对我国政府信息公开制度的现状分析和思考（3）

对我国政府信息公开制度的现状分析和思考（3）

对我国政府信息公开制度的现状分析和思考

4、信息公开的渠道过窄。政府向社会公开信息有两种方式，一是

政府依职责主动公开，公开的内容包括政策、法规、规则、程序等。

公开的载体包括政府公报、简报、新闻等。这些载体因为范围上的严

格限定，往往存在着很多“盲区”，有时并不能成为一些体获取政

府信息的方便渠道。二是依申请公开。《政府信息公开条例》第13条

赋予了公民申请公开相关信息的权利，但是在一些流程尚未理顺的前

提下，因为受到严格程序、复杂流程、高昂成本等因素的制约，民众

权利实现存在一定的难度。

五、完善我国政府信息公开制度的对策与建议

（一）提高立法位阶，逐步拓展信息公开主体

按照立法权限，行政法规不能给人大、法院、检-察-院设立公开

信息的义务。实践中，地方各级人大、法院、检-察-院以及社区、村

镇、企业等都在进行审判公开、检务公开、村务公开、厂务公开，甚

至于校务公开和医务公开，这表明信息公开已成为社会发展的大趋势，

而《条例》作为一个法规不能对上述公开工作加以规范，而且在与其

他相关法律法规冲突时无法自动解决。从着眼国家民主化进程的长远

目标，经过逐步积累经验，在条件具备时，应由全国人民代表大会或

其常务委员会适时制定《国家机关信息公开法》。

（二）理顺政府信息公开原则与保密原则的关系

针对《保密法》、《公务员法》等法律对国家秘密的规定存在的

分类标准模糊、范围过于宽泛等问题，建议明确界定国家秘密的范围，

对保密事项进行科学分类，以具体而明确的列举式立法加以规定。同

时，为了解决现存定密范围过大，定密偏多、密级偏高的现象，必须

适时对《保密法》进行修订，完善定密监督程序，做到依法行使定密

权。明确规定解密的权限和程序，强化解密活动的监督制约。改变目

前只定密，不解密，甚至国家秘密“一定终身”的倾向。

（三）扩大行政信息公开渠道，明确程序，建立政府信息公开的

监督机制 政府应对政府信息公开的范围、程序、方式、期限等作出明

确规定，以便抑制不公开条款对政府信息公开规定的虚化，使政府部

门和广大公众都能明了哪些信息可以公开，哪些信息需要过一段时间

才能公开或不公开。同时为了更好地实现政府信息公开，要从行政机

关的内部监督、司法机关对行政权的监督、人大的监督、社会公众和

新闻媒体的监督，这四个方面建立起一套科学合理、法制化、制度化、

简约公正、良好畅通的政府信息公开的监督机制。

（四）以政府信息公开为契机，大力推进公开透明服务型政府的

建设力度

建设公开透明服务型政府，不仅要求我们在理念上有大的突破，

更要求我们在体制与机制建设上有大的变革，而政府信息公开则为此

提供了良好的契机。第一，要在理念上把“以公开为原则，不公开为

特例”的精神贯穿在法律法规制订的始终。第二，要在体制上构建一

个以公开、合作、协商与伙伴关系为特征的扁平化的公共治理体系。

第三，要在机制上引入新做法，改变政府独家垄断信息和资源并自行

决断重大事项的状况。

关于我国政府信息公开制度的思考2017-05-11 22:14 | #2楼

信息公开也称为政府信息公开或政府资讯公开。从行政法学的角

度上来说,它指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公

开，使相对人和公众知悉。在法律上，政府信息公开是指国家行政机

关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职

权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依

申请而向特定的个人或组织公开的制度。在现实中,信息公开有着丰富

的内涵和广泛的外延，它是现代民主政治的应有之义，是我们人民民

主专-政的社会主义国家的属性。信息公开不仅是我国社会主义民主政

治建设的需要，同时也是建设社会主义法治国家的需要；是完善社会

