最高院判例：责令改正不属于行政处罚！

最⾼院判例：责令改正不属于⾏政处罚！

关于责令改正或限期改正违法⾏为是否属于⾏政处罚的问题。⾸先，责令改正（或者限期改正）与⾏政处罚概念有别。

⾏政处罚是⾏政主体对违反⾏政管理秩序的⾏为依法定程序所给予的法律制裁；⽽责令改正或限期改正违法⾏为是指⾏

政机关在实施⾏政处罚的过程中对违法⾏为⼈发出的⼀种作为命令。

其次，两者性质、内容不同。⾏政处罚是法律制裁，是对违法⾏为⼈的⼈⾝⾃由、财产权利的限制和剥夺，是对违法⾏

为⼈精神和声誉造成损害的惩戒；⽽责令改正或者限期改正违法⾏为，其本⾝并不是制裁，只是要求违法⾏为⼈履⾏法

定义务，停⽌违法⾏为，消除不良后果，恢复原状。

最后，两者的规制⾓度不同。⾏政处罚是从惩戒的⾓度，对⾏政相对⼈科处新的义务，以告诫违法⾏为⼈不得再违法，

否则将受罚；⽽责令改正或者限期改正则是命令违法⾏为⼈履⾏既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第四，两者形

式不同。⾏政处罚法第⼋条规定了⾏政处罚的具体种类，具体有：警告，，没收违法所得、⾮法财物，责令停产停

业，暂扣或者吊销许可证、执照和⾏政拘留等；⽽责令改正或者限期改正违法⾏为，因各种具体违法⾏为不同⽽分别表

现为停⽌违法⾏为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。

案号：（2018）最⾼法⾏申4718号

审判⽇期：⼆〇⼀⼋年⼗⼆⽉⼆⼗七⽇

合议庭成员：

审判长 黄永维

审判员 梁凤云

审判员 王海峰

案件简介

王元和诉⼭东省淄博市⼈民政府（以下简称淄博市政府）⾏政复议⼀案，再审申请⼈淄博市政府不服⼭东省⾼级⼈民法

院（2017）鲁⾏终220号⾏政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员黄永维、审判员梁凤云、审判员王海峰参

