在争论中反思我国新时期的人口生育政策

doi:10.3969/.1672-626x.2021.01.002

▶经济理论与热点

2021年1月第19卷第1期

Vol.19o.1Jan.2021

江畅:论智慧

夏明:财务学:理性和行为的交响曲

王铁成:审视新结构经济学:一个多维视角

湖北经济学院学报

湖北经济学院学报

JournalofHubeiUniversityofEconomics

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在争论中反思我国新时期的人口生育政策

汪世琦

（武汉大学经济与管理学院，武汉430072）

摘要：以学界对我国是否陷入低生育率陷阱及是否需要全面放开限制并鼓励生育的争论为引子，通过梳理代表性

观点，发现争论的原因在于，对真实生育率水平的判断、对人口在发展过程中的价值识别以及对人口与经济主体地位的认

知不同，存在将生育率客观问题主观化、缺乏统一而清晰的人口发展战略规划、注重宏观层面的经济考量而轻视微观层面

的人文关怀等潜在缺憾，导致更多地陷入了理论的争论，而忽视了现实问题的解决。新时期唯有提高人口普查数据的权

威性，明确未来人口发展目标，尊重家庭的理性选择，关注微观个体需求，方能减缓生育焦虑，破除政策选择的迷惘。

关键词：生育政策；低生育率陷阱；全面放开生育；人口战略规划

中图分类号：C92-05；F124文献标志码：A文章编号：1672-626X（2021）01-0027-07

老龄化程度持续加深，总抚养比逐年提高，劳动年龄人口规模率先缩减。与此同时，经济增长速度持续下

行，中低速增长趋于“常态化”。不少学者将上述两种趋势性变化挂钩，认为人口的急剧变动构成我国经济

增长速度下行的主要内因，而低生育率更被视为“罪魁祸首”，特别是近年来生育政策调整的结果未达到普

遍预期，更萌生了对未来人口形势及经济社会发展前景的悲观情绪。目前，关于我国真实生育率水平和未

来生育政策的走向存在不同认识，一定程度上模糊了人口问题的实质和要义，也容易使人们的认识和决策

陷入迷茫。本文通过梳理当代我国社会关于低生育问题存在广泛争论的两个方面，选取代表性论点，分析

背后的逻辑，反思争论背后隐藏的问题，希望能厘清事实，明确认识。

2010年以后，我国人口与经济发展双双呈现出新的态势。在人口发展方面，低生育水平低位运行，人口

一、当代生育的焦虑——关于我国是否已陷入低生育率陷阱的激辩

示，我国总和生育率为1.18，引起一片哗然。各大报刊、网络以及一些学术文章纷纷引用这一数据，提出我国

率现象的担忧。关于我国是否已陷入或正面临低生育率陷阱的风险，有两种不同观点。

一种观点认为我国真实的总和生育率在1.5以上，并没有达到低生育率陷阱临界值，全面放开二孩政

[3~5]

策启动前的生育意愿调查显示，大约有60%以上的人想要生育二胎，意愿生育率水平在1.8以上，因此断言

我国已进入或面临低生育率陷阱的严重风险还为时过早，低生育率陷阱究竟是事实还是神话，需要进一步

[6]

20世纪90年代以来我国总和生育率开始持续低于世代更替水平，2010年第六次全国人口普查数据显

已经陷入低生育率陷阱。2014年以后我国生育政策连续松绑，却屡次“遇冷”，加剧了学者对我国低生育

[1~2]

收稿日期：2020-11-04

基金项目：国家社会科学基金重点项目（20ARK006）

作者简介：汪世琦（1990-），男，江西景德镇人，武汉大学经济与管理学院博士研究生，研究方向为人口经济学。

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的理论证明和实践检验。另一种观点认为，从宏观层面看，我国早就进入意愿生育率高于实际生育率的时

[7]

代，从实际生育水平和生育意愿来看，我国正陷入低生育率陷阱的风险中。基于对低生育国家生育率长

[8][9]

