养老金并轨方法

养老金并轨方法

养老保险制度改革(一)

养老金并轨真地来了

法治周末记者 赵晨熙

一份元旦前通过的改革方案，成绩了XX新年伊始最热

的话题。

这确实是千呼万唤始出来的机关事业单位养老保险改

革方案。

XX年12月23日，国务院副总理马凯代表国务院向全

国人大常委会作关于统筹推动城乡社会保障体系建设工作

情形的报告，表示，养老金双轨制改革方案已经国务院常务

会议和中央政治局常委会审议通过。

报告中提到，我国将推动机关事业单位养老保险制度

改革，成立与城镇职工统一的养老保险制度。改革的大体思

路，是“一个统一”“五个同步”。

一个统一，即“党政机关、事业单位成立与企业相同

的大体养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计

发方法，从制度和机制上化解‘双轨制’矛盾”。

五个同步，即“机关与事业单位同步改革，职业年金

与大体养老保险制度同步成立，养老保险制度改革与完善工

资制度同步推动，待遇调整机制与计发方法同步改革，改革

在全国范围同步实施”。

“并轨是一次重要冲破。”中国政法大学法和经济学研

究中心教授胡继晔向法治周末记者说明称，在此之前，职工

大体养老保险是企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和

职工本人按必然标准缴纳;机关事业单位的退休制度，那么

由财政统一支付养老金。

这种“双轨运行”制度自实施以来一直成为引发社会

矛盾和不公平心理的。只是，胡继晔也表示，目前确

信的仅是思路框架，具体改革方案尚未发布，正式改革前仍

需进行科学细致的调研，以后也要有详细的实施意见和配套

方法出台，以保障养老金并轨制切实有效的实施。

“并轨”意义重大

“并轨制进展是大势所趋。”胡继晔介绍，养老金“双

轨制”始于20世纪90年代，尽管曾一度在推动国企改革等

进程中发挥了作用，但现在已到了必需改革之时。

这种改革的必要性，一般企业员工表示明白得和认可，

只是，在机关事业单位一些职员中恐怕还未形成高度的一致

共识。

法治周末记者随机采访了10位企业上班族，他们均表

示对双轨制推行的极力支持，称这是实现社会公平的一个必

要举措。

但是，一些机关事业单位的职员表示，一时刻尚难以

同意要改革那个事实。

北京市产品质量查验监督所一家下属事业单位员工邓

悦对法治周末记者坦诚，她对养老金并轨改革还有些不适应，

她本来看重事业单位，确实是因为退休后能够享受由国家财

政统一支付养老金。

邓悦说：“与许多一般企业员工相较，咱们的工资基数

本就不高，仅有的优势确实是工作稳固和不用交养老保险，

若是实行并轨制，咱们得手的工资又要降了。”

在国家税务部门工作的北京公事员张文瀚也对法治周

末记者透露，实行并轨制以后，机关原有的养老“优势”荡

然无存，一些本来打算考取公事员的人也开始慎重考虑。

关于养老金并轨遭遇不同体“冰火双重天”的对待，

北京大学社会学系教授夏学銮并非意外。

夏学銮曾做过调研，民众对机关公职人员及公事员存

在不满，专门大缘故就在于养老金双轨制，“一方面是这些

公职人员在职时不用缴纳养老保险;另外代表劳动者退休时

的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间比率的养老

金替代率，机关公职人员也较一般企业职工相对高一些”。

“双轨制造成了社会上对公职人员不满的呼声，也无

益于社会的和谐稳固。”夏学銮强调，实现养老金并轨制不

仅响应了公众对双轨制不公平的关心，更是实现社会公平的

必要举措。

胡继晔对此表示认同，他向法治周末记者强调，并轨

制提上日程意味着XX年十八届三中全会提出的“成立加倍

公平可持续的社会保障制度”的总方针进入到了落实“公平”