加的合议庭，对本案进⾏了审查，现已审查终结。

2016年5⽉16⽇，淄博市政府作出淄政复决字〔2016〕第11号⾏政复议决定（以下简称被诉复议决定），撤销了⼭东

省淄博市住房公积⾦管理中⼼作出的淄住限改字〔2015〕第2号责令限期整改通知书（以下简称涉案责令限期整改通知

书）。王元和不服被诉复议决定，向⼭东省淄博市中级⼈民法院提起本案⾏政诉讼，请求法院依法撤销被诉复议决定。

⼀审法院判决驳回了王元和的诉讼请求。⼭东省⾼级⼈民法院⼆审判决撤销了⼀审判决和被诉复议决定，责令淄博市政

府重新作出复议决定。

⼀审裁判

在1998年2⽉⾄2007年10⽉25⽇期间，王元和与⼭东华狮啤酒有限公司（以下简称华狮公司）存在事实劳动关系。

2007年10⽉26⽇，华狮公司与王元和⼜签订劳动合同，合同期限为3年（合同上写明为2007年10⽉26⽇⾄2007年10⽉

25⽇⽌）。2008年7⽉31⽇，王元和向⼭东省沂源县⼈民法院提出民事诉讼，要求解除其与华狮公司之间的劳动合同。

在王元和与华狮公司劳动关系存续期间，华狮公司未给王元和设⽴公积⾦账户。⼭东省淄博市住房公积⾦管理中⼼在接

到王元和投诉后，于2015年8⽉17⽇⽴案调查，于同⽉28⽇作出涉案责令限期整改通知书。该通知书认定华狮公司未按

《住房公积⾦管理条例》第⼗五条、第⼗七条、第三⼗七条的规定为王元和设⽴住房公积⾦，要求华狮公司在收到通知

书后5⽇内为王元和办理住房公积⾦设⽴⼿续。华狮公司不服该通知，于2016年2⽉18⽇向淄博市政府申请⾏政复议。

淄博市政府于2016年5⽉16⽇作出被诉复议决定，认定华狮公司在其与王元和存在事实劳动关系期间，未依法为王元和

办理住房公积⾦账户设⽴⼿续，违反了《住房公积⾦管理条例》第⼗五条第⼀款的规定。因该违法⾏为在⼆年内未被发

现，依据《中华⼈民共和国⾏政处罚法》（以下简称⾏政处罚法）第⼆⼗九条的规定，不应对华狮公司给予⾏政处罚。

根据《中华⼈民共和国⾏政复议法》（以下简称⾏政复议法）第⼆⼗⼋条第⼀款第三项第三⽬之规定，撤销⼭东省淄博

市住房公积⾦管理中⼼作出的涉案责令限期整改通知书具体⾏政⾏为。王元和不服被诉复议决定，请求法院依法撤销被

诉复议决定。

⼭东省淄博市中级⼈民法院（2016）鲁03⾏初27号⾏政判决认为，王元和认为⼭东省淄博市住房公积⾦管理中⼼责令

限期整改通知书不适⽤⾏政处罚法第⼆⼗九条的理由，不予⽀持。在华狮公司提出复议申请后，淄博市政府按照⾏政复

议法及相关规定，经过初步审查、受理、被申请⼈答复、审理、决定等环节，作出了被诉复议决定并依法送达。淄博市

政府的复议程序符合法律规定。综上所述，淄博市政府所作出的被诉复议决定虽对部分事实认定错误，但该错误认定对

复议决定结果没有产⽣影响。该复议决定程序合法，适⽤法律正确。王元和的诉讼请求，事实和法律依据不⾜，不予⽀

持。依据《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第六⼗九条规定，驳回王元和的诉讼请求。

王元和不服，提起上诉。

⼆审裁判

⼭东省⾼级⼈民法院（2017）鲁⾏终220号⾏政判决认为，淄博市政府作出的⾏政复议决定适⽤⾏政处罚法第⼆⼗九条

撤销⼭东省淄博市住房公积⾦管理中⼼作出的涉案责令限期整改通知书属适⽤法律错误，应予撤销。⼀审法院维持淄博

市政府的⾏政复议决定不当，⼆审法院予以纠正。王元和与华狮公司之间劳动关系存续期间是⼀审法院适⽤⾏政处罚追

责时效的前提，鉴于本案不适⽤⾏政处罚相关规定，其不属于审查范围，不予审理。2017年6⽉20⽇，⼆审法院依据

《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第⼋⼗九条第⼀款第⼆项之规定，作出（2017）鲁⾏终220号⾏政判决：⼀、撤销⼀审