期变化的观察与我国现实的判断，我国即便目前还没有落入这一陷阱，也面临着高度风险，长期低生育引

[10]

起的人口负惯性作用以及育龄妇女生育意愿的持续低迷，导致未来我国的生育率或有进一步下降的可能。

[11]

更有学者认为，我国已跌入内生性、内卷化、文化性低生育深井。

[12]

一般而言，低生育率陷阱指的是当总和生育率降到1.5以下后，低生育率会自我强化，如同掉入陷阱，扭

转生育率下降趋势将会变得很困难甚至不可能。虽然以生育水平的维度看，我国是否陷入低生育率陷阱尚

无定论，但我国人口已经进入持续的低生育率水平已是共识，我国的平均生育意愿已显著低于世代更替水

平。养育成本过高、机会成本过大、生育观念已经发生变迁，这些认知既源于居民的切实体验，又有大众

[13~14]

传媒的宣传引导，如男女比例失调加上离婚/不婚率上升，“空巢”和“失独”家庭数量不断增加，劳动力短缺导

致养老危机等等，新媒体对长期低生育率引发的个体悲剧和社会风险的大肆渲染，无形中加剧了婚育人

的心理压力。从单独二孩到全面二孩，“生育率一旦放开便会大幅反弹”的担忧被现实所击破，对出生人口

估计值和实际值的偏差在信息大众化时代被进一步放大，研究者们对未来生育率的走向判断愈发谨慎甚至

悲观。一方面是微观个体自愿性及被迫性的低生育行为未能回应政策期待的现实，另一方面是发达国家低

生育率带来诸多不利后果，即便鼓励生育仍效果不佳的经验教训，导致全社会萌生出一种集体生育焦虑，一

定程度上催生和激化了对未来生育政策进一步调整的讨论。

二、未来政策选择的迷惘——关于是否应该全面放开限制并鼓励生育的讨论

关于生育政策的争论，即使在计划生育作为基本国策得到严格执行的时期也未完全停止。2016年全面

二孩政策启动以后，论战的焦点主要集中于是否全面放开限制并鼓励生育。一种观点认为，我国低生育率

持续太久，已错过最佳窗口调整期，未来我国面临着“总量萎缩”和“结构老化”的双重危机，面对严峻的

[15~16]

人口形势，我国应该停止计划生育，并出台鼓励生育的政策。另一种观点倾向于维持现有政策不变，认为

[17]

老龄化是现代化的必然结果，我国人口老龄化是人口未来发展的确定性趋势，全面二孩已满足大多数家庭

[18]

的需求，做好配套措施，仍有释放潜力，过早全面放开生育将导致人口整体素质下降、家庭矛盾增加、幸福

[19]

感降低。相比于前两种困扰于人口政策在方向上是鼓励还是限制生育，是全面放开限制还是维持二孩政

[20]

策，还有一种观点认为应该弱化人口政策的调节性作用，转型为一种更加适应人口过程和人口动态的适应

性的人口政策，让生育决策重新回归家庭，更有学者主张在生育水平上无为而治，在人口结构优化和质量

[21]

提升方面积极有为。

[22]

新时期关于生育政策如何调整及何时调整的争论接踵而来。究竟是“谨慎起见，维持现状，亦步亦趋”，

还是“未雨绸缪，取消限制并鼓励生育，不在犹豫中错失良机”？我国的生育政策调整仿佛进入一个十字路

口，陷入了“似曾相识”的迷惘。

三、焦虑与迷惘的背后——争论的理论逻辑及反思

（一）争论产生的理论逻辑

人口与经济社会发展的关系多维而复杂，关于人口与生活资料、人口与经济增长、人口与资源环境的承

载力等相关问题的争论自古有之。我国的人口发展即将面临前所未有的变局，低生育率持续且难以反弹、

人口老龄化向高龄化发展、人口规模即将缩减。在当前的社会情境下，我们不难发现争论背后的理论逻辑。

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1.关于现阶段真实生育率水平的看法不同

数据进行估算，结果低至1.2、高至2.3，分歧较大。关于我国真实生育率水平，直到实施全面二孩政策的今

天，仍然无法形成共识。有的学者使用调查数据直接测算生育率，认为2000－2010年我国的总和生育率在

1.5以下

[23~24][25]

