小额贷款制度

小额贷款制度研究

民间金融作为官方金融的重要补充，在社会各界发挥着越来越重要的作用。民间金融，

以往又被称为地下金融，非正规金融。如何使民间金融弃暗投明，通过何种方式让民间剩余

资金有效合理地配置成为目前各界普遍关心的问题。2008年5月，中国人民银行下发了《关

于小额贷款公司试点的指导意见》，批准在全国开展小额贷款公司试点工作。这为民间资本

进入正规金融体系，实现金融资源有效配置，以及给民间金融发展带来了曙光。小额贷款公

司对“三农”经济发展和中小企业融资起到促进作用，因此，各界把小额贷款公司的出现比

作久旱逢甘雨。

一、小额贷款公司存在的意义

(一)小额贷款的定义与主要模式

小额贷款组织是指专门针对中低收入体提供小额度信贷服务的商业机构或民间团体，

按照业务经营特点，可分为商业性小额贷款和福利性小额贷款。商业性小额贷款组织以赢利

性为目的，由股东入股投资形成的全部法人资产独立承担民事责任，缴是独立的企业法人，

纳相应的税费；福利性小额贷款组织以保本微利为原则，是独立的非盈利法人，按照章程从

事公益性活动，其公益性体现在融资服务具有某种程度上的社区性和扶贫性上(郑志辉，

2009)。

小额贷款的主要模式包括小组贷款模式、村银行模式和个人贷款模式。如20世纪70

年代，孟加拉国银行设计了专门针对消除孟加拉农村绝对贫困的信贷资金支持模式——小额

贷款模式，借款小组和乡村中心。这一模即小组贷款模式。其主要特征是有层级组织结构、

式通过五至十家农户为一组的相互联保方式发放小笔贷款。其正常运转需要通过成员的互相

监督，一个组员不守承诺，则整个小组都失去再次贷款的资格。该模式在当地运行得非常成

功。它在创立后30多年里，服务网络遍及孟加拉64个地区，给600多万无抵押担保穷人提

供了贷款，400万借款人及家庭成功脱贫。如今这种由孟加拉银行提出信贷资金模并使其中

式已经得到全世界大规模的推广。村银行模式是指小额信贷机构以一个村的整体信用为支

撑，在村范围内发放小额贷款。如印尼人民银行对从事稻米等农作物生产的农民发放有政府

补贴的小额贷款即村银行模式。而个人贷款模式指的是直接对自然人发放的小额贷款。

(二)我国小额贷款公司基本状况

小额贷款公司是指由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，经不吸收公众存款，

营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款在我国发展最早追溯到20世纪

90年代。我国是个农业大国，市场经济体制的确立带动了农村经济发展。但农村发展与城

市发展相比仍然有着较大的差距。小额贷款在我国发起，最初目标是为了改变农村贫困现状，

提高农村经济水平。在我国，小额贷款公司采用的是国际联保方式，即通过邻里之间的压力

比正规金融所要求抵押担保的效果好，因此，小额贷款在农村中坏帐率低。如1998年8月

贵州盘县农行在贫困的鸡场坪彝族乡移山村启动的小额信贷扶贫困试点等。2006年，在山

西、四川、陕西、贵州和内蒙古5省区开展小额贷款组织试点，成立了7家小额贷款公司。

据人民银行统计，截至2009年底，中国小额贷款公司总数达1334家，贷款余额超700亿，

而从业人员达14500多人。2010年小额贷款公司仍在不断增加，贷款额度不断扩大。从图

－1可看出，从最初7家小额贷款公司设立，近年来小额贷款公司从数量和贷款额度上有了

大幅提升。

(三)小额贷款公司的存在意义

小额贷款公司具有手续简单快速、放款时间迅速、利率相对民间借贷公司合理的有利优

势，是对官方金融的有效补充。我国是农业国家，经济基础薄弱。随着经济增长步伐加快，

如何提高农村经济增长，如何改善农民生存环境值得大家思考。我国农村经济增长缓慢，特

别是中西部地区，城乡差距不断扩大。其中部分原因是农村可利用资金有限，能从商业银行

贷款资金太少。而小额贷款公司作为农村金融制度创新，给农村金融市场增添了活力，给农

村经济建设带来了希望。它在缓解农村资金短缺、支持农村经济建设等方面有着巨大贡献。

而历史、国际经验也表明，农村小额贷款是农村金融非常有效的模式，提高农民收入效果显

著，适合消除农村贫困现状。

此外，对于我国大部分民营中小企业来说，小额贷款公司的发展对中小企业如同雪中送

炭。目前，中小企业融资难已在一定程度缓解，但随着劳动力成本提高、原材料上涨等因素，

中小企业出现经营困境，需要资金支持。小额贷款公司能对可抵押财产较少、信用担保制度

尚未健全的中小企业增添更多的力量。

二、小额贷款公司存在的主要问题及对策

(一)保障持续资金来源

小额贷款公司受“不吸收公众存款”制约，其长期运转面临挑战。这与我国国有商业银

行运行方式不同，由于社会历史、传统观念等原因，我国居民有着“持币”习惯，因此，国

有大中型金融机构除了能得到政府支持，还能得到民众支持，能广泛吸收国民存款，有着良

好基础。而小额贷款公司因其公司性质只贷不存，意味着它只能依靠有限本金支撑，一笔贷

