新《土地管理法》对集体土地征收影响研究

新《土地管理法》对集体土地征收影响

研究

摘要：新的土地管理法于2020年1月1日正式实施。此次修改，第一次对

土地征收的社会保障体系进行了界定，初步确定了土地征收的程序，明确了土地

征收的“优先补偿”原则，并对土地征收中存在的影响进行了处理。安置补偿协

议，农村居民住房补偿安置等。对集体土地征收效果的影响更大。尽管上述法律

和法规对征收之前的程序作出了明确的规定，但是在征收之前，将其划分为过程

性行为和程序性行为。进一步的判定，将以“法律”与“程序行政行为的终局性

标准”为基础。

关键词：土地管理法；集体土地；征收影响

引言

由于国土面积大，区域经济发展差距大，集体土地占有的比例很高，且缺乏

具体的实践经验，因此，旧《土地管理法》对集体土地征收仅仅是原则上的，相

应的程序和标准的制定下放到各地政府，也就造成了对集体土地的评价标准的不

同。经过多年的实践，新的《土地管理法》于2020年1月1日正式施行，它吸

取了一些地方的先进经验，对集体土地征收流程进行了改革，实行“预征收”。

一、新《土地管理法》对集体土地征收的影响

（一）征收补偿安置协议的签订

新《土地管理法》第47条对签订补偿安置协议的程序作出了明确的规定。

但是，实际情况下，补偿安置协议的签署周期会比较长。在最后的土地征收方案

通过后，由于种种原因，原有的土地征收计划会发生变化。首先，新《土地管理

法》第48条第3款规定：“征地补偿标准由省、自治区、直辖市确定。”对人

口、经济、社会发展的综合评价，并对其进行修订或更新。其实，在此次修订前，

各省份都已针对各自的具体情况制订了相关规定。其次，新《土地管理法》第48

条第4款，明确规定：“征收农用地、土地覆盖物、除青苗外的土地，由省、自

治区、直辖市制定。”《规定》考虑到各地的发展状况和现实状况，允许省级人

民政府在没有国家统一的标准的前提下，对耕地以外的土地分配、包括村民住房

的土地分配、青苗补偿等进行规范。在同一省份乃至同一城市，由于区域间的经

济发展和现实状况存在差异。明确征收补偿和安置方案的关系。土地征收安置协

议还没有进入土地征收公告，也就是土地征收决定还没有实施，土地征收协议签

署时并没有预料到土地征收方案的被征收单位。土地征收补偿标准超过土地征收

协议中所列的标准，征收人与被征收人应如实进行调整。

（二）村民住宅的补偿安置

《土地管理法》在2019年修订后仅对土地征收的补偿原则和标准进行了明

确规定，新《土地管理法》对此进行了明确的规定。第48条第4款：“对村民

的住房，应予以适当的补偿，以改善居住环境，并顾及村民的意愿。”第43条

第4款关于“按法律程序予以征收，保证其居住环境”的原则，并确定了“先补

偿，再搬迁”，法律权利的保护进一步加强。农民享有宅基地使用权和地上房屋

所有权。由于农村集体经济组织是家庭财产的主要组成部分，所以，家庭土地的

补偿对象并不是家庭土地的持有者，而是一个集体，这就是土地补偿费。所有人

的集体经济组织都要归还。然而，房地产作为一种自由的社会属性，其目的在于

保障集体经济组织成员的基本住房权益。所以，在征收过程中，也有权使用房屋，

以保证被征收人的基本住房权。对于村民拥有的地上房屋，在征收过程中，也有

权得到相应的赔偿。所以，在其土地上占有房屋的人，可以获得土地补偿和被征

收房屋的安置权。在征收前，村民签署了拆迁补偿协议，并确实得到了补偿款，

并将其用于安置，那么，该村民就丧失了对土地标的物的所有权和使用权。村民

未签订拆迁补偿协议，未领取补偿款，未使用房屋拆迁安置。《民法通则》规定，

农村集体土地归集体，但不会失去宅基地和土地的使用权，所以，农民有权不同

意拆迁。新的土地管理法确定了“先补偿再安排”的基本原则。

二、新《土地管理法》对集体土地征收的可诉性分析

（一）预征收行为的可诉性分析

[1]