，近几年略有提升，但仍然在1.5附近。有的学者通过间接估计测算生育率，认为我国人口普查

数据因为漏报、瞒报等原因，存在较大的统计误差，真实生育率接近计生部门口径。生育率水平的真实情

[4~5]

况构成了我国是否进入低生育率陷阱的关键证据及生育政策调整的事实基础，主张全面放开生育或实行鼓

励生育政策的学者的主要论据就在于，我国生育率水平长期在1.5及以下，已接近或陷入低生育率陷阱，未

来我国总和生育率将维持低迷甚至进一步下降。主张继续限制或维持现行二孩政策的一方，则强调自

[11~12]

20世纪90年代末期以来我国生育率水平在1.5~1.8之间，伴随着政策调整以及未来进度效应的减弱，我国生

视为人口安全的标尺，低于这个标准意味着低生育率水平已经越过“警戒线”，继续限制是雪上加霜；真实生

育率水平在这之上意味着在安全范围，二孩政策潜力有待进一步释放，效果仍需进一步观察，全面放开限制

并鼓励生育自然就可以延缓推行。

2.关于人口发展过程中的价值认知不同

不同的政策主张，本质上源于对特定经济社会背景下人的价值的研判和认知的差异。从人口与资源环

境的关系出发，有的学者认为现阶段庞大的人口规模仍然对尚不发达的经济社会运行基础和有限的资源环

[19][27]

境构成较大的负担，因此主张“适度低生育率”。也有学者认为，资源对人口的承载力随技术进步而不断

2000年“五普”显示原始总和生育率为1.22，但计生部门称总和生育率为1.8，学者们运用不同的方法和

育率仍有回升的潜力，未来总和生育率有望保持在1.6以上。总而言之，学者们大多将1.5的生育率水平

[26~27]

提升，而人口减少对降低资源消耗本身影响不大，更重要的是合理的消费模式和生活方式，限制生育的理由

已不复存在。进入新时期，由低生育率引发的少子化、老龄化和性别比失衡等人口结构性问题日益引发

[28~29]

学者的关注，有的学者认为过低的生育率导致我国老龄化程度日益加深，同时劳动适龄人口总量趋于下降，

未来人口形势堪忧，因此应该鼓励生育。也有学者认为未来60年老年人口规模已成定局，生育政策对缓

[28~30]

解老龄化作用较小，全面放开限制只会造成未来更大的人口负担。近年来，我国人口在世界人口中的占

[31~32]

比持续下降，世界第一人口大国的桂冠也即将让予印度。有学者视这一现象为预警，认为我国人口数量减

少，人口迅速老龄化不利于中华文明的繁荣兴盛和国家伟大复兴事业的发展。在新的技术背景和世界人

[33]

口发展格局下，人口不仅具有经济层面的“劳动价值”，更被赋予政治层面的“战略价值”。对此，也有学者认

为，后工业文明的今天，人口规模不能与国力强盛直接对等。总体来说，那些强调人的生物属性和消费属

[34]

性，担心人口规模对资源环境及就业产生压力，全面放开限制会造成更大的人口负担，或者在新时期强调人

口质量对人口数量替代作用的学者倾向于继续控制或维持现有二孩政策不变，而那些强调人的社会属性和

生产属性，认为低生育率持续会造成人口危机，影响国家经济社会的可持续发展，而且事关种族兴衰存亡的

学者则倾向于全面放开限制并鼓励生育。

3.关于人口与经济的主体地位的看法不同

新中国成立初期，我国人口数量快速增长导致资本积累速度缓慢，人均收入增长停滞，陷入“马尔萨斯

陷阱”。“人口负担论”一度占据了社会思潮的主流并延续至今，这种论调往往强调人口规模、人口增长对经

济增长的负面影响，而降低生育率、控制人口增长则有利于减轻家庭负担，提高居民收入，促进经济增长。

“人少快富，先控后减”是这类论断的一贯主张。近年来，随着低生育带来的人口结构性矛盾凸显，“人口

[35~36]