款安全收回，才能再经营下笔业务，但因资金具有时间价值，对于放款人借款人都一样，如

因上个客户运营问题，给还款带来困难，对于小额贷款公司就是损失。另外，因小额贷款公

司主要客户是“三农”和中小企业，农业经营可能遇到系统季节性风险，也给小额贷款公司

带来风险。因此，如何保障小额贷款公司后续稳定资金来源，是重中之重。因提出小额贷款

而获得诺贝尔奖优的努斯在中国演讲时曾提出，小额贷款必须又存又贷，不然如砍掉一条腿，

无法运转。在小额贷款公司运营中，除了做到执行严格贷款审批制度、贷前审核、贷中监督、

贷后总结，还要加强个人和企业诚信建设，让小额贷款公司有着诚实守信客户和准客户体，

使客户与小额贷款公司实现共同赢利，达到双赢。

(二)制定合适贷款利率

与发达国家不同，至今，许多发展中国家仍实行严格利率管制，我国也尚未实现利率市

场化。国有银行利率有来自国家的保护，而小额贷款公司则完全 与贷款利率挂钩。因此，

小额贷款的利率高低问题一直是争论的中心。经济学家茅于轼认为“小额贷款就得高利率”。

而另一观点则认为，小额贷款公司成立的意义在于帮助弱势和贫困体，更好地解决贫困，

如利率过高，不但不能起到帮助作用，反而会增加他们的负担。但实践证明小额贷款公司必

须制定高利率，这是全世界经营小额贷款总结出来的一项历史经验，但它又有别于民间的高

利贷。因此，在小额贷款公司中需要制订合适贷款利率上限，这不仅使贷款客户有能力接受

该利率，同时能让小额贷款公司赢利。

(三)完善金融制度与法律环境

至今，对于小额贷款公司的经营，目前还没有一个规范的法律法规对其约束。我国虽已

出台《小额贷款公司的指导意见》，但毕竟其不是正规法律法规。基于我国国情，建议我国

尽快完善小额贷款公司运营的相关法律及相应配套的税收优惠政策。并尽快落实我国小额贷

款公司的风险管理保障机制，更好地保障小额贷款公司的良性发展，能有效减少风险，让其

更好地服务于我国的“三农”经济和中小企业，为我国国民经济增长作出更大贡献。另外，

建议进一步完善我国金融制度，保证有一个公平、公正、透明的金融市场，使小额贷款能做

到面对弱势体，采取强势服务，让大家都在普惠金融体系中受益。

三、企业文化及激励机制对小额贷款公司发展的促进

至今，小额贷款公司的还款率较高，取得了较好成绩。但由于小额贷款公司自身的缺陷

又阻碍其发展。小额贷款公司是面向农民、小企业提供金融服务，而“三农”经济与中小企

业也有自身缺陷，给小额贷款公司运营带来风险。因此，我们必须更多关注小额贷款公司生

命周期的延续，即可持续发展。企业可持续发展是指企业在追求自我生存和永续发展过程中，

既要考虑企业经营目标的实现，提高企业市场地位，又要保持企业在已领先竞争领域和未来

扩张的经营环境中始终保持可持续的赢利，保证企业长盛不衰(戴发山，2007)。

企业文化又称公司文化、组织文化和管理文化。小额贷款公司与其它企业一样都需要属

于自己文化。小额贷款公司作为给金融市场带来活力的新生事物，更需要有让员工都团结一

致积极向上，为之尽心尽力的企业文化。小额贷款公司要建立适合业务特点和规模薪酬的分

配制度，激励约束机制，培育与当地农村经济发展相适应的企业文化。激励机制是指在组织

系统中，激励主体运用多种激励手段与激励客体相互作用、相互制约的结构、方式、关系及

演变规律的总和。对于小额贷款公司来说，激励机制能作为一种有效的制度激励员工更加努

力地工作，可以让小额贷款公司能经历起市场的风雨。因此，在小额贷款公司的运营当中需

运用激励机制，让企业取得更大进步。

2006年农村金融改革纵深发展的标志是决定放宽农村地区金融机构准入条件，允许各种社会资本参

与到商业性小额贷款公司、村镇银行以及农村资金互助社等新型金融组织的试点。2008年，人民银行与银

监会出台了关于小额贷款公司的试点指导意见，使小额贷款公司的试点得以在全国推广。截至2010年底，

全国的小额贷款公司总数达到了1334家，注册资本金为821.98亿元，资金应用达到了940.86亿元，总

体贷款规模占整个金融机构人民币贷款比重为0.19%，在“有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达

地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展”方面发挥了一定的作用。但是，许多试点

公司在二年多的运行实践中暴露出许多问题，特别是小额贷款公司的市场定位及目标客户与原先预期的政

策目标相距甚远，在破解“三农”及微型企业金融服务难之困境方面并未达到理想的目的。本人提出在现有

金融体制框架的激励约束机制下，小额贷款公司制度不可能取得理想的政策绩效。改进小额贷款公司对三

农与微型企业金融服务，必须转换思路突破原有体制的束缚，重构小额贷款公司的制度安排。

一、小额贷款公司运行中存在的问题

1、目标客户偏移，定位失准

金融管理当局在试点指导意见中明确指出小额贷款公司在“坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下