的新时期。

胡继晔说，养老金双轨制已到了必需改革之时。而且

从法律角度看，不论是公事员法、社会保险法仍是事业单位

人事治理条例中对“事业单位及其工作人员依法参加社会保

险”等规定，都说明机关事业单位保险制度和社会保险制度

保障的人尽管不同，但保障内容实质上是一样的，并轨制

改革是具有法律基础的。

“其实，即便与国外发达国家相较，中国在社保改革

上的进步也很明显。”胡继晔举例称，美国1935年就通过了

社会保障法案，但到1983年才将公事人员纳入;而我国的社

保改革这次就将公事员纳入，排除XX年事业单位人事治理

条例公布后很多人以为公事员将不进入社保体系的疑虑，是

这次改革的亮点，在我国养老保险制度改革中具有里程碑意

义。

除并轨制进展意义重大外，夏学銮预测，并轨方案的

出台可能会助推人材流动和社会活力的新一轮激发。

他说明称，一方面事业单位编制的优势减少，吸引力

会相应降低;另外并轨制的进展也会打消以前一些在体制内

工作，想转行却因可怕离开机关事业单位而老无所依的员工

们的顾虑，使得一些人慢慢选择从机关事业单位流向企业。

具体改革方法仍需讨论

目前养老金并轨仅确信了思路框架，具体改革方案尚

未发布。夏学銮以为，改革应稳妥推动，因为这会涉及到相

当一批人的切身利益，尤其是受到并轨制直接阻碍较大的

机关事业单位人员。

胡继晔也指出，机关事业单位职工包括公事员、医生、

教师、科研人员等体，能够说是社会进展的中坚力量，应

该让他们正确明白得并轨制进展的意义，排除负面情绪，并

踊跃配归并轨制的进展。

关于机关事业单位人员担忧的因缴纳养老保险而工资

降低的问题，胡继晔表示养老保险制度改革中提到的“五个

同步”其中就包括养老保险制度改革与完善工资制度同步推

动。

“此举将与员工工资改革相挂钩，也是实现改革成功

的重要保证。”胡继晔以为，并轨制改革将实行单位和个人

缴费，因此我国机关事业单位职工改革的重点应当放在弥补

改革后工资待遇降低的部份。

“为确保改革后机关事业单位职工个人收入可不能显

现大幅下降，对工资的调整应考虑能覆盖个人缴费部份，以

减轻改革阻力。”

另外，胡继晔强调，职业年金制度的成立也是并轨制

改革中的重要一环，在改革的“五个同步”中，职业年金与

大体养老保险制度同步成立也是其中之一。

胡继晔介绍，职业年金是指机关事业单位人员的补充

养老保险，目前我国还未完全成立起这种制度。

他以为，职业年金的成立进展模式应由事业单位和职

工一起缴费，国家提供税收优惠，各级财政给予相应的补助，

在治理上实行个人账户治理，同时在基金的运作上实行市场

化运作。

除要考虑到并轨制对机关事业单位人员可能带来的负

面阻碍外，夏学銮强保养老金并轨最重要的仍是解决养老公

平问题，“就高不就低”应是改革原那么。

“与其降低机关事业单位人员的养老金待遇，不如提

高一般企业单位养老金待遇。全面提高全民养老金水平的关

键，那么在于企业年金制度与职业年金制度的同步进展。”