主义市场经济体制的必然要求；是防治腐败,完善权力监督制约机制的

根本保障。

一、政府信息公开法律制度的重要意义

政府信息公开，在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施

纲要》中就被确定为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一个重

要方面。2017年5月1日实施的《政府信息公开条例》（以下简称

《条例》）更将这一政策性的制度上升为政府的法定义务、公民的法

定权利，这是我国民主法治建设的一个里程碑。

政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以

一定形式记录、保存的信息。政府信息公开是指行政机关在履行职责

过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，必须及时、

准确地公开发布。政府信息公开工作有利于推进依法行政进程，促进

民主法治建设和民主施政，充分实现保障公民、法人和其他组织依法

获取政府信息，提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民

众生产、生活和经济社会活动的服务作用。有学者认为，政府信息公

开法律制度是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组

织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动

或依申请将政府信息向社会公众或特定的个人或组织公开的制度。

政府信息公开具有以下特征：

一是行政约束性。政府信息具有行政性，政府信息公开同样具有

行政性，《中华人民共和国政府信息公开条例》的公布和实施为政府

信息公开工作的开展提供了法律保障和约束，充分体现了政府信息公

开工作的行政约束性；

二是权利性。政府信息公开尽管具有行政性，但是，信息公开是

以公民获得政府信息的权利为基础的，而不是以行政权力为基础，依

法获取政府信息是公民、法人和其他组织的有效权利；

三是例外性。并不是所有的政府信息都是可以公开的，实际上，

相当一部分政府信息是不可予以公开的。政府所掌握的很多信息是具

有“秘密”等级的，这是基于国-家-安-全的需要，也是世界各国普遍

的做法；

四是载体多样性。政府信息是无形的，它必须通过一定的方式体

现出来，一定的方式实质就是一定的载体的表现形式。公民、法人和

其他组织可以通过查询、阅览、复制。

政府信息公开法律系制度的完善是顺应时代潮流的必然趋势，而

且也体现了一个国家的民主程度，政府信息公开法律制度的确立，对

于保障公民基本权利、发展社会主义民主政治、促进经济发展、促进

社会稳定、建设阳关政府和服务型政府都具有重要意义。确立政府信

息公开法律制度的价值目标如下。

（一）有效推动全国范围的反腐倡廉。

一切欺诈行为的基础都来自信息不对称，无论是不法分子的欺诈，

还是政府官员的贪污和滥用职权，都源于双方的信息不对称，事实证

明占据信息优势就会成为强势的一方。政府信息公开使政府将信息充

分公开，减少了政府与公众的信息不对称，会极大地改善社会公众的

监督条件，提升公众的监督能力，对政府的渎职、贪污、滥用职权行

为产生极大的抑制效果，政府信息的充分公开是反腐败的重要措施，

是推动政府官员廉政、勤政的重要措施。

（二）推动全国自上而下依法执政。

政府信息公开之前，虽然部分先进地区已经通过电子政务的建设

来实现部分政府信息的公开，但政府信息公开的发展很不平衡，很多

地区尚未行动起来，一些地方的官员藉没有相应法规为由而减慢政府

信息公开的进度，拖延政府改革。政府信息公开有力规范了各级政府

的信息公开行为，保障了政府改革的进度，并使各项政策都因为有了

更为有效的公开而提升了执行效果，在一定程度上抑制了“上有政策、