自主选择贷款对象”、“以„‟为原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务”、“同小额、分散

一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地

经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。”但是，小额贷款公司在运作过程中明显偏离了服务

于三农与微型企业的政策目标，黑龙江牡丹江新创新小额贷款公司的个案研究及山西省80家小额贷款公司

的实地调查都印证了这一判断。牡丹江新创新公司没有单笔50万元以下的贷款，也没有发放农户贷款；最

早的小额贷款公司试点（也被认为是成功的小额贷款公司试点）——平遥县小额贷款公司，在金融危机爆

发后以支持企业渡难关为由，大量发放企业贷款，至2009年6月末，该公司的企业贷款余额2987万元，

占比为39.14%，同比上升个百分点，偏离了最初的服务“三农”目标。 18

小额贷款公司的目标客户发生偏移的成因比较复杂，大致可以分为三个方面。

（1）制度提供主体之间对小额贷款公司缺乏统一认识，初始制度设计欠妥。中央银行、银监会与地方政府

三者在小额贷款公司试点工作中扮演着重要角。央行与银监会这两大金融管理当局给出了基本框架，地

方政府负责具体实施并承担相应的金融风险。就央行与银监会来说，央行是小额贷款公司制度的热切推动

者，银监会则态度冷淡，除了出台试点指导意见之外，基本上属于不作为，显示出两大金融管理主体对小

额贷款重要性认识上的分歧，这也是小额贷款公司陷入未能落实金融机构身份尴尬境地的主因。地方政府

基于自身偏好，尽量避免小额贷款公司试点给其带来金融风险，民营企业出于进军金融行业的憧憬参与设

立小额贷款公司的热情高涨，两种因素综合作用的结果导致各个地方政府出台的试点工作意见大幅提高公

司注册资本下限的要求（试点指导意见要求股份有限公司形式的小额贷款公司注册资本不低于1000万元，

许多地方政府规定该种法律组织形式的公司注册资本不低于5000万元）。以沿海发达省份为例，许多小额

贷款公司的注册资本在22亿元的注册资亿元。与此相应，用于同一借款人的贷款余额上限也随之提高，

本对应着不高于1000万元的贷款限额。显然，注册资本门槛的提高也意味着客户选择范围的扩大，小额

贷款公司试点初始的制度安排就为目标客户偏移提供了空间。

（2）小额贷款公司逐利的内在冲动。贷款的经济分析表明，额度越小的贷款单笔成本越高，收益越低。小

额贷款公司在费用、收益的双重挤压下，有不断扩张单笔贷款额度的内在冲动，在实地调研中小额贷款公

司的工作人员甚至提出“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%”的规定比例过低，限

制了业务发展故而建议提高单笔贷款比例。

（3）监管制度的软约束。小额贷款公司尽管经营贷款业务，但目前尚不具备金融机构的身份属性，没有被

监管部门列入监管范围。从实际操作的情况来看，各地小额贷款公司的主管部门是各级政府设立小额贷款

公司试点实施领导小组，具体承办部门有的设在政府金融办，有的设在当地人民银行，有的设在财政部门，

有的设在经贸部门，管理相当混乱。由于银监部门对小额贷款公司的组织运转情况基本持观望态度，人民

银行没有监管权限，只负责政策引导和技术指导，财政和工商部门缺乏对小额贷款公司监督的手段和经验，

行业自律协会不具备行政权力和监督职能，也没有承担和处置风险的能力。在监管主体模糊的条件下，小

额贷款公司不存在硬性约束，即使突破试点管理规定中关于“70%资金用于发放单户50万元以下贷款以及

30%资金可用于发放单户贷款余额不超过注册资本5%（以浙江省的规定为例）”的要求也不会招致相应惩

罚，这变相鼓励了小额贷款公司的目标客户偏移。

2、发展环境欠佳，赢利未达预期

由于缺少金融机构的身份属性，与经营贷款业务的其他金融机构相比，小额贷款公司在经营中遭遇不利的

政策环境。

（1）税负偏重。小额贷款公司是按照工商企业来纳税，分别要负担5%营业税，25%的企业所得税，还有

0.05%的印花税。如果考虑到公司的贷款周转速度较快，那么需要缴纳的税收就更多了。

（2）融资比例偏低，融资成本过高。按照目前的规定，小额贷款公司可向两家以下金融机构融入不超过注

册资本50%的资金，这一比例被认为过低。由于不属于金融机构，小额贷款公司在融资时不能享受银行间

同业拆借利率，只能依照企业贷款利率从大银行批发资金进行零售，成本较高。尽管小额贷款公司希望提

高融入机构的个数和融资的比例，但实际上小额贷款公司从商业银行融入资金比例并不高，2009年的数据

显示其融资额只占全部资金来源的6.71% 。这也从另一个侧面说明融资成本较高的问题。

（3）无法接入征信系统。鉴于小额贷款公司的非金融机构身份，其贷款业务无法接入人民银行的征信系统，

增加了风险防范与控制的难度。

尽管制度设计允许小额贷款公司拥有比金融机构更大的利差空间，但税负、融资等方面的不利条件导致小

额贷款公司的赢利极为有限。以山西平遥两家比较成功的小额贷款公司为例，至2009年6月末，两公司

贷款资金来源总额为7587万元，利息总收入598.02万元，按营业额的5.55%缴纳营业税及附加（城建税、

教育费附加、教育费地方附加），再减去房租、水电费、工资等营业成本，总支出为222.46万元，净利润

375.56万元，资产利润率仅为4.95%，回报率远低于一般企业。

3、成长空间受限，投资者热情受挫

2009年6月，银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，明确小额贷款公司可改制为村镇

银行。但是，这一制度安排并未得到市场认同。小额贷款公司要转制为村镇银行，就必须满足“单一非金融

机构企业法人、自然人及关联方持股不得超过10%”和“最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”的条