夏学銮表示。

“企业年金作为企业职工的补充养老保险制度，因是

志愿参保，目前全国参保率还不足10%。”夏学銮坦言，若是

只进展职业年金而不进展企业年金，机关事业单位职工和企

业职工的养老金水平仍会有不小差距。

对此他建议，养老金改革应将企业年金与职业年金一

样作为“硬性标配”制度，通过国家给予必然税收优惠政策

形成以养老保险为基础，结合职业年金、企业年金机制一起

组成多支柱养老保障系统。

只是夏学銮也强调，“并轨”更多是指制度设计的统一，

而不是说所有人的养老金完全一样。

他表示，新的养老保障制度的大体模式是慢慢实现一

套制度，将所有人员纳入这套体制内，而在制度框架内因不

同工种、不同工作年限等别离对应不同品级，“基础养老金

应是一样的，而企业职业年金有所不同，如此就能够达到公

平和工作奉献的对应”。

“养老金并轨涉及多方内容，正式改革前仍有很多问

题需进行细致的讨论研究。”胡继晔举例称，改革适用“新

人新方法、老人老方法”的原那么，而关于那些在改革前就

在机关事业单位工作，还未退休的“中人”来讲那么比较麻

烦。

胡继晔表示，若是沿用企业养老改革时的视同缴费政

策，对财政资金的压力会小很多，但尔后恐将面临养老金个

人账户亏空的问题;而由财政一次性将个人账户做实，又将

产生庞大的财政压力，因此改革方案仍需细致的讨论。

另外，目前职工大体养老保险基金保值增值机制不健

全，节余基金大多存银行、买国债，投资渠道单一，收益率

较低也是阻碍以后养老金改革持续性的重要问题。

胡继晔提出，养老金要想实现保值增值，能够在确保

基金平安的前提下扩大投资渠道，增加委托运营资金，实施

多元化投资策略。

“养老金并轨制改革涉及民众的切身利益，更需要改

革方案正式出台前的细致研究和全面考量。”夏学銮说。

养老保险制度改革(二)

养老金双轨制之变

“养老金并轨制改革涉及民众的切身利益，更需要改

革方案正式出台前的细致研究和全面考量”

法治周末记者 高原

继XX年以后，养老金双轨制改革的“靴子”在7年后

终于要落地了。

XX年12月23日，有消息称，机关事业单位养老保险

改革方案已经拟定，并在决策层面取得通过。这意味着，已

经试点连年的养老金并轨改革将有全面实质性的进展。

同时，国务院副总理马凯也在当日的全国人大常委会

会议上表示，这次改革将从制度和机制上化解“双轨制”矛

盾。

那么，养老金“双轨制”是如何形成的?伴随着社会制

度的进展转变，养老金的双轨制又经历哪些变迁，产生了什

么样的阻碍?

双轨制形成

人力资源和社会保障部副部长胡晓义在同意媒体采访

时介绍，我国城镇职工的养老保险制度改革是慢慢推开的，

伴随着我国从打算经济走向社会主义市场经济的进程。

打算经济时期，我国企业大体上都是国有性质，企业

职工是“单位人”，在职时的工资、退休后的养老，完全由

单位负责。

上世纪80年代中期开始的国有企业改革冲击了传统的

劳动保险制度。

为平稳不同企业的退休费用负担，广东等地开始试行

退休费用社会统筹。

随着企业用工制度和工资福利制度改革的深切推动，

1991年，国务院公布了《关于企业职工养老保险制度改革的

决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方一

起负担，实行社会统筹。

统账结合的养老保险制度在企业大规模覆盖是从上世

纪90年代中后期开始的。

那时，我国国有企业普遍显现经营困难，许多企业发

不出退休金。有的企业用卖不掉的产品抵退休金，有的干脆

不给办退休。

在此背景下，城镇企业职工大体养老保险制度加速扩

面，并提出了“确保养老金按时足额发放”的任务目标，解

决职工“领不到养老金”那个最突出的矛盾。

企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。

在那个时期，机关事业单位养老保险制度也进行了研

究探讨，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。

改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整

和治理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。

问题凸显

我国现行的退休金双轨制，有两套并行的养老金体系，

一套是政府部门、事业单位的退休制度，由财政统一支付养

老金;另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，由单

位和职工本人按必然标准缴纳。

对如此的双轨制，媒体归纳出三个不同：

一是统筹的方法不同，企业人员是单位和职工本人按

必然标准缴纳，机关事业单位的那么由国家财政统一筹资;

二是支付的渠道不同，企业人员由自筹账户上支付，

而机关事业单位那么由国家财政统一支付;

