中国农村政策执行报告

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20年来源：中国经济时报20年11月9日作者：农业部农村经济研

究中心20年农业农村经济在复杂多变的宏观经济环境中，经受住了

异常复杂的市场形势和较为严重的自然灾害影响，总体保持了稳定发

展的良好态势。农业农村经济发展的好形势，为促增长、控通胀、保

民生做出了重要贡献。根据对13个省（区、市）农村固定观察点调

查户的问卷调查，20年各项农村政策的执行情况总体较好，但也存

在着部分领域的农业财政投入弱化、政策执行地区之间不平衡、措施

没有到位等问题。当前农业农村经济发展呈现出一些新的趋势和特点：

一是主要农产品供给与需求的矛盾将继续存在；二是农产品价格将呈

现温和上涨态势；三是农业生产区域化和专业化给我国农业产业安全

带来挑战；四是我国今年农民收入增长的目标有望实现；五是促进农

民工融入城市的要求十分紧迫。为此，今后应大力推进农业科技创新

和推广应用；加大对农业资金投入；加大非农产业发展支持力度；加

快农业农村社会化服务体系建设；加快城镇化进程，从政府公共投入

导向上缩小城乡公共服务供给的差距。

一、今年以来的农村经济运行情况20年，党中央、国务院坚持把解

决好农业、农村、农民问题作为全党工作和政府全部工作的重中之重，

继续大幅度增加“三农”投入，巩固完善强农惠农政策。中央财政用于

“三农”的预算资金为9.8845亿元，比上年增长1.52%，实际投入规模

将首次达到1万亿元。农业农村经济在复杂多变的宏观经济环境中，

经受住了异常复杂的市场形势和较为严重的自然灾害影响，总体保持

了稳定发展的良好态势。1。农业生产稳步发展，粮食生产迈上新台

阶。今年以来，面对北方冬麦区冬春连旱、长江流域旱涝急转、西南

地区持续干旱等严重自然灾害，国务院多次召开常务会议和专题会议，

研究部署粮食和农业工作，出台了一系列扶持粮食和农业生产的政策

措施，部署开展了20年全国粮食稳定增产行动。农业部门认真贯彻

落实中央各项决策部署，全力以赴开展农业抗灾减灾，加强技术指导

和科学服务。各地区、各部门大力支持，密切配合，形成了抗旱救灾

和发展农业生产的强大合力，有效调动了农民生产积极性。2。产品

价格普遍有所上涨，部分产品涨幅明显。今年以来，国内农产品价格

普遍上涨，其中生猪和糖料价格涨幅较大，多数产品涨幅超过10%。

3。农民工就业规模继续扩大，农村非农产业较快发展。今年以来，

国民经济继续保持平稳较快发展，内需增长和产业梯度转移使得企业

用工需求增加。同时，各地继续加强农民工就业指导服务，强化职业

技能培训，切实保障农民工权益，农民工外出就业环境得到进一步改

善。全国农民工外出就业形势总体稳定，外出务工规模进一步扩大。

4。农民收入持续较快增长，增速快于城镇居民。20年20年，农民

收入连续7年实现了6%以上的较高速度增长。今年以来，农民收入

继续保持较快增长势头。预计全年农民人均收入增幅有望超过去年的

8.5%。

二、主要农产品生产与供求形势20年，我国主要农产品生产稳定增

长，粮食、棉花等大宗农产品面积、产量实现双增长，市场供求基本

平衡。受成本上涨及宏观经济影响，农产品价格整体呈现上涨格局，

很多产品价格创历史新高，部分品种如棉花价格波动剧烈。1。稻米：

稻谷产量连续八年增产，价格稳中上涨今年早稻实现恢复性增长，中

晚稻丰收已成定局。预计稻谷产量为20003万吨，比上年增长2.2%。

我国稻谷产量将实现“八连增”。连年增产使国内供需情况大为好转，

从前些年的供求偏紧转为略有盈余。但是由于生产、加工、运输成本

增加以及最低收购价上调等原因，稻谷价格呈现稳中上涨格局，预计

后期大米价格仍将保持高位平稳运行态势。2。小麦：产量增加，价

