劳长明、余姚市人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理(拆迁)二审行政裁定书

劳长明、余姚市人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理

(拆迁)二审行政裁定书

【案由】行政 行政行为种类 行政补偿

【审理法院】浙江省高级人民法院

【审理法院】浙江省高级人民法院

【审结日期】2020.10.26

【案件字号】(2020)浙行终1546号

【审理程序】二审

【审理法官】钱建军沈妙夏祖银

【审理法官】钱建军沈妙夏祖银

【文书类型】裁定书

【当事人】劳长明;余姚市人民政府

【当事人】劳长明余姚市人民政府

【当事人-个人】劳长明

【当事人-公司】余姚市人民政府

【代理律师/律所】鲁金艳北京京平律师事务所;刘艳玲北京京平律师事务所;桑建明浙江鑫浩

律师事务所

【代理律师/律所】鲁金艳北京京平律师事务所刘艳玲北京京平律师事务所桑建明浙江鑫浩律

师事务所

【代理律师】鲁金艳刘艳玲桑建明

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【代理律所】北京京平律师事务所浙江鑫浩律师事务所

【法院级别】高级人民法院

【字号名称】行终字

【原告】劳长明

【被告】余姚市人民政府

【本院观点】本案二审审查重点在于余姚市政府是否具有劳长明诉请的补偿安置职责。

【权责关键词】合法违法拒绝履行（不履行）不予答复证明不予受理驳回起诉

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院认为】本院认为，本案二审审查重点在于余姚市政府是否具有劳长明诉请的补偿安置

职责。拆迁条例经浙江省人大常委会批准，属于地方性法规。根据拆迁条例第二条规定：

“宁波市行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，并对被拆迁人进行补

偿、安置的，适用本条例。"第四条第一款规定：“本条例所称的拆迁人是指各县（市）、区

人民政府设立或者指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构。"第二十一条第一款规定：

“拆迁人应当根据被拆迁房屋的用途对被拆迁人按照本条例的规定给予补偿安置。"即在宁波

市，系拆迁条例规定的“拆迁人"对集体所有土地房屋的被拆迁人负有补偿安置职责，而非各

县（市）、区人民政府。本案中，劳长明所有的房屋属集体所有土地上房屋，余姚市政府在

二审中也明确余姚市政府设立的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构是余姚市房屋征收补

偿办公室，现已更名为余姚市房屋征收补偿中心，并提交了中心的“三定方案"，即余编办发

〔2020〕63号《余姚市房屋征收补偿中心机构编制规定》。劳长明认为，根据《余姚市房屋

征收补偿中心机构编制规定》第六条“市房屋征收补偿中心要在市人民政府房屋征收管理中

心党组的统一领导下……"和第七条“……市房屋征收补偿中心负责业务运行事宜不得承担行

政职能，不得从事经营活动"的规定，余姚市房屋征收补偿中心系事业单位，不承担行政职

能，不能独立承担责任，应由余姚市政府履行补偿安置职责。虽然余姚市房屋征收补偿中心

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系事业单位，但是其系基于拆迁条例的授权而行使集体土地房屋拆迁补偿安置职责，属于地

方性法规授权的其他组织。因此，如劳长明享有其诉称的补偿安置权利，其应向现余姚市房

屋征收补偿中心要求补偿安置。因劳长明诉请的对案涉房屋的补偿安置明显不属于余姚市政

府的法定职责，劳长明也明确其并不是向余姚市政府申请裁决，故余姚市政府对其申请未予

答复，并不违反法律、法规的规定。原审裁定驳回劳长明的起诉，并无不当。 综上，劳

长明的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审裁定驳回其起诉，正确，应予维持。依照

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。

【更新时间】2022-08-20 06:51:14

【一审法院查明】原审法院经审理查明：劳长明认为其在余姚市××街道××村××号房屋

系合法建筑，并在“肖朗公路东侧、庙根江北侧地块"项目集体土地征收拆迁范围内。因该房

屋2018年8月14日被拆除而未得到补偿，于2019年11月19日向余姚市政府邮寄《履行补

偿安置职责申请书》，要求履行征地拆迁补偿安置职责。余姚市政府于2019年11月20日收

到上述申请后，一直未作出处理。劳长明于2020年2月向该院提起诉讼。

【一审法院认为】原审法院认为，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称拆

迁条例）第二条规定，在本市行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，并

对被拆迁人进行补偿、安置的，适用本条例。拆迁条例第四条第一款和第二十一条第一款规

定，本条例所称的拆迁人是指各县（市）、区人民政府设立或者指定的实施集体所有土地房

屋拆迁工作的机构。拆迁人应当根据被拆迁房屋的用途对被拆迁人按照本条例的规定给予补

偿安置。拆迁条例第十六条第一款规定，拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经

协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决。裁决机

关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决。根据上述规定，拆迁补偿安置系

拆迁人的职责，县一级人民政府仅有裁决的职责。本案中，劳长明明确要求余姚市对其在拆

迁范围内的房屋进行拆迁安置补偿，经释明仍坚持认为余姚市政府有相关职责，因该职责明

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显不属于余姚市政府的权限范围，故劳长明的起诉没有合法依据，依法应当不予受理；已经

