的情

况下,若两城市人口规模相同,哈尔滨所需城市建设用地要远远高于昆明。同样的,对于处在同

一气候区的不同城市,虽然采用相同的日照标准,由于南北的差异,其正面日照间距也会有所

不同。而在《城市用地分类与规划建设用地标准》中,规划相同级别城市的人均建设用地指

标采用统一标准和允许调整幅度,并未考虑到南北地区的差异,也不可能针对不同城市采用不

同的建设用地标准。

可以说,我国大多数城市规划法规对地区差异的考虑都有一定的局限性。针对这种情况,各

地区根据本行政区域的具体情况和实际需要制定和颁布在本行政区域内实施的地方性法规,

地方法规具有针对性强、适应地方特点的优点,然而它的制定往往只能是在国家法规允许范

畴内进行的细化或是对国家法规空白点的补充,缺乏系统性,对量化指标的突破根本就无从谈

起,使地方性法规的执行仍存在一定的困难。

以《镇规划标准》为例,规定人均建设用地不超过140m2,而黑龙江省各镇的人均建设用地

大多在200m2以上,有的甚至高达400多m2,黑龙江省在所有针对村镇规划建设的地方法规

文件中,都无法解决这一矛盾,使人均用地指标在大多数偏远乡镇无法真正得到落实。

三、不同法规之间存在的矛盾

由于制定法规时的立场和角度不同,从而导致对于相同的问题有不同的规定。

例如,关于居住区停车场的配置标准。《城市居住区规划设计规范》中规定“居民汽车停车

率不应小于10%”;《城市停车场规划导则》中规定“高级住宅(包括别墅)汽车停车率为100%,

一般住宅为30%”。后者不仅对居住区停车场的配置要求更具体,还对其他建筑的配建停车场

以及公共停车场做出具体的规定,很显然,它主要是针对我国目前一些大城市面临的停车难问

题而制定的,前者则更符合大多数城市的发展需求,然而这样两部全国性法规文件同时存在,

就不可避免的出现双重标准。

再如,《城市绿化规划建设指标的规定》中规定“工业企业、交通枢纽,仓储、商业中心等绿地

率不低于20%;产生有害气体及污染工厂的绿地率不低于30%,并根据国家标准设立不少于

50米的防护林带”;《工业项目建设用地控制指标》中规定“工业企业内部原则上不得安排绿

地,但因生产工艺等有特殊要求需要安排一定比例绿地的,绿地率不得超过20%”。当然,前者

是从提高城市绿地面积、改善环境的角度做出的规定,而后者则是从提高土地利用强度、节

约土地资源的角度出发的,但这样的矛盾给城市规划的编制和管理工作带来了不必要的困

难。

四、城市规划法规存在空白

目前,我国城市规划法规体系中,还有许多领域缺少相应的法规。

例如,随着新的《城乡规划法》赋予控制性详细规划以全新的法律地位。与旧的《城市规

划法》相比,新的《城乡规划法》中控制性详细规划的地位和作用得到前所未有的肯定和突

出。首先,明确了控制性详细规划是详细规划内容,确定了其在城市规划编制体系中的地位;