下有对策”的阳奉阴违，促进了政府行为，特别是基层、边远地区、

农村政府行为的规范化，推动了整个国家自上而下依法执政。藉此可

以预知，与政府信息公开相结合的电子政务建设也必将成为推动各级

政府依法执政的重要力量。

（三）提升政府公信力、促进政府与公众合作。

现代社会中政府的公信力已经成为一项宝贵的社会资源：政府与

公众的相互信任可以增强彼此的.合作效果；政府与企业建立共识可以

提升经济活动的成效，从而降低政府行政成本，使社会更为受益。在

过去，政府在公众面前有着很强的信息渠道优势，管理起来比较容易；

如今，随着互联网等现代化信息手段的普及，公众的信息渠道日益丰

富，了解的事情日益增加。社会的流言、噪声及一些政府官员违纪现

象的出现使政府的公信力受到很大的挑战。因此，现在已经不再是政

府说什么公众就相信什么，政府唯有以坦诚的态度面对公众才能提升

自己的公信力。

（四）推动社会经济发展。

政策稳定、政务公开是现代国家社会经济发展的重要环境，公众

越清楚地理解政府的政策意图，对未来的预期就越有把握。同时，明

确的预期能够鼓励社会的长远投资，也能有力的促进经济的发展。政

策只锁在抽屉里由官员随需而用，会增加投资者对日后效益的担心而

缩减投资规模，从而导致企业与投资人追求短期效果，使经济建设的

质量及效益大大下降。事实证明，那些吸引投资多、经济发展好的地

区常常是政府信息公开做得好的地区，是政府最讲信用的地区。

（五）推动以人为本的和谐社会建设。

中国经济已经发展到必须推行以人为本政策的阶段，依靠大量消

耗自然资源的粗放型经济增长模式已走到尽头，“知识经济”已经成

为经济进一步发展的必经之路。知识经济社会最重要的资源是知识、

智慧与创造力，这种资源只存在于人们的头脑中，现代政府要以调动

智力资源为中心，唯有以人为本、尊重人才的社会才能够调动智力资

源。

二、政府信息公开法律制度存在的问题

我国政府信息公开法律制度有了一定的发展，正在向开放的政府

转变，但不可否认的是，从总体上来看政府信息公开法律制度还存在

很多问题，具体来说，主要表现如下：

（一）信息公开的质量不高，沟通渠道不畅

当前各地政府的信息公开多限于办事制度的公开，对决策依据、

决策程序的数据和资源等深度信息公开较少且实效性较差。公开的信

息多是大家已经知道且价值小、实效性差的信息，而公众或企业关注

的信息却很少关注。同时信息沟通的渠道不畅，保密范围过宽，公开

与保密的尺度难以把握。我国目前有保密法，尚无信息公开法，许多

机构和工作人员只知道保密，而无信息公开意识。地区间信息化不平

衡，信息公开上各自为政，妨碍了政府信息的传播。

（二）《保密法》等配套法律规定，限制了政府信息的公开

条例建立了政府信息发布保密审查机制，规定行政机关在公开政

府信息前，应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟

公开的政府信息进行审

查，但是1988年制定的《保密法》为核心的我国保密制度体系，

为国家秘密的确定过于广泛，若按照其审查政府信息可能导致无事不

秘密。当然，除了条例提到的《保密法》外，还有《档案法》、《国-

家-安-全法》、《军事设施保护-法》等均是涉及到保密工作的法律法

规。由于，制定时间较早，都不同程度地存在保密有余，公开不够的

问题。政府信息公开原则和保密原则之间关系不够协调，我国政府信

息公开制度“以公开为原则，以不公开为例外”的原则与世界各国政

务公开理念是一致的，但与此形成鲜明对比照的是，我国现行保密法

和档案法规定的原则是“以不公开为原则，以公开为特例”。这就极

大地限制了民众对政府信息的获得。

（三）我国信息公开难以进行绩效考核

我国信息公开主要是依靠自上而下的行政方式推动的，不仅存在

机构职责模糊，难以进行绩效考核的问题，而且存在评估制度不健全、

行政问责制度不成熟等问题，使政府信息公开缺乏应有的内在动力。

正因如此，近年来各地开展的信息公开活动，在一定程度上已蜕变为