判决；⼆、撤销淄博市政府被诉复议决定；三、责令淄博市政府就华狮公司的⾏政复议申请重新作出复议决定。

再审申请

淄博市政府向最⾼⼈民法院申请再审，请求撤销⼆审判决，再审本案。其申请再审的事实与理由为：责令改正⾏为应属

淄博市政府向最⾼⼈民法院申请再审，请求撤销⼆审判决，再审本案。其申请再审的事实与理由为：责令改正⾏为应属

于⾏政处罚，⼆审判决认定“限期改正”不属于⾏政处罚，其与⾏政处罚分属两种⾏政⾏为，此认定属于适⽤法律错误。

再审裁判要点

本院认为，本案争议的焦点为⼭东省淄博市住房公积⾦管理中⼼作出的责令华狮公司限期改正这⼀⾏政⾏为是否属于⾏

政处罚，即责令改正或限期改正违法⾏为是否属于⾏政处罚的问题。⾸先，责令改正（或者限期改正）与⾏政处罚概念

有别。⾏政处罚是⾏政主体对违反⾏政管理秩序的⾏为依法定程序所给予的法律制裁；⽽责令改正或限期改正违法⾏为

是指⾏政机关在实施⾏政处罚的过程中对违法⾏为⼈发出的⼀种作为命令。其次，两者性质、内容不同。⾏政处罚是法

律制裁，是对违法⾏为⼈的⼈⾝⾃由、财产权利的限制和剥夺，是对违法⾏为⼈精神和声誉造成损害的惩戒；⽽责令改

正或者限期改正违法⾏为，其本⾝并不是制裁，只是要求违法⾏为⼈履⾏法定义务，停⽌违法⾏为，消除不良后果，恢

复原状。第三，两者的规制⾓度不同。⾏政处罚是从惩戒的⾓度，对⾏政相对⼈科处新的义务，以告诫违法⾏为⼈不得

再违法，否则将受罚；⽽责令改正或者限期改正则是命令违法⾏为⼈履⾏既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第

四，两者形式不同。⾏政处罚法第⼋条规定了⾏政处罚的具体种类，具体有：警告，，没收违法所得、⾮法财物，

责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和⾏政拘留等；⽽责令改正或者限期改正违法⾏为，因各种具体违法⾏为不

同⽽分别表现为停⽌违法⾏为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。综上，责令改正或限期改正违法⾏

为是与⾏政处罚相不同的⼀种⾏政⾏为，⼆审法院认为其不属于⾏政处罚，并⽆不当。

本案中，根据⼀、⼆审法院所查明的事实，王元和与华狮公司之间在⼀定期间内存在劳动关系，但华狮公司未为其办理

住房公积⾦账户设⽴⼿续。根据《住房公积⾦管理条例》第三⼗七条关于“违反本条例的规定，单位不办理住房公积⾦

缴存登记或者不为本单位职⼯办理住房公积⾦账户设⽴⼿续的，由住房公积⾦管理中⼼责令限期办理；逾期不办理的，

处1万元以上5万元以下的”的规定，住房公积⾦管理中⼼具有作出责令限期改正和⾏政处罚两种⾏政⾏为的⾏政职

权。⼭东省淄博市住房公积⾦管理中⼼据此作出涉案责令限期整改通知书责令华狮公司限期改正，但并未予以⾏政处

罚。淄博市政府依据⾏政处罚法第⼆⼗九条之规定作出被诉复议决定，撤销了⼭东省淄博市住房公积⾦管理中⼼作出的

涉案责令限期整改通知书，属适⽤法律错误。⼆审法院判决撤销被诉复议决定，亦⽆不当。

再审判决

综上，再审申请⼈淄博市政府的再审申请不符合《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第九⼗⼀条规定的情形。依照《最⾼⼈