件，这意味着小额贷款公司原有大股东必须将控股权拱手相让，显然违背了民营企业设立小额贷款公司的

本意，减少了民企投资小额贷款公司的热情。就金融机构而言，其入股小额贷款公司的积极性也无处可寻。

因为出资参股意味着减少自身有限的资本金，降低资本充足率，同时，与其他股东共同经营小额贷款公司

增加了无谓的管理成本。因此，金融机构宁愿申请新设分支机构，也不愿入股。由于现有的制度安排不尽

合理，小额贷款公司未来的成长之路仍有待探讨，其发展具有较大的不确定性。

二、转变思路，重构商业性小额贷款公司制度

小额贷款公司试点运行的结果与初始的政策目标差距甚远，表明试点制度在很大程度是失败的。这一结果

并不令人惊奇，因为在几十年的时间内，无论是规模庞大的国有银行，还是颇具效率的股份制银行以及善

于创新的区域性银行都未能解决“三农”与微型企业贷款难的问题，现在仅仅凭借小额贷款公司、村镇银行

或其他新型组织的设立来破解这一金融困局本身就是一种奢望。经济学理论表明，在原有的金融体制规定

的激励约束机制下，不管是成立哪种类型的金融机构都无法解决三农与微型企业的金融服务问题。因此，

针对小额贷款公司试点不容乐观的状况，需要反思与重构小额贷款公司试点制度，突破旧体制的桎梏，构

建新型有效的激励约束机制，引导社会资源配置到三农与微型企业上。具体的政策建议如下。

1、创建专门的监管制度

面向三农及微型企业提供金融服务具有金额小、成本高、风险大的特点，不对这些业务进行独立监管难以

调动金融机构的积极性。国际小额信贷的旗舰——尤努斯的格莱珉银行，目前正为600多万贫困农户提供

金融服务，其成功的重要条件之一当属孟加拉政府为它颁布了特别的《乡村银行法》，为它提供了有利的法

律政策环境。菲律宾等国家也出台了小额信贷银行法；韩国政府于2009年也启动了促进小额信贷发展的

工程，政府出资建立了小额信贷发展基金，并要求韩国各企业集团和金融机构为小额信贷工程提供资助，

而且允许他们利用资助资金开办小额信贷银行。建议相关部门尽快研究出台适用于小额贷款的资本金比

率、坏账准备、财政补贴、税收、融资渠道、小额贷款机构的成长通道等规章制度，明确金融机构的身份，

规范准入与退出机制，构建一个比既有金融体制更具激励效果的管理、监督制度，推动小额贷款事业快速

发展并为三农与微型企业提供高质有效的金融服务。此外，在出台小额贷款专门的监管制度前必须对小额

贷款的界限做一个清晰的界定，这是制度有效实施的关键点。比如，印度对小额贷款的定义形成了共识，

就是针对贫困、低收入人口的信贷服务，无需抵押，单笔贷款额度限制在1000美元。由于各国经济发展

水平与所处阶段不同，单笔贷款额度可以根据国情自行调整。根据中国非政府组织小额贷款机构的经验，

农村地区单户贷款上限定为1万元左右、城市地区为3万元左右比较合适，这种贷款限额水平有效地将目

标客户锁定在农村弱势体内。目前小额贷款公司试点效果欠佳的一个重要原因恰恰在于初始的制度设计

不够明确，无论是人民银行与银监会的试点指导意见还是各地政府出台的试点工作意见都缺乏细致的规

定。因此，界定清楚的小额贷款概念是出台专门监管制度的前提。

2、设置专门的监管主体

目前小额贷款公司的监管属于地方政府监管审批，但因为地方政府不具备金融监管的经验与条件，小额贷

款公司的监管主体虚置、约束弱化。从整个宏观金融体系来看，提供小额贷款的机构众多，包括小额贷款

公司、村镇银行、农村资金合作社甚至传统商业银行的专营部门等等，应当考虑设置一个专门的统一的监

管部门。可供讨论的方案有两种，一是交给银监会监管；二是成立独立的小额贷款监管委员会。鉴于银监

会对推动小额贷款的积极性不强，可以考虑设置小额贷款监管委员会的方案，人民银行可以在小额贷款委

员会中发挥重要作用，同时选择一位深刻了解小额信贷并且有创造一个新的金融部门的耐心和能力的人士

来担当首届委员会主席。独立的监管部门有助于推动小额贷款机构的创新与升级，有利于加强小额贷款对

三农与微型企业的扶持。

3、建立正向激励机制，以市场化手段引导小额贷款公司服务“三农”