方便政府部门管理的一种手段和方式，其所具有的创新意义，在实践

中被行政组织运行的惯性消解掉了。

（四）信息公开流于表面化、形式化。

在多数情况下，信息公开只是政府机关单向度的一种“社会承

诺”，基本上停留在告知的层次，相关的措施也往往被视为政府的职

权或办事制度，而不是政府必须履行的义务。这种信息公开，实际上

只是一种以权力为主导的围绕着办事制度而进行的公开主要目的在于

回应政府的行政需要，而非公众的权利诉求。信息公开主体与人民

众之间缺乏互动和回应，难以形成政府与人民众积极互动的双向反

馈机制，公众的知情权无法得到保障，不能真正体现信息公开的精神

实质。

（五）信息公开缺乏统一性和协调性。

由于缺乏相应的管理部门以及统一的规划和部署，法制和其他相

关机制明显滞后地区、部门和单位在信息公开方面大多处于各自为政

的状态，相互之间缺少统一性和协调性，公开的形式、公开的范围存

在较大的差别。甚至由于部门之间相互封闭，造成信息割据的现象，

阻碍了信息资源的互通与共享。

三、我国政府信息公开法律制度不完善的原因

（一）政府领导班子和工作人员的信息公开意识淡薄

目前，官本位、特权思想依旧根深蒂固，民主法制观念淡薄，一

些公务人员缺乏政府信息公开的责任意识，漠视公众的知情权，甚至

把老百姓看成时政府的对立面。也有一些部门及其公务人员利用自身

的特权地位对掌握的信息进行寻租，追求利益最大化，从而使我国政

府信息公开难以真正步入正轨。理念是行为

的先导，观念是制约我国政府信息公开的瓶颈，可以说，建立全

面的信息公开制度首先应是一种观念上的改革。

（二）有关法律体系有待健全健全

我国宪法和法律都没有对公民的知情权—政府信息公开的法理基

础进行明确规定，至今没有一部适合我国国情的比较完善的政府信息

公开法，也没有形成并实行全国统一的政务公开制度，这导致了政府

信息公开存在很大的随意性和不稳定性，信息公开难以落到实处。虽

然《政府信息公开条例》的出台，有力地推进了我国政府信息公开法

制化的进程。但是，公开条例只是行政法规，我们缺少一部统一的政

府信息公开法，行政机关信息公开活动基本上处于无法可依的状态。。

（三）制度构造存在先天不足

政府信息公开与否、如何公开、公开的措施是否到位等完全依靠

行政机关的内部自觉和自我约束来实施，缺少外部的监督和审查机制

的制约。对政府信息公开的保障更是极为匮乏，特别是政府机关如果

拒绝提供信息，信息申请人没有获得相应的救济手段和救济途径。就

举报这条救济途径来说，受理救济的职能部门是“信息公开办”但它

同时享有组织信息公开的“执行”之权，集执行权和监督权于一身，

求助于既是当事人，又是法官的信息公开办，其救济价值可想而知。

（四）缺乏配套的保障措施

对于一般公众来说，提起行政复议或者行政诉讼的程序较为陌生，

时间经济成本可能都难以接受，所以这一规定相对来说对行政机关具

有约束作用，但对普通公众来说操作性略微欠缺。

对行政机关的应当受到处分或者追究责任的情形缺少对“政府公

布的信息不属实”的约束和制裁，对行政机关不依法履行政府信息公

开义务的责任追究过于粗疏。

四、完善我国政府信息公开法律制度的对策

全面推行政府信息公开不可能一蹴而就，必须有步骤、分范围地

稳步推进，每一步都确保落到实处，见到实效， 形成长效机制，既要

建立必要的监督奖励制度，也好是信息公开成为地方各级政府领导班

子和工作人员的共识，才能达到通过政府信息公开促进政府职能转变，

为市民和企业提供更好公共服务的初衷，而不会流于形式，成为“作

秀”工程。 。

（一）提高立法位阶，逐步拓展信息公开主体

关于政府信息公开的主体，主要是行政机关和法律法规授权的具

有管理公共事务职能的组织两类主体，此外，教育、供水、供电、供

气、供热、环保、医

疗卫生、计划生育、公共交通等与众利益密切相关的公共企事

业单位在提供社会。公共服务过程中也制获取大量的社会公共信息，

也负有信息公开的义务。 按照立法权限，行政法规不能给人大、法院、