格稳中有升冬小麦播种面积33903万亩，同比增长0.3%；单产

3.268公斤/亩，同比增长1.6%；产量11079万吨，同比增长2%。国

内陈麦市场价格上半年整体呈稳中波动上升的走势，新麦上市后，普

通小麦价格稳中趋弱，优质小麦价格受供给偏紧影响，一直呈现稳中

趋升的态势。3。玉米：生产稳定发展，价格大幅上升由于玉米种植

效益相对较好，农民生产积极性较高，预计全国玉米播种面积继续增

加,达到约5亿亩，同比增长约

2.1%。玉米产量有望突破

1.8亿吨，再创历史新高，同比增长约3%。但在需求拉动、成本推动

及通胀预期带动等因素影响下，国内玉米仍将维持供求偏紧格局，价

格仍将保持高位运行态势。4。大豆：面积大幅下降，价格先跌后涨

20年大豆种植面积下降，预计降为1.13亿亩，这已经是我国大豆面

积连续3年下滑。受油粕产品价格下跌影响，油厂压榨利润持续亏损，

1-5月份，大豆价格从

2.06元/斤持续下跌至

1.98元/斤，下跌了

3.9%。中后期受国内大豆播种面积大幅减少、生猪价格持续上涨带动

豆粕需求增加、豆油价格持续上涨等因素影响，价格止跌回升，预计

国内大豆价格仍将震荡走高。5。棉花：产量面积双增长，价格剧烈

波动预计20年棉花种植面积7780万亩左右，同比增长7.0%。预计

产量720万吨左右，同比增长20.1%。18月，我国棉花累计进口1

5.904万吨，同比减少

1.349%。前期棉花价格急涨快跌剧烈波动。后期随着国家临时收储预

案细则的出台，棉价止跌企稳。预计国内棉价将呈现弱势震荡格局。

6。油料：产量继续徘徊，价格大幅上涨20年我国油菜籽种植面积1

亿亩左右，估计总产量1100万吨左右，大体与去年持平。花生种植

面积减少，又遭遇不利气候影响，预计产量1350万吨左右。20年18

月份，我国进口食用油籽3

7.126万吨，同比下降

6.8%鸦进口食用植物油

6.933万吨，同比下降

6.6%。国内食用油和粕类需求不断增长，且生产成本明显提高，推动

油料价格不断上涨，其中花生价格大幅上涨。7。糖料：连续三年减

产，食糖价格高位运行201011榨季我国食糖总产量104.54万吨，减

产

2.84万吨，至此我国食糖已连续三年减产。由于高糖价抑制了食糖消

费，2010/11年度我国食糖消费量下降到1300万吨，但产需缺口仍

在260万吨左右。受国内食糖供需紧张、国际糖价高涨的推动，201011

榨季我国食糖价格迅猛上扬，预计后期糖价仍将维持高位运行。8。

生猪：生产恢复性增长，价格高位趋稳生猪存栏自20年2月起止跌

回升，保持稳定增长态势，9月生猪存栏47158万头，比去年同期增

加

3.76%；能繁母猪存栏4845万头，比去年同期增加

3.09%，能繁母猪存栏占生猪存栏总数的10.3%。受生猪供应偏紧、

饲料原料价格及人工成本上涨等因素影响，今年以来猪肉价格一度飙

涨。预计后期生猪供应量将逐渐上升，但随着猪肉消费高峰期的再次

来临，春节前猪肉价格将保持基本稳定。9。奶业：生产形势明显好

转，乳产品价格涨跌互现今年奶业生产形势明显好转。17月份，全

国规模以上企业乳制品产量共计

8.95万吨，同比增长10.1%；液态乳制品产量共计1104.3万吨，同比

增长10.4%。预计20年乳制品产量将达2350万吨，液态乳制品产量

将达2000万吨，增长约9%。由于奶源供应增加，生鲜乳价格前期下

降。后期随着消费的季节性增长以及养殖成本上涨，生鲜乳价格将止

跌回升。10。肉鸡：生产稳定增长，价格整体走高20年前三季度我

国肉鸡生产保持稳定增长态势。上半年全国肉类穴猪牛羊禽肉雪产量

3722万吨，同比增长0.2%。由于肉鸡价格持续走高，农民养殖积极

性提高，预计20年我国肉鸡产量为1300万吨，同比增长3.6%。养