民法院关于适⽤〈中华⼈民共和国⾏政诉讼法〉的解释》第⼀百⼀⼗六条第⼆款之规定，裁定如下：

驳回⼭东省淄博市⼈民政府的再审申请。

相关法律法规

《住房公积⾦管理条例》

第⼗五条 单位录⽤职⼯的，应当⾃录⽤之⽇起３０⽇内到住房公积⾦管理中⼼办理缴存登记，并持住房公积⾦管理中⼼

的审核⽂件，到受委托银⾏办理职⼯住房公积⾦账户的设⽴或者转移⼿续。

单位与职⼯终⽌劳动关系的，单位应当⾃劳动关系终⽌之⽇起３０⽇内到住房公积⾦管理中⼼办理变更登记，并持住房

公积⾦管理中⼼的审核⽂件，到受委托银⾏办理职⼯住房公积⾦账户转移或者封存⼿续。

第⼗七条 新参加⼯作的职⼯从参加⼯作的第⼆个⽉开始缴存住房公积⾦，⽉缴存额为职⼯本⼈当⽉⼯资乘以职⼯住房公

第⼗七条 新参加⼯作的职⼯从参加⼯作的第⼆个⽉开始缴存住房公积⾦，⽉缴存额为职⼯本⼈当⽉⼯资乘以职⼯住房公

积⾦缴存⽐例。

单位新调⼊的职⼯从调⼊单位发放⼯资之⽇起缴存住房公积⾦，⽉缴存额为职⼯本⼈当⽉⼯资乘以职⼯住房公积⾦缴存

⽐例。

第三⼗七条 违反本条例的规定，单位不办理住房公积⾦缴存登记或者不为本单位职⼯办理住房公积⾦账户设⽴⼿续的，

由住房公积⾦管理中⼼责令限期办理；逾期不办理的，处１万元以上５万元以下的。

《中华⼈民共和国⾏政处罚法》

第⼆⼗九条 违法⾏为在⼆年内未被发现的，不再给予⾏政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法⾏为发⽣之⽇起计算；违法⾏为有连续或者继续状态的，从⾏为终了之⽇起计算。

《中华⼈民共和国⾏政复议法》（2009）

第⼆⼗⼋条⾏政复议机关负责法制⼯作的机构应当对被申请⼈作出的具体⾏政⾏为进⾏审查，提出意见，经⾏政复议机

关的负责⼈同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出⾏政复议决定：

(⼀)具体⾏政⾏为认定事实清楚，证据确凿，适⽤依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

(⼆)被申请⼈不履⾏法定职责的，决定其在⼀定期限内履⾏；

(三)具体⾏政⾏为有下列情形之⼀的，决定撤销、变更或者确认该具体⾏政⾏为违法；决定撤销或者确认该具体⾏政⾏

为违法的，可以责令被申请⼈在⼀定期限内重新作出具体⾏政⾏为：

1.主要事实不清、证据不⾜的；

2.适⽤依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥⽤职权的；

5.具体⾏政⾏为明显不当的。

(四)被申请⼈不按照本法第⼆⼗三条的规定提出书⾯答复、提交当初作出具体⾏政⾏为的证据、依据和其他有关材料

的，视为该具体⾏政⾏为没有证据、依据，决定撤销该具体⾏政⾏为。

⾏政复议机关责令被申请⼈重新作出具体⾏政⾏为的，被申请⼈不得以同⼀的事实和理由作出与原具体⾏政⾏为相同或

者基本相同的具体⾏政⾏为。

《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》

第六⼗九条 ⾏政⾏为证据确凿，适⽤法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履⾏法定职责或者给付义

务理由不成⽴的，⼈民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第⼋⼗九条 ⼈民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（⼀）原判决、裁定认定事实清楚，适⽤法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（⼆）原判决、裁定认定事实错误或者适⽤法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不⾜的，发回原审⼈民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事⼈或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审⼈民法院重审。

原审⼈民法院对发回重审的案件作出判决后，当事⼈提起上诉的，第⼆审⼈民法院不得再次发回重审。

⼈民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉⾏政⾏为作出判决。

第九⼗⼀条 当事⼈的申请符合下列情形之⼀的，⼈民法院应当再审：

(⼀)不予⽴案或者驳回起诉确有错误的;

(⼆)有新的证据，⾜以推翻原判决、裁定的;

(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不⾜、未经质证或者系伪造的;

(四)原判决、裁定适⽤法律、法规确有错误的;

(五)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的;

(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;

(七)据以作出原判决、裁定的法律⽂书被撤销或者变更的;

(⼋)审判⼈员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判⾏为的

《最⾼⼈民法院关于适⽤〈中华⼈民共和国⾏政诉讼法〉的解释》

第⼀百⼀⼗六条当事⼈主张的再审事由成⽴，且符合⾏政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，⼈民法院应当裁定再

审。

当事⼈主张的再审事由不成⽴，或者当事⼈申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合⾏政诉讼

法和本解释规定的申请再审条件的，⼈民法院应当裁定驳回再审申请。

转⾃：⾏政法务

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