受理的，依法应当裁定驳回起诉。根据《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼

法〉的解释》第九十三条第二款第一项和第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回劳长

明的起诉。

【二审上诉人诉称】劳长明上诉称：原审法院关于拆迁安置补偿不属于余姚市政府权限范围

的认定错误、适用法律错误，理由如下：一、本案系余姚市政府未就《履行补偿安置职责申

请书》进行答复引发的诉讼，人民法院未对超过法定期限不予答复的行政行为是否违法进行

认定。劳长明的房屋被列入拆迁范围，余姚市政府及余姚市自然资源和规划局因代表国家征

收而形成了对被征收人合法房屋补偿安置之法定职责，因其未主动履职，劳长明向余姚市政

府提交《履行补偿安置职责申请书》但一直未收到余姚市政府的答复，劳长明认为余姚市政

府超过法定期限不予答复的行为已经违法。二、原审裁定第3页所称“拆迁补偿安置系拆迁

人的职责，县一级人民政府仅有裁决的职责"的认定，与劳长明请求的履行补偿安置职责系不

同的请求，可能导致劳长明无法实现申请拆迁人履行补偿安置职责。在余姚市政府2018年3

月8日作出的《关于征收土地的公告》(余政土告〔2018〕第5号)和原余姚市国土资源局

2018年3月16日作出的《征地补偿安置方案公告》（编号：xxx号）中，均没有告知按照

《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》的规定进行拆迁，均没有公告拆迁人，原审法院

关于“拆迁补偿安置系拆迁人的职责"的认定，将导致劳长明无法实现申请拆迁人履行补偿安

置职责，可能出现各部门互相推诿的情况，令程序空转，且会给余姚市政府免于履行补偿安

置职责留出空间和借口。三、原审法院依据拆迁条例的规定，认为县一级人民政府仅有裁决

的职责，没有考虑案涉房屋已经灭失，不符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施

细则》裁决受理条件的规定。因劳长明的房屋已经被强制拆除，《宁波市征收集体所有土地

房屋拆迁条例实施细则》（宁波市人民政府令第141号）第十二条“县（市）、区人民政府

应当自收到裁决申请书之日起5个工作日内对申请书和有关证据、资料进行审查，作出是否

受理的决定。有下列情形之一的，不予受理：（四）房屋已经灭失的"，根据该条规定对房屋

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已经灭失的裁决申请不予受理。因此原审法院依据拆迁条例的规定，认为“拆迁补偿安置系

拆迁人的职责，县一级人民政府仅裁决的职责"与本案事实不符，没有考虑《宁波市征收集体

所有土地房屋拆迁条例实施细则》有关房屋已经灭失的裁决申请不予受理的规定。四、劳长

明的房屋系合法房屋，应依法得到补偿安置。依据拆迁条例第三章补偿安置一般规定。第二

十三条规定“被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的合法的集体建设用地土地

使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。被拆迁人因正当原因确实无法提供

集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，以及集体建设用地土地使用权证或房

屋权属来源证明文件未记载房屋建筑面积的，按照土地、规划等行政管理部门依法认定的建

筑面积计算可补偿安置面积。"劳长明原审提供的证据证明其房屋属于应当补偿的范围，应依

法得到补偿安置。五、市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通

过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务，故本案应由余姚市政府依法履行补

偿安置职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款规定“国家征

收土地的依照法定程序批准后由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。"《中华人民共

和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定“农用地转用方案、补充耕地方案、

征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。"第二十五

条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实

施"依照上述法律规定，市、县人民政府代表国家组织实施征收工作，履行征地拆迁补偿安置

职属于余姚市政府权限范围，是其职权、义务、责任所在，故劳长明起诉有法律依据。综

上，原审裁定驳回起诉错误，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。

劳长明、余姚市人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)二审行政裁定书

浙江省高级人民法院

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行政裁定书

(2020)浙行终1546号

当事人 上诉人（原审原告）劳长明。

委托代理人鲁金艳，北京京平律师事务所律师。

委托代理人刘艳玲，北京京平律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）余姚市人民政府，住所地余姚市北兰江路某某。