（1）从服务“三农”的角度出发，统一制定工商、税务等优惠政策。针对小额贷款实际税负过重的问题，已

有一些地方政府出台了相应的税收优惠规定，如浙江省政府允许小额贷款公司的税收参照农村信用社，并

实行全部返还三年营业税、给予贷款余额0.5%风险补助的财务补贴政策。这种做法的针对性还有待提高，

可以考虑按照贷款投向三农的比例高低予以不同程度的税收优惠或财政补贴。通过这种区别政策引导小额

贷款公司甚至其他类型的金融组织明确市场定位，坚持服务 “三农”的方向。

（2）采用多种办法，积极创新拓展小额贷款的赢利空间。可以从成本和收益两个角度来考虑：针对现行的

融资困难，可以考虑对优秀的小额贷款公司适度开放金融市场，发行短期中期票据，集合债券，再贷款融

资等，同时适度提高融资比例，将小额贷款公司融资比例从资本净额的50%逐步提高到两倍以内；可以通

过立法，考虑放宽小额贷款公司贷款利率不能超过同期基准利率四倍的规定，以市场化原则进行贷款定价。

（3）探索资产管理新途径，强化风险防范与赢利能力。近几年，国内外都出现了所谓的P2P信贷助农模

式（个人对个人贷款），如美国的Kiva和中国宜信的宜农贷。它是信息技术革命背景下结合小额贷款发展

出来的一种新型金融模式，其基本思路是通过一定的机制把城市中高收入、热心助农扶贫公益事业的人士

和有信用贷款需求的低收入农户（主要是贫困妇女）对接，形成个人对个人的民间借贷关系。该模式涉及

四个不同主体：P2P网络平台、小额贷款机构、借款农户、出借者。在具体操作过程，为了降低交易成本

与信息不对称的难题，平台与农村小额贷款机构MFI）建立合作关系，由小额贷款机构负责借款人审查、（

贷款审批、发放及回收工作。在小额贷款机构发放贷款后将借款人的相关信息传送到P2P平台，平台在网

络上公布这些借款人信息供潜在的出借人选择。一旦出借人决定给予某一借款人贷款，与该名借款人相关

的对应贷款就从小额贷款机构手中转至出借人，出借人开始承担该笔贷款的承诺收益与全部风险。由于出

借人在决定贷款之前，借款人已经获得了小额贷款机构的贷款，因此，P2P助农信贷模式的实质是小额贷

款机构的债权分销，出借人通过扶持小额贷款机构来达到扶贫助农的终极目标。小额贷款公司目前规定“只

贷不存”，资金来源渠道有限，可以考虑从资产管理方面加速资金流转进而提升业务发展空间。

4、拓宽成长空间，为小额贷款公司提供更多选择

在小额贷款公司经营管理能力达到一定水平后，建议借鉴国际成功作法，为小额贷款公司提供多种出路。

（1）定位为贷款零售商。借鉴美国商业金融公司的作法。在股东来源上，不设限制；在资金来源上，不吸

收存款，主要依靠资本市场、母公司或银行来获取资金来源，其中大型金融财务公司依据较高的信用评级

发行商业票据和债券筹资。小型金融财务公司除自有资金外则主要从银行和其他金融财务公司借款筹资，

当不良资产超过一定比例时，将停止其接受融入资金。

（2）定位为受限银行机构。借鉴香港第二级牌照金融机构（接受存款公司和有限持牌银行）的作法。在股

东来源上，接受正规银行业金融机构参股，在资金来源上，可吸收大额存款（同时提高对注册资本的要求）。

（3）定位为村镇银行。在银监会现有制度安排基础上，对所有权条款加以折衷调整，寻求市场较为认可的

方案。

改革开放以来，我国民间资本不断发展壮大，但民营中小企业融资难的问题一直难以解

决。2010年5月13日，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》颁布，为

民间资本进入金融服务领域创造了有利的政策条件，也为小额贷款公司的发展提供了重要的

契机。小额贷款公司不仅拓展了民间投资范围，更是拓宽了民营中小企业的融资渠道，在很

大程度上解决了民营中小企业融资难的问题。本文基于金融服务组织制度创新的视角，研究

民间资本进入小额贷款公司的融资绩效，分析其提供民营企业融资服务的现实制约因素，提

出进促进其健康发展的思路。

一、提高民营企业融资绩效的重要途径在我国金融改革和创新中，小额贷款公司是一种

完全由民间资本发起创建的新型金融组织。这种金融组织自2008年5月4日由中国银监会

和中国人民银行向全国推开试点后，①在各地政府的鼓励和引导下，短短的两年内就发展到

了1500多家，仅浙江就有110多家。②小额贷款公司的产生和发展，是我国民间资本进入

金融服务领域的一项重要的组织制度创新，其融资绩效十分显著。

首先，民间资本进入小额贷款公司以农户和民营小型、微型企业为融资对象，能够弥补

正规金融机构的融资不足。小额贷款公司的产生和发展，由于能够在更大程度上吸纳民间资

本，拓宽了融资渠道，因而弥补了很大一部分农户和民营小型、微型企业的金融服务不足。

特别是它能够坚持“小额、分散”和“只贷不存”的原则，将业务范围界定为本县(市、区)