在《关于诉讼行为的规定》中，提出了诉讼行为

的概念。对行政诉讼中的程序行政行为，人民法院应予以受理。首先，程序行政

行为对当事人的权利和义务产生了显著的实际影响。其次，对于有关的行政行为，

不能诉诸法律，以寻求救济。最高法院将以上程序行政行为的标准归纳为“程序

行政行为的司法保护的权利标准”和“程序行政行为的司法程序的终局性标准”。

程序行为可发生对外效力的行为，其同过程性行为的概念并不重合。程序问题与

实体问题并非是完全分离的，程序上的瑕疵会影响到实体权利的享受。有一种意

见认为，在没有经过审查的情况下，法庭不能确定一个行政行为对公民的实际影

响。表面上是纯粹的诉讼纠纷，但它会牵涉到重大的实质问题。因此，法院在

2]

审议诉讼问题是否会对公民的实际权益产生影响时应当慎重，在诉讼中也应当慎

重。

（二）土地征收启动公告的可诉性分析

首先，公布土地征收程序，包括《土地管理法适用条例(修订草案)》第28

条。虽然公告中提到，从征收土地的那一天起，任何单位或个人都不能急于在被

征收土地上种植、建设，这会影响到被征收区域的确定。然而，这些影响都是从

法律上制定的，而非仅仅通过土地征收的通告来决定的。由此可见，土地征收公

告仅仅是一种通告的性质，并不会对各方的权利和义务产生很大的影响，也就不

具备“人权性质”。而且往往没有效果。其次，因征收公告内容不合法，或者对

被征收人的权利和义务有直接的影响，在未实施最终行政行为的情况下，不能对

被征方提出起诉。有关的实际行政活动。征收土地的通知目前还没有确定。

（三）补偿安置公告的可诉性分析

首先，补偿安置公告的通知作用。其目的在于公布土地征收范围、土地状况、

目的、补偿标准、安置方式及社会保障。与土地征收公告的发布方式不同，拆迁

公告的另一个重要作用，就是要把公告的内容传达到有关各方，让他们了解被征

收的村民的意愿。多数人认为土地征收补偿与安置方案不符合相关法律、法规，

应举行听证，并根据相关规定对补偿方案进行修正。即，补偿安置公告的内容并

未最终对外公布，与其没有“法律关系”，因此不予追究。然而，如果《补偿

3]

安置公告》的内容违背了《行政法规》的相关规定，对当事人的合法权益、义务

[

[

产生了直接的影响，则该公告就有“人权保护”的征兆。比如《土地管理法实施

条例(修正案草案)》第30条，在征收土地征收公告中，应当明确征收土地征收

的时间、征收结果的公示方式。为受灾民众提供赔偿，并取消有关人士反对的权

利，此时，补偿安置公告具有“涉权性”。其次，以补偿通知的内容非法或者直

接影响到相关人员的权利和义务，如果当时没有实施最后的行政行为，则不能就

有关的行政行为进行索赔。在此情形下，赔偿安置申请被认为是合法的。另外，

在政府机关未按法律规定公布补偿安置的情况下，将会对有关部门知情权、参与

权、控制权产生重大损害，从而对有关部门的知情权、参与权、控制权产生重大

影响。

结语

新的《土地管理法》在界定公共利益的范围、完善土地征收程序、明确国务

院与地方政府的职责等方面都取得了重大的突破。新《土地管理法》虽然规定了

预征性，但是预征性的具体划分为过程性行为和程序行为，过程性行为是不可诉

的，但是，程序行为的可诉性必须从“程序性行政行为可诉性的涉权性标准”和

“程序性行政行为可诉性的终局性标准”两个方面来进行。在可诉的范围内，对

可诉前征收行为的起诉时机和诉讼主体等问题进行了深入的探讨，进而完善了集

体土地征收的诉讼制度。

参考文献：

[1]阎巍. 论《土地管理法》修改对集体土地征收行政诉讼案件的影响[J].

中国土地科学,2020,34(11):25-30,37.

[2]刘崴,谢飞,周伟民,等. 新《土地管理法》对征地行为影响分析[J]. 国

土资源,2019(12):36-37.

[3]张露. 论集体土地征收程序的完善[D]. 湖北:中南财经政法大学,2019.