殖成本提高、需求增长推动，但由于价格上涨拉动产量增长，预计肉

鸡产品价格大幅上涨空间不大。11。水产品：灾害突出但仍实现增产，

价格持续高位运行20年全国水产品实现了增产，18月水产品总产量

2947万吨，同比增长1.92%。前期渔业生产成本上升和灾害频发直接

推动了水产品价格上涨。后期随着水产品生产秩序的恢复，产量有所

增长，但考虑到成本等因素，后期水产品价格仍将保持高位运行。

三、农村主要政策措施实施情况20年9月，农业部农村经济研究中

心对13个省（区、市）的111个县（旗、市、区），以及其中的9808

个农村固定观察点调查户进行了问卷调查，重点了解今年以来国家财

政投入、农业支持、促进农村公益事业和社会发展、扩大农村消费、

加快城乡统筹发展，以及推进农村各项改革等政策措施的落实情况。

1。农林水事务支出占财政支出的比重下降。全部调查县平均每县农

林水事务支出预算额占财政支出预算额的比重为1.22%，比上年下降

4.7个百分点。分地区来看，有9个省份的调查县平均比重出现下降。

2。预算内固定资产投资用于农业的比重上升，用于农村的比重保持

稳定。全部调查县平均每县预算内农业固定资产投资占预算内固定资

产投资总额的比重，由上年的1.72%上升到

1.94%，农村固定资产投资占预算内固定资产投资总额的比重，由上

年的2.10%下降到

20.3%。分地区来看，在5个省份，调查县平均的农业固定资产投资

比重出现下降；在7个省份，调查县平均的农村固定资产投资比重出

现下降。3。国债资金数额大幅减少，投入农业和农村的比重下降。

41个使用国债的调查县，平均每县到位的国债资金为3737万元，比

上年同期增长约50%。到位国债资金用于农村的比重为50.5%，比上

年下降

7.5个百分点；用于农业的比重为30.0%，比上年下降

2.23个百分点。4。耕地占用税收入用于农业的比重、土地出让收益

用于农业和农村基础设施建设的比重双双下降。耕地占用税收入预计

比上年增长6.5%，其中用于农业的部分预计下降

1.6%，占耕地占用税的比重为60.6%，比上年下降了

5.0个百分点。有7个省份调查县平均的耕地占用税用于农业的比重

下降。还有一些县由于耕地占用税收入与其他收入“打捆”使用，使得

支出方向难以区分。土地出让收益预计比上年增长1.30%，用于农业

和农村基础设施建设的部分预计下降

2.5%，占土地出让收益的比重为5.67%，比上年下降了

9.0个百分点。5。主产区粮食风险基金地方配套没有全面取消。在全

部调查县中，有

5.59%的县已经取消了粮食风险基金地方配套。在调查到的60个国家

认定的产粮大县中，有29个县取消了粮食风险基金地方配套。6。各

项农业补贴略有增长，对专业大户、家庭农场的补贴力度有所加大。

从对种粮农民的直接补贴来看，有

4.55%的调查县补贴金额比上年增加，有10%的调查县补贴金额比上

年减少，有

4.45%的调查县补贴金额没有变化。从良种补贴来看，县均补贴总额

比上年增长3%，增幅比上年回落

2.5个百分点。有

5.7%的调查县扩大了良种补贴的品种范围。有11个县为花生良种补

贴试点县，每亩的补贴标准为10元至100元不等。享受到中央财政

对马铃薯原种生产补贴政策的有7个县。有27个调查县被国家纳入

“奶牛良种补贴、优质后备奶牛饲养补贴”政策实施范围，有22个调

查县获得了平均为6.11万元补贴资金，有5个县的补贴资金没有到

位。从农机具购置补贴来看，有

9.73%的调查县对购置农机进行补贴。农机具购置补贴的品种范围扩

大。从农资综合补贴来看，农资综合补贴金额比上年增长1.7%。从

农业保险的保费补贴来看，有

4.98%的调查县对农户进行了农业保险的保费补贴，全部调查县平均