的小额贷款和财务咨询，将服务对象确定为当地微型、小型企业和个体工商户、养殖户、种

植户及各种生产合作社，金融服务的效果相当显著。例如在在浙江，小额贷款公司自2008

年9月陆续发展起来后，2009年发放小额贷款552亿元，2010年进一步扩大到1115亿元，

分别惠及小型、微型企业与农户5万多户、7万多户。

其次，小额贷款公司为民间资本开辟了进入金融服务领域的新渠道，有助于平抑民间借

贷利率。我国长期以来形成的二元经济结构和金融抑制，导致了正规金融与非正规金融同时

并存的二元金融结构。在正规金融市场准入受到限制的情况下，民间资本大量地进入了非正

规金融领域。非正规金融虽然支持了民营企业的发展，但由于它自产生之日起就不具备法律

地位，缺少政府金融监管和内部控制制度与合法契约的约束，借贷利率一般偏高，2008年

在民营企业资金需求大的浙江曾经爆出高达120%的年利率，风险隐患甚大。[1]而由民间资

本组建的小额贷款公司，由于按照规定在工商部门注册登记并被赋予合法地位，其融资行为

就可以得到规范，其贷款利率的最高浮动幅度、同一借款人贷款的最高限额等也可以由银监

部门、货币当局和省级政府部门进行制度约束。例如，小额贷款公司必须遵照人民银行和银

监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，严格执行司法部门关于贷款利率上限不

得高于基准贷款利率4倍的规定。2009年和2010年浙江小额贷款公司年平均贷款利率分别

被控制在1395%、1747%的水平。尽管这同商业银行的商业贷款利率相比仍然比较高，

但对于那些资金需求短、频、急又无法从正规金融机构获得贷款的民营企业来说，特别是相

对于非正规金融的借贷利率水平而言，这样的利率水平并不高，一般也能够承受。由于小额

贷款公司在信息对称程度、金融交易成本等方面的优势不逊于民间非正规金融，相对较低的

利率水平就可以对民间借贷利率起示范作用，有助于平抑民间借贷利率水平。

再次，小额贷款公司改进了传统非政府小额信贷(GOS)的产权关系，规范了投融资机制。

传统的GOS贴近农户，注重培育农户的自我发展能力和社区公共资产创造，能够帮助农村

低收入人摆脱贫困，但它通常以项目的方式推进小额信贷活动，产权关系不明晰。小额贷

款公司在吸收传统GOS优点的同时，利用农户和民营企业之间的相互信任及其在此基础上

的社会网络、社会规则、社会资本，吸收了大量自然人、企业法人和其他社会组织的闲置资

金，并在此基础上建立了规范的有限责任公司或股份有限公司。作为股份制公司，小额贷款

公司有独立的法人财产，产权关系明晰。民间资本以小额贷款公司的组织模式进入金融服务

业，是对传统GOS产权制度的重要改进，规范了市场经济下投融资主体之间的产权关系。

最后，小额贷款公司通过提供差异化融资产品和服务，促进了地方金融服务体系的完善。

小额贷款公司由当地民间投资主体发起设立，股东对当地经济情况、市场情况清楚，信息较

为对称，可以运用差异化竞争战略，重点发展银行业金融机构“三不做”的贷款业务：一是

大量作坊式微小企业的贷款业务，他们一般缺少抵押物，这是银行不能做的;二是大部分微

小企业贷款业务，他们没有完整的财务报表，也没有资信记录，这是银行不敢做的;三是一

般中小企业贷款业务，他们数量多，借款频率高，交易成本大，这是银行不愿做的。小额贷

款公司实施这种差异化竞争战略，采取的贷款类型主要是通过第三方担保的保证贷款，担保

人一般是有一定资金实力的工商业主、企业法人代表、公司高管，以及具有稳定收入来源的

公务员等。2009年浙江省小额贷款公司发放的保证贷款占全部贷款的比重达92.1%，抵押贷

款和质押贷款仅占6.5%，信用贷款和其他贷款只有1.4%。小额贷款公司主要依靠人缘、地

缘、血缘关系和平时经常性的交往来了解企业经营项目，有效地控制了信贷风险。2009年

浙江小额贷款公司的贷款逾期率仅为1.3‰，投资回报率也比较高。据本课题组对部分小额

贷款公司的调查，3/4以上的小额贷款公司的不良贷款率为零，投资回报率为6%-14%。文中

2009年浙江省小额贷款公司的贷款逾期率的数据来自浙江工商局。目前，小额贷款公司与

国家控股商业银行、股份制商业银行、城乡信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社

并存，各有侧重，开展良性竞争，共同在不同层次上为具有不同业务规模和金融需求的体

提供差异化的融资产品和服务。

二、小额贷款公司发展的制约因素经过三年来的试点，小额贷款公司虽然取得了良好的

民营企业融资绩效，但是随着小额贷款公司融资业务的进一步发展，也暴露出了现行制度存

在的缺陷。

第一，现行融资制度制约了小额贷款公司的信贷资金来源。按照现行制度规定，小额贷

款公司不能吸收存款，只能从以下三条途径获得信贷资金来源：自有资金、转贷资金和捐赠

资金。无论哪一种途径，小额贷款公司都面临着现实筹资的困难。一是公司股东的资金实力

有限。即使按照现行制度规定，小额贷款公司设立一年后可以增资扩股，但所筹集的资金仍

然难以满足公司贷款业务扩张的需要。二是目前小额贷款公司来自银行的融资额只能占其资

本净额的50%以内，这点转贷资金根本难以满足客户的资金需求。三是多数小额贷款公司很

难获得捐赠资金。在不能吸收存款的约束下，小额贷款公司只有收回前期贷款才能继续放贷，

无法保证正常运营。在探索解决小额贷款公司贷款资金不足的过程中，浙江省政府允许符合

条件的小额贷款公司可以提前半年按规定程序实施增资扩股，小额贷款公司主发起人持股比

例可增至公司股本的30%，并要求银行业金融机构为小额贷款公司开辟融资绿通道，加快

授信贷款投放进度。这些政策虽然在一定程度上缓解了小额贷款公司的贷款资金紧张状况，

但无法从根本上解决其贷款资金不足的问题。再从资金使用方面看，小额贷款公司基本上承

袭传统的单一放贷模式，仍然难以满足农村中一部分缺乏抵押、质押能力和第三方保证人的

客户的资金需求。

第二，小额贷款公司开展民营企业融资业务的财税负担较重。在现行政策框架下，小额

贷款公司很少享受金融业的优惠政策。一是缺少税收优惠政策的支持。小额贷款公司没有享

受银行业金融机构的税收优惠。它必须按照一般服务业的标准照章纳税，包括向税务部门全

额上交56%的营业税，按新企业所得税法缴纳25%的企业所得税和从“股息、红利所得”