三是享受的标准不同，机关事业单位的养老金标准远

高于企业退休人员，差距可能是3倍至5倍。

上世纪90年代国有企业制度改革进程中，城镇职工养

老保险率先纳入社保体系，而机关事业单位人员的养老金仍

由国家财政和单位按退休前工资70%至90%的高比例支付。

中国劳动统计年鉴的数据显示，1993年以前，机关事

业单位和企业的人均离退休费大体在同一个水平线，年均不

到5000元。尔后二者的差距愈来愈大。XX年以后，差距有

所持平，但一直维持在∶1的水平。

这种差距的存在，致使矛盾日趋突出。

国务院副总理马凯在代表国务院向全国人大常委会作

报告时表示，尽管我国社会保障体系大体形成，但公平性不

足。其中，由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度，与

企业职工养老保险制度双轨运行，待遇差距矛盾突出，社会

反应强烈。

国家行政学院竹立家教授在同意法治周末记者采访时

也表示：“养老金双轨制使机关事业单位和企业退休人员之

间形成一道鸿沟，这道鸿沟引发的不公平感，随着养老金缺

口的加重而更为明显;因此，机关事业单位养老金并轨是大

势所趋。”

改革一度受阻

其实，早在1996年，时任全国政协委员、中国经济体

制改革研究会会长宋晓梧就率先提出要统筹企业和机关事

业单位的养老金制度。

1997年，国务院发布《关于成立统一的企业职工大体

养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老

制度。

尔后，“十五”打算纲要明确提出“适时改革并完善机

关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提

出了“踊跃探讨机关和事业单位社会保障制度改革”，十七

大报告再次要求“增进机关和企事业单位的养老保险制度改

革”。

在近几年的全国两会上，关于取消养老金双轨制的提

案每一年都是公众关注的核心。

改革的曙光出此刻XX年。昔时，国务院出台《事业单

位养老保险制度改革方案》，确信在山西、上海、浙江、广

东、重庆五省(市)进行试点。

那时确信的改革方式包括：养老保险费用由单位和个

人一起负担，退休待遇与缴费相联系，基金慢慢实行省级统

筹，成立职业年金制度，实行社会化治理效劳等。

但5年过去以后，除广东省进行了部份改革之外，其

他省市的试点大体没有实质动作。

在业内专家看来，试点改革碰到前所未有的阻力而至

今进展缓慢。

关于进展缓慢的缘故，上海财经大学公共经济与治理

学院副教授郑春荣在同意法治周末采访时曾表示，试点改革

的阻力太大：职业年金个人不肯意出，出了确实是待遇减少;

单位不肯意出，没有拨款，没有动力出钱。

“另外，整体责任不明，XX年国发10号文的法律效劳

也不太清楚，就没有人情愿先拿自己开刀。”郑春荣说。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文曾撰文

指出，碰到的阻力问题之一在于公平问题。与公事员相较，

事业单位养老金要稍低一些，但改革试点却明显没有将公事

员包括进来，而且公事员改革没有预期，这使事业单位感到

不公平，踊跃性不高。“试点改革进行不下去确实是因为没

有把机关加进来。”

另外，在郑秉文看来，试点改革未能成功的另外一个

缘故在于事业单位预期改革后养老金水平下降带来的阻力。

XX年8月，胡晓义在同意媒体采访时表示，制度的最

终统一，也确实是“并轨”，那个大方向是明确的。实际的

推动，要考虑两方面情形：一方面，机关事业单位现行退休

养老制度已实行60连年，从以往的体会看，对这种“老制

度”进行完全改革，必需是循序渐进的，才能实现制度的平

稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保险制

度本身也需要继续改革完善。

“所谓‘并轨’并非是简单地把机关事业单位退休制

度‘并入’企业养老保险制度，而是朝着一个一起的方向改

革和推动，最终取消‘双轨制’。”胡晓义同时透露，人社部

正在抓紧研究养老保险顶层设计方案。

一年以后，XX年收官之时，传来了养老金双轨制终于

要并轨的好消息。

尽管具体方案尚未发布，只是，能够预期的是，备受

诟病的养老金双轨制即将成为历史。

养老保险制度改革(三)