法定代表人徐云，代市长。

委托代理人谢建文。

委托代理人桑建明，浙江鑫浩律师事务所律师。

审理经过 劳长明因诉余姚市人民政府（以下简称余姚市政府）不履行房屋拆迁安

置补偿法定职责一案，不服宁波市中级人民法院（2020）浙02行初89号行政裁定，向

本院提起上诉。本院于2020年8月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审

理。案经阅卷、调查，现已审理终结。

一审法院查明 原审法院经审理查明：劳长明认为其在余姚市××街道××村××

号房屋系合法建筑，并在“肖朗公路东侧、庙根江北侧地块"项目集体土地征收拆迁范围

内。因该房屋2018年8月14日被拆除而未得到补偿，于2019年11月19日向余姚市政

府邮寄《履行补偿安置职责申请书》，要求履行征地拆迁补偿安置职责。余姚市政府于

2019年11月20日收到上述申请后，一直未作出处理。劳长明于2020年2月向该院提起

诉讼。

一审法院认为 原审法院认为，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下

简称拆迁条例）第二条规定，在本市行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附

属设施，并对被拆迁人进行补偿、安置的，适用本条例。拆迁条例第四条第一款和第二

十一条第一款规定，本条例所称的拆迁人是指各县（市）、区人民政府设立或者指定的

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实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构。拆迁人应当根据被拆迁房屋的用途对被拆迁人

按照本条例的规定给予补偿安置。拆迁条例第十六条第一款规定，拆迁人和被拆迁人在

拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县

（市）、区人民政府申请裁决。裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出

书面裁决。根据上述规定，拆迁补偿安置系拆迁人的职责，县一级人民政府仅有裁决的

职责。本案中，劳长明明确要求余姚市对其在拆迁范围内的房屋进行拆迁安置补偿，经

释明仍坚持认为余姚市政府有相关职责，因该职责明显不属于余姚市政府的权限范围，

故劳长明的起诉没有合法依据，依法应当不予受理；已经受理的，依法应当裁定驳回起

诉。根据《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条

第二款第一项和第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回劳长明的起诉。

二审上诉人诉称 劳长明上诉称：原审法院关于拆迁安置补偿不属于余姚市政府权

限范围的认定错误、适用法律错误，理由如下：一、本案系余姚市政府未就《履行补偿

安置职责申请书》进行答复引发的诉讼，人民法院未对超过法定期限不予答复的行政行

为是否违法进行认定。劳长明的房屋被列入拆迁范围，余姚市政府及余姚市自然资源和

规划局因代表国家征收而形成了对被征收人合法房屋补偿安置之法定职责，因其未主动

履职，劳长明向余姚市政府提交《履行补偿安置职责申请书》,但一直未收到余姚市政府

的答复，劳长明认为余姚市政府超过法定期限不予答复的行为已经违法。二、原审裁定

第3页所称“拆迁补偿安置系拆迁人的职责，县一级人民政府仅有裁决的职责"的认定，

与劳长明请求的履行补偿安置职责系不同的请求，可能导致劳长明无法实现申请拆迁人

履行补偿安置职责。在余姚市政府2018年3月8日作出的《关于征收土地的公告》(余

政土告〔2018〕第5号)和原余姚市国土资源局2018年3月16日作出的《征地补偿安置

方案公告》（编号：xxx号）中，均没有告知按照《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条

例》的规定进行拆迁，均没有公告拆迁人，原审法院关于“拆迁补偿安置系拆迁人的职

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责"的认定，将导致劳长明无法实现申请拆迁人履行补偿安置职责，可能出现各部门互相