中上缴20%的个人所得税，另外还涉及诸如城市维护建设税、房产税、土地使用税、印花税

等税种。二是缺少政府财政补贴的支持。目前村镇银行、农村资金互助社等小型金融机构3

年内可以享受其贷款余额的2%的财政补助，但小额贷款公司被定性为经地方政府批准成立

的非金融企业，不在享受补助之列，这就制约了它支持民营企业和农户融资业务的拓展。

第三，小额贷款公司业务发展受自身风险控制能力不足的制约。小额贷款公司自身风险

控制能力不足主要表现在以下三个方面：一是信用风险控制能力不足。小额贷款公司的客户

主要是分散的农户和微小型企业，他们经营规模小、借贷次数多，可用作抵押担保的财产少，

难以获得建立信用所必须的信息，很难控制其信用风险。二是决策风险控制能力不足。小额

贷款公司虽然遵循现行制度规定，挑选了银行系统中层管理者出身、懂得金融业务的专业人

才担任总经理和风险管理、信贷等重要部门的经理，但有些高管一般不擅长经营小额、短期

贷款业务。小额贷款公司从业人员的专业素质一般也不高，容易导致业务经营中操作失误，

进而影响管理层决策失误。三是经营风险防范能力较弱。小额贷款公司基本上无力防范各种

不确定因素带来的经营风险。如果贷款农户因农业生产受到自然灾害的影响，或者农产品在

销售过程中由于供求关系、品种、质量、价格等因素发生变化而造成了损失，最终就可能影

响小额贷款公司的资金收回。

第四，小额贷款公司的监管法律制度不完善。由于小额贷款公司是在当地工商部门注册

登记的、经营货币的企业，不包含在银监会的监管范围之列，因此，外部监管的约束力不强。

尽管目前当地金融办、工商部门、财政部门、银监部门和人民银行分支机构建立了小额贷款

公司联席会议制度，并由工商部门承担日常监管工作，但是，由于地方政府只是明确工商部

门对小额贷款公司的监管内容和监管方式，还未涉及针对其经营过程中的各种风险进行提前

预警和及时识别的内容和方法;同时，工商部门本身也不具备监管这类从事金融业务的特殊

企业的专业技术和经验。因此，目前小额贷款公司的监管主体实际上很难完全到位，其管理

的职能也很难真正落实。实践中，政府监管部门的主要精力只能主要放在对小额贷款公司市

场准入的审批上。此外，小额贷款公司还缺少必要的社会监督机制约束。社会监督是政府监

管的有益补充，但目前政府监管条例只是对小额贷款公司的社会监督作了原则性的规定，还

缺乏专门的社会监督机制。

第五，小额贷款公司改制动力不足，制约了融资业务扩展。目前金融监管部门将小额贷款公

司定性为一般的服务企业，没有将它纳入正规金融体系。然而，小额贷款公司所经营的是贷

款金融业务，这就难以避免运作中的矛盾。例如，根据银监会和人民银行规定，小额贷款公

司从银行业金融机构融入资金的利率可以参照同期上海银行间同业拆放利率为基准加点确

定。但由于小额贷款公司不是金融企业，难以进入银行同业拆借市场，现在一般只能按照人

民银行规定的基准贷款利率浮动来获取银行业金融机构的融资额。又如，根据《关于小额贷

款公司试点的指导意见》和《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司只

有依法合规经营，没有不良信用记录，三年之后可以在股东自愿的基础上，按照《村镇银行

组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》，改造为村镇银行。这虽然为小额贷款公司指

明了发展前景，但由于现有制度同时规定，小额贷款公司改制设立村镇银行必须满足村镇银

行市场准入的基本条件，包括必须有银行业金融机构作为主发起人。这又导致了这样一个矛

盾：目前试点的小额贷款公司都是由民间资本投资设立的，民间投资主体不愿意让出控股权。

因此，小额贷款公司向正规金融机构转制实际上难以真正实现。无疑，这会影响民间资本进

入金融服务领域及其拓展民营企业融资业务的可持续性。

三、进一步推进制度创新的思路扩大小额贷款公司的民营企业融资功效，需要解决当前

制约其健康发展的政策制度缺陷，并要着眼于其可持续发展，进一步深化融资体制改革，推

进金融制度创新。

第一，加大政府财税政策与融资政策支持。小额贷款公司承担了服务“三农”和微小企

业的责任，应当享受村镇银行等小型金融机构同样的税收优惠政策。从鼓励小额贷款公司对

“三农”和微小企业发放小额贷款考虑，可以根据“小额、分散”的放贷原则，制定小额贷

款公司分类税收减免政策。例如，1年期的贷款单户余额在5万元以下的，营业税、所得税

减免100%，5-50万元以下减半，50-100万元以下的减1/4，100万元以上不减等;或者可以

实行财政贴息政策。假如小额贷款公司向某农户提供10万元贷款，按10%的市场利息率收

息，如这个农户投资项目符合要求，财政可补贴5%的利息，这样小额贷款公司可得10%的利

息，农户实际上只是负担5%的利息。在政府方面，如有100万元支农资金，给每个农户1

万元，仅可解决100户农民;而采取对小额贷款公司贴息5%的方式放款，则可使200个农户

每人都获得10万元低息贷款。这既可以扩大财政支农功效，也扶持了小额贷款公司发展。

在融资政策方面，应该设计资产质量、信用记录、合规经营、风险控制、支持“三农”