保费补贴金额比上年增长1.33%。7。国有粮食部门的粮食收购价格

继续提高。国有粮食部门的小麦收购价格为2.03元/公斤，比上年提

高

9.1%；水稻收购价格为2.71元/公斤，比上年提高

1.28%。8。产粮大县得到的奖励补助资金较快增长，部分项目和补贴

资金到位较慢。调查涉及的60个产粮大县平均获得的产粮大县奖励

补助资金为2

30.5万元，比上年增长10.9%，增速比上年提高

2.3个百分点。政策执行情况明显好于上年同期。“全部取消病险水库

除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型水库配套设施建设项目

的县及县以下资金配套”政策落实进展缓慢，还有

7.55%的调查县没有取消。国家确定的“东北和内蒙古优质大豆、长江

流域双低油菜生产基地”、“新一轮长江流域、黄淮海地区棉花生产基

地”建设资金到位缓慢。9。草原生态保护政策实施力度明显加大。调

查的9个牧区县（旗）已经全部对严重退化或不宜放牧的草原进行禁

牧封育。县均禁牧封育的草原面积为3.21万公顷，比上年扩大

6.25%；占草原面积的比重为3.18%，比上年提高

1.22个百分点。平均每个县（旗）得到的国家禁牧封育补助金达到

4007.4万元，比上年增长近

1.7倍。有6个县（旗）对牧户实施了草畜平衡奖励，其中有5个县

（旗）是20年开始实施的。10。农村公益事业和社会事业相关政策

落实较好，但部分补贴资金增速缓慢、部分补贴资金有所减少。有

9.19%的调查县被纳入“农村公益建设一事一议财政奖励补贴试点范

围”，比上年提高了

2.91个百分点。有

8.63%的试点县奖补资金已经到位，县均补贴奖励资金920万元。有

6.79%的调查县提高了农村学校公用经费标准，比重比上年有所上升。

农村低保标准平均比上年提高了

1.67%，低保补助水平提高了

1.95%，享受农村低保的人口数量进一步扩大。有91%的调查县提高

了新型农村合作医疗的筹资水平，农民的筹资标准为人均42元，政

府补助的标准为人均175元。参加新型农村合作医疗保险的农户比例

已经达到9.84%。在“五大惠民工程”建设上，除了对“乡镇综合文化站

和村文化室”的建设投入分别增长2.14%和2.7%以外，各级财政的投

入力度均有所减小。有80.2%的调查县实现了广播电视村村通。在没

有实现广播电视村村通的县中，通广播电视的村占

7.22%。有综合文化站的乡镇占总乡镇数的9.26%，有文化室的村占

总村数的6.15%，有农家书屋的村占总村数的7.62%。通油路或水泥

路的乡镇数占总乡镇数的比重为9.77%；通油路或水泥路的行政村数

占全县行政村数的比重为8.61%。11。扩大农村消费政策的实施力度

继续加大。全部调查县均被纳入“家电下乡补贴实施范围”，各县平均

补贴品种为11个，与上年相同。县均累计发放的补贴金额为1119万

元，比上年同期增长了

1.28%，带动家电销售总额9258万元，比上年同期增长了

1.65%。有46%的县提高了家电下乡产品的最高限价，县均享受购置

补贴的彩电销量7620台，电冰箱9745台，洗衣机4928台，空调4013

台，热水器3673台，摩托车2277辆，电脑1834台，汽车419辆，

手机366部。有77%的县家电下乡补贴的对象范围扩大到国有农（林）

场职工。农户调查表明，有

6.9%的农户获得了家电下乡补贴，冰箱、彩电、空调是农户购买并获

得补贴最多的三种电器，洗衣机、手机和摩托车的比例也较高。在全

部调查县中，有52%的县是上级确定的农村危房改造试点县，每县平

均可得到的上级财政对农村危房改造资金预计为1718万元，其中县

均已到位资金为1394万元。有6%的县有支持建材下乡的政策措施，