推诿的情况，令程序空转，且会给余姚市政府免于履行补偿安置职责留出空间和借口。

三、原审法院依据拆迁条例的规定，认为县一级人民政府仅有裁决的职责，没有考虑案

涉房屋已经灭失，不符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》裁决受理

条件的规定。因劳长明的房屋已经被强制拆除，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条

例实施细则》（宁波市人民政府令第141号）第十二条“县（市）、区人民政府应当自

收到裁决申请书之日起5个工作日内对申请书和有关证据、资料进行审查，作出是否受

理的决定。有下列情形之一的，不予受理：（四）房屋已经灭失的"，根据该条规定对房

屋已经灭失的裁决申请不予受理。因此原审法院依据拆迁条例的规定，认为“拆迁补偿

安置系拆迁人的职责，县一级人民政府仅裁决的职责"与本案事实不符，没有考虑《宁波

市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》有关房屋已经灭失的裁决申请不予受理的

规定。四、劳长明的房屋系合法房屋，应依法得到补偿安置。依据拆迁条例第三章补偿

安置一般规定。第二十三条规定“被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的

合法的集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。被拆

迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，以

及集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件未记载房屋建筑面积的，按照土

地、规划等行政管理部门依法认定的建筑面积计算可补偿安置面积。"劳长明原审提供的

证据证明其房屋属于应当补偿的范围，应依法得到补偿安置。五、市、县人民政府有权

代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得

公平补偿的义务，故本案应由余姚市政府依法履行补偿安置职责。《中华人民共和国土

地管理法》（2004修正）第四十六条第一款规定“国家征收土地的依照法定程序批准后

由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。"《中华人民共和国土地管理法实施条

例》第二十条第一款第三项规定“农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批

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准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。"第二十五条第一款规定

“征收土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施"依照上

述法律规定，市、县人民政府代表国家组织实施征收工作，履行征地拆迁补偿安置职属

于余姚市政府权限范围，是其职权、义务、责任所在，故劳长明起诉有法律依据。综

上，原审裁定驳回起诉错误，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。

二审被上诉人辩称 余姚市政府答辩称：一、一审裁定符合法律规定。劳长明请求

判决余姚市政府未履行安置补偿职责违法并要求依法履行安置补偿职责。但是根据拆迁

条例第四条第一款和第二十一条第一款的规定，拆迁人是指各县市区人民政府设立或者

指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构。拆迁人应当根据被拆迁房屋的用途对被

拆迁人按照条例的规定给予补偿安置。拆迁条例第十六条第一款规定，拆迁人和被拆迁

人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县

市区人民政府申请裁决。裁决机关应当自受理申请之日起30日内依法作出书面裁决。据

此，余姚市政府并不存在补偿安置的法定职责，仅存在裁决的法定职责。二、劳长明已

经向余姚市政府提出裁决申请，并另行提起了诉讼。三、劳长明就余姚市政府阳明街道

有关拆除违法赔偿纠纷也提起了诉讼。故劳长明的上诉不符合法律规定，请求驳回上

诉。

经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。

本院认为 本院认为，本案二审审查重点在于余姚市政府是否具有劳长明诉请的补

偿安置职责。拆迁条例经浙江省人大常委会批准，属于地方性法规。根据拆迁条例第二

条规定：“宁波市行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，并对被拆

迁人进行补偿、安置的，适用本条例。"第四条第一款规定：“本条例所称的拆迁人是指

各县（市）、区人民政府设立或者指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构。"第二

十一条第一款规定：“拆迁人应当根据被拆迁房屋的用途对被拆迁人按照本条例的规定

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给予补偿安置。"即在宁波市，系拆迁条例规定的“拆迁人"对集体所有土地房屋的被拆

迁人负有补偿安置职责，而非各县（市）、区人民政府。本案中，劳长明所有的房屋属

集体所有土地上房屋，余姚市政府在二审中也明确余姚市政府设立的实施集体所有土地

房屋拆迁工作的机构是余姚市房屋征收补偿办公室，现已更名为余姚市房屋征收补偿中

心，并提交了中心的“三定方案"，即余编办发〔2020〕63号《余姚市房屋征收补偿中心

机构编制规定》。劳长明认为，根据《余姚市房屋征收补偿中心机构编制规定》第六条

“市房屋征收补偿中心要在市人民政府房屋征收管理中心党组的统一领导下……"和第七

条“……市房屋征收补偿中心负责业务运行事宜不得承担行政职能，不得从事经营活动"

的规定，余姚市房屋征收补偿中心系事业单位，不承担行政职能，不能独立承担责任，

应由余姚市政府履行补偿安置职责。虽然余姚市房屋征收补偿中心系事业单位，但是其

系基于拆迁条例的授权而行使集体土地房屋拆迁补偿安置职责，属于地方性法规授权的

其他组织。因此，如劳长明享有其诉称的补偿安置权利，其应向现余姚市房屋征收补偿

中心要求补偿安置。因劳长明诉请的对案涉房屋的补偿安置明显不属于余姚市政府的法

定职责，劳长明也明确其并不是向余姚市政府申请裁决，故余姚市政府对其申请未予答

复，并不违反法律、法规的规定。原审裁定驳回劳长明的起诉，并无不当。

综上，劳长明的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审裁定驳回其起诉，正

确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规

定，裁定如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

落款

审判长 钱建军

审判员 沈 妙

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审判员 夏祖银

二〇二〇年十月二十六日

书记员 朱胤佐

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