房产税政策解读

渝、沪个人住房房产税试点办法解读

紧随着1月26日公布的“新国八条”，重庆与上海市政府分别于27日发布

了《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》、

《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》，宣布针对个人住房

开征房产税。由此，经过一年多纷扰、反复，在房价久调不下的情形下，被公众

寄予厚望的个人住房房产税终于瓜熟蒂落。

一、出台背景

其实，房产税并非什么新鲜事物。早至中国唐代便有房产税的雏形“间架税”。

欧洲中世纪时，封建君主亦使用房产税作为敛财的重要手段。1949年中华人民

共和国建立后，政务院便发布《全国税政实施要则》就将房产税列为开征的14

个税种之一。1951年8月政务院发布《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》，

将房产税与地产税合并为房地产税。1973年简化税制，把对国营企业和集体企

业征收的城市房地产税并入工商税，保留税种只对房管部门、个人、外国侨民、

外国企业和外商投资企业征收。1984年改革工商税制，国家决定恢复征收房地

产税，将房地产税分为房产税和城镇土地使用税两个税种。1986年9月15日，

在取得全国人大授权的情况下，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，

于同年10月1日起施行。

现行仍具有法律效力的便是这部“暂行条例”。只是，“暂行条例”将“个人

非营业用的房产”明确排除在征收范围之外，从初始便远离了多数老百姓的生活，

因此至今尚有不少人不知有这部条例和这一税种的存在。

最近几年，面对高企的房价，中央政府手段尽出，却只换来“空调”的名号，

房价反倒节节攀升，由高房价引发的社会问题亦层出不穷。房价畸高的原因何

在？政府、学者、媒体、公众，乃至房地产开发商，居于各自立场，吵吵嚷嚷数

年，始终没有定论，但土地财政的捆绑、投机者的炒作等作为推高房价的原因却

是无人可以否认的。于是，或明或暗的包含着提高房产保有成本，打击投机炒作、

平衡税制，为地方政府新开税源，以摆脱土地财政的束缚等目的，房产税终又逐

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渐走向前台，并被公众寄予了遏制房价的重望。

此次针对个人住房的房产税开征，虽仅限于渝、沪两地，但是却被广泛的认

为具有全国性的样本意义，甚至可说是中央在地方的试点和探索，其成败将影响

着全国范围内的个人住房房产税是否开征以及如何征收。

二、合法性争议

税收征收直接涉及到公民的基本权利——私有财产权。因此，各国针对税收

的立法都十分谨慎。我国《立法法》亦规定税收基本制度只能由全国人大或其常

委会颁布的法律予以规定。在未取得授权的情况下，地方政府乃至国务院均无权

就税收基本制度立法。

由此，从1月27日由渝、沪两地政府出台地方政府规章，开征个人住房房

产税以来，关于其立法合法性的置疑便始终笼罩其身。

从法律概念来看，重庆和上海开征的个人住房房产税并没有脱离1986年由

国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》。三者均称为“房产税”，似是

同一税种。故此，房产税的支持者多以此为理由，认为两地房产税的上位法依据

便是“暂行条例”，其仅是对原有房产税在地方实施上的细化。

然而，从立法的内容来看，两地房产税在征收对象、计税依据等方面均与《中

华人民共和国房产税暂行条例》中的房产税大相径庭，比如“暂行条例”明确将

个人非经营性用房排除在征收对象之外，两地房产税则直接针对个人住房；“暂

行条例”以房屋租金作为计税依据，两地房产税则明确排除以房屋租金作为计税

依据。而《中华人民共和国税收征收管理法》第3条：“税收的开征、停征以及

减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照

国务院制定的行政法规的规定执行”。据现有资料表明，重庆和上海并未取得相

应的立法授权。

质疑者便据此认为，征收对象、计税依据系特定税种的核心内容。改变此部

分内容，则难说仍属于实施上的细化，实则成了对原税种的本质性突破。故此，

重庆和上海两地的房产税立法从初始便存在突破立法权限、突破上位法的违法嫌

疑。

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可以想见，无论地方政府和房产税的支持者如何辩驳，终无法彻底摆脱先天

不足带来的违法嫌疑，但个人住房房产税开征已为既成事实，这一意义重大的试

点性立法亦不会仅因合法性的争议便提前谢幕。大概只有待“试点”结束，国家

以法律的名义颁布全国统一的房产税法或明令废止现行试点房产税才能结束这

场争论了。

三、个人住房房产税试点办法的内容解读

就一税种而言，首先亦是最核心的问题便是征收对象如何确定。虽然，渝、

沪两地的个人住房房产税仅从其法规名称——《重庆市人民政府关于进行对部分

个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》、《上海市开展对部分个人住房征收房

产税试点的暂行办法》就可看出系直接针对个人住房，以个人住房为征税对象。

但是，围绕着个人住房这一特定对象，渝、沪两地的政策在具体规定上亦存在着

明显区别。

重庆将征收对象的住房分为了四类：（1）个人拥有的存量独栋商品住宅；（2）

个人拥有的新购独栋商品住宅；（3）个人新购的高档住房，高档住房是指建筑面

积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍(含2倍)以

上的住房；（4）在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含

第二套)以上的普通住房。

上海则将征收对象界定为二类：（1）本地居民新购的第二套住房；（2）非本

市居民家庭在本市新购的住房。

比较两个城市的征税范围，上海仅针对新购住房，不涉及存量房，但由于只

要属于第二套住房即纳入征税范围，因而单从新房市场来看，上海符合征税条件

的新房可能更多，可能对普通大户型、高档住房同时产生影响。而重庆的政策主

要针对高档住房（交易单价达到主城区新建商品住房均价2倍及以上）和外地购

房者，并未限制本地普通购房者购买第二套以上的普通住房，对价格不高的普通

住宅不会产生影响。因此，就征收对象来看，上海的政策覆盖面显然更广。

就免征范围而言，重庆仅从住房总面积的角度给予了部分面积免征，其中存

量独栋商品住宅为180平方米；新购独栋商品住宅和高档住房为100平方米。其

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余情况均不予免征。并且，扣除免税面积以家庭为单位，一个家庭只能对一套应

税住房扣除免税面积。

上海则给予了人均60平方米的免征面积。现有城市家庭成员数大多在2-5

人之间。因此就普通的家庭而言，每户家庭可获取的免征面积大概在120平方米

至300平方米之间。此外，对于在本地居住满三年的外地人士、引进的高层次人

才等情况亦给予免征优惠。

相比较而言，上海房产税政策下可获得的免征面积更大。也就是说，在均属

于房产税覆盖范围的前提下，重庆个人住房拥有者实际纳税面积可能更多。

就税率和计税依据而言，重庆分为三档：独栋商品住宅和高档住房建筑面积

交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税

率为0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，税率为1%；4倍（含4倍）以上的税率

为1.2%。暂以房产交易价值作为计税依据。

上海则分为两档，应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品

住房平均销售价格2倍（含2倍）的，税率暂减为0.4%，其余则为0.6%。暂以

房产市场交易价格的70%为计税依据。

考虑到多数个人住宅的价格是低于上年度新建商品住房平均销售价格2倍

的，实际上重庆适用最广的税率应为0.5%；上海应为0.4%。同时，重庆以房产

交易价值全额计税，上海仅以70%计税。可见，从实际税率的角度来看，重庆的

普通个人住房拥有者税负亦较上海稍重。

总体而言，此次渝、沪的房产税开征力度均较弱，其税率亦低于公众的预期，

可以说对市场的心理影响更重于实质打压，而至于能否实现控制房价、平衡税制

的目的，则有待于实践的检验了。

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