财富论”开始流行，这种论断将人口视为生产、创新、创业、消费的重要要素，认为人口增速放缓引发的人口

结构性变化构成了我国经济下行的主因，即将到来的人口负增长时代将使得我国人口的规模优势在新时

[37]

期明显下降。持这类观点的学者往往主张全面放开限制并鼓励生育的政策，有的进一步建议通过一定的

[38]

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移民准入，引入外籍人才尤其是单身女性。这些论断，本质上都是将经济增长置于主体地位，通过对人口

[37]

过程的干预，使得人口变动适应经济发展的需要。早在二孩政策调整之前，就有学者从尊重公民的生育权

利，兼顾家庭的利益和幸福的角度，对计划生育的弊端进行了反思，呼吁放松对家庭的生育限制。随着

[38~40]

全面二孩政策的实施，越来越多的学者认识到我国人口发展的内在决定性因素和力量已经不在于政府的行

政意志而更多的是家庭自主决策和个体自主选择，提出推进实现自主生育，逐步从行政性生育管制转向

[41~42]

家庭计划。这类学者通常以人口自身发展为依归，倾向于通过提供支持和服务于家庭生育行为来提高

[43~44]

妇女和家庭的福利。一言以蔽之，以经济为主体的，出于对人口增长与经济增长关系的不同看法，衍生出继

续限制、维持二孩、放开二孩或鼓励生育等不同主张。以人口为主体的，则通常从个人生育权利保障和家庭

发展的角度出发，主张将生育决定权回归家庭，弱化政府的行政调控，认为政府应通过社会经济机制间接地

对个人生育决策进行调节。

（二）争论背后折射的问题及相关反思

通过上述追溯，我们发现不同的人口数据论据、价值评判尺度以及立场，导致了对我国人口形势评估及

未来政策走向的诸多争论。是坚持人口控制还是全面放开限制，这决定了我国人口趋势的基本走向，也会

产生不同的后果。如果不对争论本身所折射出的现象和问题进行进一步的反思，或许会使得我们陷入无尽

的争论，在生育决策上犯错。

1.人口普查数据不准确导致无法正确评估和预测人口形势

过去很多关于生育政策的争论都与生育水平有关。20世纪90年代以来官方历次的人口普查和抽样调

查数据均显示我国已处于极低的生育率水平，然而这些数据却被广泛质疑，由于人口调查数据“再调整”的

标准不一、方法各异导致对真实生育水平认知不同。学者们关于2000年之后我国真实生育率水平的估计基

本在1.2~1.8之间，对全面放开二孩政策后生育率的走向也预测不一，以1.5为分界，衍生出了对生育政策走

向的两种观点：一种观点认为，我国生育水平已经持续多年低于世代更替水平甚至处于1.5以下的极低水

平，全面二孩也难改这一趋势，必须放开生育政策，并实现鼓励生育；另一种观点则认为我国目前处于低生

育率水平是事实，但是始终保持在1.5以上的“安全”水平，全面二孩政策实施以后，总和生育率有所回升，因

此只需在全面二孩政策的框架内鼓励二孩生育。双方各有依据，各有立场，在官方普查数据丧失权威性的

基础上，难以达成共识。近年来，一些学者和民间研究机构以人口普查数据为准，采用“宁信其低不信其高”