和中小企业绩效等方面的考核指标，实行小额贷款公司分类融资激励政策。凡是通过地方政

府和金融监管部门审核达标的企业，适当提高融资比例;凡是不达标的企业，则不仅不能扩

大融资比例，甚至可以减少或停止融资。从目前情况看，对那些合规经营、资产质量高、运

营状况良好、风险控制能力强、没有不良信用记录、支持“三农”和微小企业绩效显著的小

额贷款公司，即使从正规金融机构融资的杠杆率由按照资本金的05倍提高到1倍，资产

负债率也只是从33%提高到50%，风险是可控的。从鼓励小额贷款公司拓展支持民营企业融

资业务考虑，有关部门应当允许它们按照银行同业拆借利率而非人民银行基准贷款利率浮动

融资。

第二，完善贷款制度，创新贷款模式。从诺奖得主穆罕默德·尤努斯创办孟加拉乡村银

行的成功经验看，信贷模式创新是克服小额贷款公司信贷制度缺陷的有效途径。孟加拉乡村

银行发放贷款程序简单，建立了分期付款、分期偿还的信贷规则，这不仅降低了穷人贷款成

本，还加快了乡村银行的资金周转。同时，孟加拉乡村银行实行发放贷款与对借款人生产经

营导向服务相结合的信贷制度，规定每个贷款申请人必须加入一个具有相同经济社会背景和

相似目的的人组成的贷款支持小组，小组成员之间互相帮助完成春种秋收的农活，并相互进

行资金运用监督。这种机制有效地降低了孟加拉乡村银行的监管成本和信贷风险，使还款率

达到了97%以上。小额贷款公司可以借鉴孟加拉乡村银行的信贷规则，再结合各地农村的实

际情况，利用其信息优势，开展为借款者生产经营导向的服务。与此同时，小额贷款公司也

可以实行多样化的放贷方式，对急需资金却没有担保人和抵押物的借款农户，采取用收成作

担保的放款方式;或者利用乡村人缘地缘血缘关系，发放贷款实行联户担保、互相担保、“薪

农贷”、“公司+农户贷”、“村委会+农户贷”等各种担保替代形式;抑或探索用农地抵押

贷款的路径。在还贷方式上，小额贷款公司可以实行零整两便、灵活设置，对长期合作且信

誉良好的客户，给予授信额度和利率方面的一定优惠。

第三，健全融资监管制度。根据小额贷款公司经营的金融特性，应将其纳入银行监管体

系，明确由银监会对其进行监管。银监会的专业性强，可以实施其他部门所不能行使的监管

措施，包括对小额贷款公司的检查、询问及资料查询等，并可以对其进行资金来源和流向的

跟踪监测、金融业务的风险评估、经营过程中各种风险的提前预警和及时识别、高级管理人

员的资格考核，等等。此外，小额贷款公司还应成立行业协会进行自律性监管，由行业协会

做好小额贷款公司之间的业务交流、业务培训和继续教育等工作，沟通小额贷款公司与政府

相关部门之间的关系，发挥行业自身的监督约束功能，弥补政府监管的不足。

第四，建立金融风险防控体系。鉴于小额贷款公司的业务范围被限制在各自的县域范围

内，以及公司资本实力的制约和未来市场需求波动及自然灾害等带来的风险，应建立以下小

额贷款风险分担机制：一是建立小额贷款公司、农户、民营企业各参与方共同分担风险的机

制。小额贷款公司在向农户或民营企业发放贷款时,应与他们就贷款的用途签订协议,限定其

贷款资金的使用去向,贷款必须用于某种特定的农业生产活动或企业经营活动，否则农户或

企业将承担一定的责任。二是运用各种农村财政资金建立农业自然灾害保险基金,用于农业

遭受自然灾害时弥补贫困农户使用小额贷款进行生产经营时遭受的损失。参加了农业自然灾

害保险的农户承受风险的能力较强,他们在使用小额贷款时可适当给以贷款利率优惠,从而

鼓励更多的农户参加农业自然灾害保险,形成良性循环,降低参与者的风险。

第五，放宽股权约束，鼓励小额贷款公司向金融企业改制。如果小额贷款公司成功地改

制为金融企业，那么目前发展过程中的许多重要难题就会迎刃而解。例如，它可以不按一般

服务企业的标准而是以金融机构的标准缴税;可以放开融资渠道为其扩大经营规模提供资金

来源;可以从银行间同业拆借市场中拆借资金而降低融资成本;可以像其他银行金融机构一

样在贷款发放前通过征信系统查询企业和个人征信情况以降低风险，从而充分发挥它支持民

营企业融资的积极效应。

根据我国国情和参照国际经验，实现小额贷款公司向金融企业改制可以选择两条途径：

一是民营企业控股的专业贷款公司;二是民营企业控股的村镇银行。民营企业控股的专业贷

款公司与近年来银监会推出的贷款公司性质相同，都是金融企业，也都拥有规范的公司治理

结构，能够从银行业金融机构批发资金，然后投放于实体经济，专营贷款的“批发”与“零

售”，主要为“三农”、微小企业和个人提供“短期、小额、分散”贷款，保持“只贷不存”

的特点。它与现有贷款公司有以下区别：一是专业贷款公司要形成民营企业控股、银行业金

融机构和其他投资主体参股的多元投资格局，而不像现行贷款公司那样由境内商业银行或农

村合作银行全额出资;二是民营企业控股的专业贷款公司不仅有自己的资本金，还能向银行

金融机构融资，具有批发贷款的权利，并可以鼓励其与邮政储蓄银行合作，从邮储行以较低

利率批发贷款，然后“零售”投放于实体经济，这就同时发挥了邮储行在县域、农村吸存方

便的优势和专业贷款公司发放贷款专业化的优势，利于邮储行创收，亦利于缓解农村资金外

流问题;三是专业贷款公司与发生债权债务关系的企业和自然人没有隶属关系，不像现行贷

款公司那样是由商业银行或农村合作银行专营贷款业务的全资子公司。小额贷款公司改制为

专业贷款公司，成为一种新型的民间资本控股的农村金融机构，就可以从根本上解决运行中

的各种矛盾，实现可持续发展。

小额贷款公司向村镇银行改制适应了我国发展多层次农村金融机构的趋势。但是，现行

制度规定将其控股权归银行业金融机构是不可行的。依据制度变迁的动力理论，小额贷款公

司改制的动力来自制度供给方的最大化收益。若按现有规定改制使小额贷款公司发起人丧失

了控股权，那就意味着他丧失了最大的收益，从而也就失去了自愿改制的动力;即便改制了，

由于银行业金融机构控股，其经营思路和服务对象也可能换位。因为新控股的银行业金融机

构很难摆脱原有银行体系信贷制度的路径依赖特征，即可能将许多资金需求短、频、急但信

息不对称、交易费用高的农户和小型、微型企业拒之于融资门外。因此，为了成功实现小额

贷款公司向村镇银行改制，政府有关方面应该允许小额贷款公司股东保留原有控制人的控股

权，银行业金融机构则可以以战略投资者的身份入股，并指导其完善内部治理结构和健全风

险管理机制。只要严格按照制度规范改制和运行，由民间资本控股不会影响其贯彻效益性、

流动性和安全性的原则。