其次,将控制性详细规划作为核发建设用地规划许可证和国有土地使用权出让的依据;第三,

强调了控制性详细规划的法律效力,任何情况下不容违反;第四,由上一级人民政府备案的要

求,确保其不会被随意修改,确需修改的,明确了其修改程序,突出其作为法律文件的严肃性;最

后,将控制性详细规划覆盖到了建制镇范围,标志进入城乡一体规划时代。然而控制性详细规

划全国性的技术规范和标准尚未出台,虽然各地方为了控制性详细规划的推进都编制了地方

性标准,但内容差异较大,尤其是用地分类标准和成果表达方式方面存在较大差异,不利于各

地方之间的相互学习和借鉴。

五、法律、法规的出台缺乏连续性

城市规划法规应该是一个完整的系统,由各项法规有机有序的组成,新的法规出台应该使这

个体系更加完善,而由于一些法规的出台与原有的相关法规缺乏必要的连续性,出现了很多问

题。

例如, 1993年颁布实施的《村镇规划标准》适用于“全国的村庄和集镇的规划,县城以外的

建制镇的规划亦按本标准执行”, 2007年,为了科学地编制镇规划,加强规划建设和组织管理,

促进城乡经济、社会和环境的协调发展,颁布实施了《镇规划标准》,该标准修改了县级人民

政府驻地以外的镇和乡规划的相关内容,不再适用村庄的规划,而该标准的出台废止了《村镇

规划标准》,使村庄的规划标准一度成为空白点。

再如,建设部于2000年通过了《城市停车场规划导则》的评审,该《导则》包含了《停车场

规划设计规则(试行)》规定的内容,且适用范围基本相同,我们可以认为前者是对后者的修订

和完善,虽未公开出版发行,却在全国建设系统内实施,而在《导则》中却并未对后者的废止与

否做出明确规定,出现了两部法规文件并行的现象。

六、对违法的监督和处罚不到位

在现有的城市规划法规体系中,对建设违法行为的监督和处罚局限于行政法规范畴,其实施

机关是相应的行政主管部门,这就决定了对城市建设的违法行为只能局限在行政处罚的范畴

之内,因而只对规划编制和管理部门有一定的约束力。由于城市开发资金来源和建设主体的

多元化,越来越多的开发商具有民营或外商背景,使对违法建设单位的行政处罚变得毫无力

度。

《城乡规划法》规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定

进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消

除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价5%以上10%以下的;无法采取改正措

施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价10%以

下的”。这就意味着对一些违法的建设行为所造成的公众利益的损失,往往也只能通过三

种途径来解决,一是拆除违法建筑,二是罚金,三是没收。一方面,由于对“尚可采取改正措施”

和“无法采取改正措施”的界定标准含糊,另一方面,由于“拆除”的执法成本较高,所以绝大多数

采用“罚”的方法,于是“一罚了之”、“以罚代法”的现象处处皆是。

七、几点建议

以上问题的存在,说明在目前我国的城市规划法规体系尚处在完善发展阶段。对现行的法

规体系进行有效的改革和完善将是一个长期的过程,城市规划法制建设也将是一个动态的过

程。

(一)、设立专门机构进行城市规划法规的制定。建立完善的法规体系是一项系统工程,只有

在统一领导和部署下,才能保证其不出现上述问题,才能使其更加科学、更加完善。

(二)、加强地方法规体系的建设。国家法律的统一,应当是法律原则和制度的统一,而不应

仅仅是立法权的统一。赋予地方立法以更大的空间,使地方法规成为有机完整的系统,更有助

于解决地方的实际问题。

(三)、要明确违法行为的刑事责任。城市开发与建设相对于其他行业已属回报率较高的经

济活动,其违法行为会使个人获得不法收入,导致社会利益的损失,其数额往往极其巨大,行政

处罚不足以遏制这种行为的发生。新的《城乡规划法》第69条提出违法行为构成犯罪的,

依法追究刑事责任,但仍需对这类行为的犯罪性质和刑事责任加以明确,并相应纳人到刑法中

去。

(四)、要抓紧完善城乡规划技术法规体系。制定《历史文化名城名镇名村保护条例》;修订

《村庄和集镇规划建设管理条例》;起草《中华人民共和国城乡规划法》实施细则;会同人事

部制定《注册规划师执业资格管理办法》;研究并在总结起草与施行《地下管线规划建设管

理办法》的基础上,起草《地下空间规划管理条例》,等等。

我国的城市规划正处在日新月异的发展阶段,每天都有新的科技手段产生,每天都有新的项

目类型产生,这就要求城市规划法规体系的建设要跟得上城市发展的步伐,在城市建设进程中

保驾护航。