的态度，断言我国已陷入低生育率陷阱。事实上，数据才是人口研究的基石，没有准确的人口生育率数据，

我们对目前和未来人口形势就无法形成准确而一致的判断，对生育政策走向的争论就演变为狭义的意识形

态之争。当务之急，不是基于原有调查数据再进行数据的修正，而是应该“正本溯源”，在2020年第七次全国

人口普查之际，吸取经验教训，改进人口数据收集的方式和方法，明确奖惩机制，提高人口普查数据的准确

性，树立人口普查数据的权威性。

2.人口发展目标不明确导致未来生育计划陷入无序状态

是否要全面放开限制并鼓励生育，不同学者从不同侧重点出发，对人口发展目标产生不同看法，从而衍

生出不同的生育主张。如果从人口与资源环境、人口与经济社会发展的协调性出发，认为我国庞大的人口

规模仍然构成了相当大的资源环境和社会发展压力，中长期人口发展的目标是控制人口峰值并让人口峰值

尽快到来，自然会主张继续控制或维持现状；如果从人口数量与人口结构的均衡关系出发，认为低生育率引

发的人口结构性危机构成未来人口发展的主要矛盾，影响经济的可持续发展，危及国家人口安全，未来人口

发展目标是优化人口结构，防止人口负增长失控，鼓励生育自然就成了“药方”。植根于这两种思维逻辑，前

者主要集中于阐释“人口过剩”的危害，论证维持适度低生育率、控制人口规模的合理性，却鲜有提及未来我

国到达人口峰值之后人口形态的走势，只是遵守一个主观设定的适度人口的目标，却忽视了在达到预期目

30

汪世琦：在争论中反思我国新时期的人口生育政策

的之后的“规划”，因此我们也无从知道人口负增长是否会面临失控，人口老龄化是否会超出经济社会的承

受范围。后者主要从促进经济增长、协调社会发展、维持国家实力等层面呼吁全面放开限制并鼓励生育，却

同样由于缺乏明确的人口发展目标而容易陷入盲目式、口号式的“生育”。如有学者提出，全面放开

并鼓励生育有利于降低我国人口负增长速度，延缓人口老龄化进程，但在“需要实现的目标生育率水平到

[28]

底是多少，生育水平的提高又能多大程度上改善人口结构”等具体问题上却含糊其辞。还有学者提出实施

差异化的个税抵扣及经济补贴，加大托育服务供给并鼓励隔代照料等一系列措施，但是对这些措施预计达

[45]

到的效果及付出的经济社会成本却绝口不提，也鲜有考虑现实资源环境、公共服务能力对人口数量的硬性

约束。在鼓励生育方面，法国和瑞典是相对成功的典范，法国和瑞典都将约4%的GDP用于支持家庭人口增

长，我国经济基础仍然薄弱，在经济增速持续放缓，中央和地方财政吃紧的情况下，能否效仿欧洲发达国家

[46]

鼓励生育，资源环境与公共服务供给能否支撑扩张性的人口发展战略，还有待时间的检验。在没有设定明

确的中长期人口发展目标，缺乏对未来人口形势的准确把握和科学评判标准的情况下，对生育政策进行调

整是一种本末倒置，只会让后续的人口变动陷入无计划、无控制的状态。

3.精英式的思维模式导致偏向宏观考虑而忽视微观需求

我国计划生育政策的本意是通过对生育率的限制控制人口，以缓解人与发展的紧张关系，其实施的过

程主要依赖于政府行政调节，以集体理性代替个人意志。这种以精英阶层为主导，以宏观目标为驱动，以人

口计划为手段的导向，一定程度上忽视和牺牲了个体的利益，也导致在人口问题的讨论中往往充斥着精英

式的思维习惯，在生育政策的考量上以宏观层面的发展为尺度。比如有学者认为，计划生育是不能由少数

服从多数的民主投票方式决定的问题，必须是社会精英从顶层设计和强制实施的重大国策。还有学者认

[47]

为，要求放宽人口政策，以家庭和睦、老人需要照顾为由，情有可原，但是从可持续发展宏观层面是因小失大。

[48]