养老基金投资治理是个难题

法治周末记者 陈霄

在XX年的最后一周，国务院常务会议和中央政治局常

委会审议通过了养老金双轨制改革方案。几乎与此同时，中

国社会科学院世界社保研究中心发布了《中国养老金进展报

告XX》，报告的主题为“向名义账户转型”。

中国社科院世界社保研究中心主任、美国研究所所长

郑秉文在同意法治周末记者采访时透露，人力资源和社会保

障部等部门在XX年就联合启动了养老保险顶层设计的平行

研究，包括世界社保研究中心在内的4支国内研究团队应邀

参加并提交了研究功效，“几乎都主张尽快改革投资体制，

并实施‘名义账户’，这两点共识后来在十八届三中全会决

定中都得以明确”。

收益不明显 风险点多

郑秉文曾做过一个估算，别离以通胀率(CPI)、全国社

会保障基金投资收益、企业年金基金投资收益率、社会平均

工资增加率四项为参照，大体养老保险基金在过去20年来

遭遇了天量的福利损失，别离为近千亿元、5500亿元、3277

亿元和万亿元。

“由于投资体制始终缺位，规模庞大的社会保险基金

只能‘躺’在银行里睡大觉，跑不赢通货膨胀，连年来处于

贬值风险当中。”郑秉文表示。

据全国社会保障基金理事会副理事长王忠民介绍，目

前，超过3万亿元的大体养老保险基金中有三分之一是活期

存款，其余的都是中短时间的按期存款，基金收益不明显。

王忠民以为，大体养老保险基金的保值增值，是关系

制度财务可持续及养老保险制度平稳渡过退休洪峰的关键

因素，关乎亿万民众的“老有所养”，因此对大体养老保险

基金进行科学合理的投资运营是必要的。

这已是业界学界的共识。“这么庞大的财富，应该想方

法保值增值。而且，咱们的养老保险制度是强制执行的，就

更应设法让它有更好的投资回报，因此必需改革投资体制，

不改福利损失太大。”郑秉文表示。

除此之外，许多学者也建议借这次养老金改革顶层设

计之机，进一步改革养老金统筹层次低下的问题。

受访学者以为，统筹层次低下是目前养老保险制度的

一个重要缺点，是目前大体养老保险基金存在诸多问题的最

重要本源。

中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长齐传钧指

出，目前除京沪少数省份外，绝大多数地址的城镇职工大体

养老保险基金仍然分散在市县一级，全国统筹单位多达XX

余个，呈现出严峻的碎片化状态。因此，中国城镇职工大体

养老保险基金风险点较多，显现违纪违规和业务治理不标准

等问题在所不免。

据XX年审计署发布的社保资金审计报告，存在的违纪

违规问题包括扩大范围支出或违规运营企业职工大体养老

保险基金、审核不严乃至骗取养老金、大体养老保险基金未

纳入财政专户治理，等等。

依照审计署发布的消息，XX年将全面审计大体养老保

险基金，将摸清基金筹集、治理、利用和保值增值等情形。

改革的方向和尽力

王忠民介绍，从1997年成立全国统一的“统账结合”