具体措施有补钱、给物以及控制建材市场价格等。农户调查表明，农

村危房改造户占农户数量的比重为1.5%，户均补贴金额最高的地方，

达到13000多元；户均改造面积最大的地方，达到140平方米。12。

农村各项改革稳步有序推进。农村金融制度改革有序推进。一是开展

农民专业合作社信贷融资业务的市县比例在提高，且融资规模有所扩

大。二是村镇银行、贷款公司、农村资金互助社继续发展。三是农村

金融服务方式有所改进。农业政策性保险试点平稳开展。全部调查县

中有48%的县为农业政策性保险试点县。20年18月，县均获得上级

财政保费补贴730万元，比上年增长25%；上级财政补贴

5.30%，比上年下降了

3.3个百分点；县均保费总额为1377万元，比上年增长33%。林权制

度改革逐渐深化。一是上级财政对国家公益林森林生态效益进行了补

偿。二是进行了以明晰产权、承包到户为重点的集体林权制度改革。

三是林业合作经济组织发展较快。四是开展了政策性森林保险试点。

五是国有林场改革开始启动。土地管理制度日趋完善。调查县中有

88%的县已经划定基本农田。完成了农村集体土地所有权、宅基地使

用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作的县占调查县的比重

分别为55%、43%和42%。有

7.35%的县已经建立农民土地流转服务组织，平均每县18个。农民专

业合作社健康发展。48%的调查县有农民专业技术协会承担了公益性

农业技术推广项目，比上年提高5个百分点。有41%的调查县有农民

专业合作社被纳入“国家示范社建设行动计划”范围，比上年提高3个

百分点。建立农民专业合作社的县中，有90%的调查县财政对培训合

作社人员给予支持，有93%的调查县免收合作社税务登记工本费，有

57%的调查县农民专业合作社可以获得贴息或低息贷款，有64%的县

农民专业合作社承担了国家涉农建设项目。农田水利管理制度改革稳

步推进。一是对农业灌溉工程运行管理给予财政补贴。二是农村小型

水利设施产权制度改革平稳推进。三是建立农村用水协会或者用水合

作社。乡镇基层农业技术推广服务机构改革逐步推开。有

9.12%的调查县已经在全县范围内建立健全了乡镇或区域性农业技术

推广机构；有90%的调查县已经在全县范围建立健全了动植物疫病防

治机构；有75%的调查县建立健全了农产品质量监管机构。13。户籍

管理制度和住房保障制度改革有一定进展。根据对73个有效调查县

的分析，县均有7100多农业人口进城落户，其中最多的县区有10万

农业人口转为城镇户口，最少的县农转非人口不到100人。调查发现，

多数县市都为农民进城落户设定了限制条件。与20年相比，农民工

在享受城镇住房保障方面，情况显著改观。

四、农村经济运行态势与政策建议

一、近些年农业生产形势总体向好，但在自然资源与劳动等要素约束

日趋增强的情况下，主要农产品供给与需求的矛盾将继续存在。主要

农产品国内供给能力有所增强，但影响农产品市场结构变化的因素更

加复杂多变，农产品价格将呈现温和上涨态势。农产品贸易自由化和

农业生产国际化，促进了我国农业生产区域化和专业化的发展，但也

给我国的农业产业安全带来了挑战。我国今年农民收入增长的目标有

望实现，但继续保持平稳较快增长的势头仍存在一定的变数。加快转

变城镇化发展方式、促进农民工融入城市的要求十分紧迫。

二、大力推进农业科技创新和推广应用，为现代农业发展提供动力和

支撑；增加对农业的资金投入，夯实现代农业发展的物质基础；加大

非农产业发展支持力度，拓宽农民就业渠道与收入来源；加快农业农

村社会化服务体系建设，着力提高农村公益性服务供给水平；从制度

上淡化农民工与城镇居民身份的差别，从政府公共投入导向上缩小城

乡公共服务供给的差距。