即便是低生育率已成为共识，全面放开二孩的今天，这种精英式的话语构建情境依然没有改变。持续低生

育率引起了学术界的警惕和政策制定者的担忧，出发点往往立足于“经济和社会长远发展”“民族复兴和国

家兴盛”。这种从宏观视角出发的偏好导致了一定程度上的狭隘与偏颇。比如有学者认为我国已经进入

“内生性低生育率”阶段，却一定程度上忽视了抚养成本太高、经济压力太大早已构成了我国生育意愿的最

[12]

大阻碍因素，将低生育率归结于现代化的生产生活方式对生育观念的塑造，却忽视了现行保障制度缺失所

人为设置的生育阻碍，如学制过长导致婚育年龄推后，住房保障不足导致结婚成本高，托幼资源短缺加大孩

子的抚育成本，女性职场歧视导致就业与生育的冲突，不稳定的就业环境与相对不足的工资报酬降低了青

年人对未来的预期从而导致婚育行为推迟等，无法解决现阶段低生育率的症结。生育意愿低于政策允许的

生育空间，全面放开生育便没有了意义，鼓励生育也会成为空谈。又比如有学者提出“工资按比例缴生育基

[49]

金，不生二胎退休领取”，这种一刀切式的“逆向激励”，无视生育行为的多样性和生育权利享有的公平性，

激发了众普遍的反感。过去关于生育政策讨论和制定过程中，政府官员、学者占据了主导地位，随着公民

权利意识的逐渐觉醒，这种以精英为主体的利益表达机制越来越难满足多元化的利益需要，生育意愿不能

得到尊重，生育障碍不能有效破除，也日益催生民众对政府生育决策的不信任和不满。对人口普查的配合

不积极，对生育政策调整的响应度不高，对计划生育政策的逆向反思，均是这方面的现实写照。

四、结语

全面二孩以后，育龄人基于个体选择和现实困境未能回应政策的期待，低生育率在事实层面已日趋

明朗，人口发展即将面临拐点，老龄化程度进一步加深，加剧了人们对低生育现象的焦虑，是否全面放开限

制并鼓励生育自然就被提上议程。基于不同的人口形势的判断、人口价值的评判标准和人口发展的战略理

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念，学者有不同的主张。研究这些争论背后的理论逻辑，直面现实图景，或可反映我国在人口研究中存在的

一些问题：（1）缺乏权威可信的生育率数据，导致对当前的人口形势和未来的人口走向缺乏统一而准确的认

识。（2）缺乏明确可行的中长期人口战略发展目标，导致盲目式、口号式的生育鼓励政策泛滥。（3）延续精英

式思维模式，缺乏公众参与；多注重宏观维度，缺少微观考量；鼓励措施流于表面，鲜有实质性的制度安排和

立竿见影的实施效果。

关于生育政策的讨论已经持续多年，然而令人遗憾的是，我们仍不知道目前准确的生育率是多少，什么

样的人口状态适应资源环境与经济社会发展需要，生育政策的调整应该在哪些方面寻求落脚点以达到预

期效果。这些问题悬而未决，将始终干扰国家作出准确的决断。尽管解答这些问题并非易事，秉着审慎的

态度，我们结合人口研究中的经验反思，试图给出一些基本的原则：首先要有科学准确的数据论证，正确评

估当前的人口形势，根据不同的生育方案预测未来的人口走势；然后要有计划地控制人口增减，面对即将

到来的人口负增长形势，制定中长期规划，在充分相信民众理性决策能力的基础上，结合经济社会发展目

标，明确一定时期内人口的适度规模范围，根据人口发展战略，结合生育率现状设定总和生育率的控制目

标；最后根据人口发展目标制定和调整相应的生育政策，拓宽与疏通公民参与制定具体政策的渠道，了解

政策生育率与实际生育率偏差的原因，结合实际情况并充分考虑微观个体的主观诉求，适时进行动态调

整。只有遵循一定的逻辑顺序，充分发挥人的主体性和能动性，才能超越现实的生育焦虑，破除政策选择

的迷惘。

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（责任编辑：彭晶晶）

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