大体养老保险制度以来，养老保险基金投资运营的政策进展

经历了三个时期，在XX年之前，严格禁止地址政府进行除

购买国债和银行存款之外的投资;XX年开始，许诺做实个人

账户的中央财政补助资金委托全国社保基金理事会投资运

营;XX年，社会保险法发布实施后，国家重要文件中不断显

现扩大大体养老保险基金投资渠道以实现增值保值的规定。

“从这些进展脉络不难看出，中央政府在不断尝试放

松大体养老保险基金投资运营的限制。”王忠民表示。

齐传钧对法治周末记者总结说，政府20连年来虽数次

公布各类法规文件，对城镇职工大体养老保险基金的治理体

制作出明确规定，但基金的投资范围和投资品种几乎没有明

显转变，大体上都是银行存款或购买国债。

最引人注目的冲破XX年出此刻广东。经国务院批准，

广东省政府委托全国社保基金理事会投资运营1000亿元广

东省会镇职工大体养老保险。这笔投资昔时的年化收益率就

达到了%。

事实上，早在XX年，部份省市已开始将做实个人账户

的中央财政补助部份委托给全国社保基金理事会运营。

XX年年末，有媒体预测，由全国社保基金理事会投资

运营的全国社会保障基金XX年所持十大股票平均涨幅超过

30%，昔时成为近5年来的最大丰收年。

“(广东的做法)预示着中国大体养老保险基金的投资

政策和治理体制在以后几年将有所冲破。”齐传钧说。

只是，尽管上下均对投资运营大体养老保险基金达到

共识，但投资方案的选择目前仍然存有争议。

中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员高庆波

介绍说，目前要紧讨论的有四种方案，包括：由唯一的国家

法人机构作为全国账户基金投资运营主体;统一由多家机构

受托治理;多主体单一机构治理;多主体多基金投资机构治

理。

“在上述四种方案中，成立唯一的委托主体方案更为

人社部、财政部及全国社保基金理事会所青睐，地址政府那

么偏向于多主体方案，少数拥有大多数养老基金节余的省份

更是极力抗击统一主体的方案。”高庆波说，这也是当前中

国大体养老保险制度投资政策制定久拖未定的要紧缘故。

期待法律先行

广东的做法虽广受赞誉，王忠民以为，既是创新又是

无奈。依照现行规定，没有国务院许可，不得对社会保险基

金进行除购买国债和银行存款之外的投资运营。因此，“如

何冲破法律限制和保值增值的双重压力，这是亟待解决的现

实问题”。

中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉指出，

目前，国家关于地址大体养老保险基金的委托投资运营政策

尚不明确，还未出台相应的法律法规，一些地址的做法也多

数是以国务院和地址政府的特批形式显现，不具有推行性。

“考虑到大体养老保险基金规模的快速扩大和地址社

保基金实现保值增值的庞大压力，尽快出台大体养老保险基

金委托投资治理的政策法规已势在必行。”房连泉表示。

高庆波也指出了一样的问题：大体养老金制度运行数

年，但直到今天，并无形成一部养老保险基金投资、监管的

专门法律。“立法层次偏低、操作性不强是当前困扰着大体

养老保险基金投资的最为重大的问题之一。”

目前的相关规定散见于人社部、财政部、审计署等部

门规章中，国家层面上的法律只存在于社会保险法、劳动法、

证券法等法律中，关于大体养老保险基金的投资治理，这些

法律通常只有原那么性的规定。

XX年11月，国务院法制办就《全国社会保障基金条例》

向社会公布征求意见，比起之前的“暂行条例”，立法提升

了一个高度，这是国务院对已运行了14年之久的全国社会

保障基金作出的全方面标准。

郑秉文以为，最近几年来国家重要文件中“推动社保

基金投资运营和拓宽投资渠道”等提法虽已习以为常，但在

理论上，中央成立专业机构进行集中投资与现行政策的冲突

问题仍未解决。

因此，他建议，投资体制改革，应立法先行，国务院

制定《中国大体养老保险基金投资治理条例》应及早提到案

头。

房连泉提出，大体养老保险基金投资治理条例的制定

可参考全国社保基金治理方法和企业年金治理方法，核心内

容是三个“统一”，即统一基金的治理机构、统一基金的投

资政策和统一基金投资的评估标准。

早在XX年时，人社部即表示依照国务院指示，正会同

有关部门继续对养老保险基金的投资运营模式、治理机制、

政策方法进行深切研究，抓紧制定大体养老基金投资运营治

理方法。

只是，截至目前，尚未有该方法出台的相关消息。