检-察-院设立公开信息的义务，实践中，地方各级人大、法院、检-察-

院以及社区、村镇、企业等都在进行审判公开、检务公开、村务公开、

厂务公开，甚至于校务公开和医务公开，这表明信息公开已经成为社

会发展的大趋势，然条例作为一个法规不能对这些方面的公开加以限

制，而且在与其他相关法律法规相冲突时无法自动解决。着眼国家民

主化进程的长远目标，经过逐步积累经验，在条件具备时，应由全国

人民代表大会或其会实时制定国家机关信息公开法，不仅国家行政机

关，基层行政机关应受到该法调整，党委、人大、政协、审判机关、

检察机关在内的其他国家机关，其信息公开行为也应受到该法的调整。

（二）细化《政府信息公开条例》中信息公开的例外范围

目前我国的《政府信息公开条例》主要是针对政府主动公开的范

围以及依照公民申请公开的信息范围做了列举性规定。并且《条例》

第十四条规定“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共

和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开

的政府信息进行审查。”此处以“国家有关规定”作为限制政府信息

公开的一项审查标准，存在着致使政府信息免除公开的范围无限扩大

的危险。而且，政府信息及其繁多并处于不断变化当中。仅以正面列

举的方式确定政府应当公开的信息，政府信息公开范围的极其有限性。

因此，建议借鉴国外一些政府信息公开的立法中的例外规则，即

确立政府信息公开制度“以公开为原则，不公开为例外”的理念，并

将其作为《政府信息公开条例》的原则性规范。根据该原则，细化

《条例》第八条关于政府信息公开的例外情形，一一分项列出，规定

所列例外情形之外的政府信息，均属于被公众所知的信息范围。对例

外情形的详尽论述，有助于《条例》的实际操作，避免行政机关滥用

自由裁量权，改变以往只以公开的信息是否对自己有利为考量标准来

任意扩大免除公开的范围。

(三）科学界定公开与保密的尺度

如果把政府掌握的信息作为一个总量的话，保密越多，政府公开

就越少。我国在保密问题上有泛化倾向，国-家-安-全和国家利益的理

解过于宽泛，具体表现在对信息的定密范围过宽，密级偏高，解密期

偏长等问题上。

因此针对《保密法》、《公务员法》等法律对国家秘密的规定存

在分类标准模糊，范围过于宽泛等问题，建议明确界定国家秘密的范

围，对保密事项进行科学分类，以具体而明确的列举式立法加以规范。

同时，对工作秘密的范围也以明确的列举式立法加以规定。对不列入

政府信息公开的工作秘密，可以明确规定其范围：例如，与公众无关

的机关内部人事规则或事务；行政机关决策过程中，机关之间或者机

关内部在研、建议、讨论或者审议，一旦公开会影响决策过程或造成

公众混乱的信息：与刑事执法有关，公开后会影响犯罪侦查、公诉、

审判与执

行刑罚，或者影响被告人公平受审判权利的信息；在特定情况下

为执法目的而收集的信息等。

(四)相关配套法律法规的修改、完善与协调

根据前述的分析，随着《政府信息公开法》的颁布实施，《保密

法》、《档案法》等相关法律法规需尽快修改完善。对《保密法》的

修改，除对国家秘密、工作秘密的范围作出明确、科学的界定以外，

还应重点从如下几个方面着手。首先，完善《保密法》的立法指导思

想，从政府信息公开原则出发，明确树立“公开为原则，不公开为例

外”的立法指导思想。其次，重新界定定密主体，规范定密程序。把

国家秘密的定密主体界定为各级保密部门和县以上各级人民政府，建

立定密责任制，做到依法行使定密权。另外，可以考虑在县以上各级

人民政府设立保密委员会，由保密委员会依法裁决哪些事项属于国家

秘密的范畴。再次，建立强制解密制度，产生国家秘密信息的单位在

确定密级的同时，还应该根据实际情况规定保密期限和解密日期，强

制性规定在一定时间内进行强制解密。审查后认为不需要在保密的即

予解密。对有长于一般保密期限的特殊保密期限，限定最高年限，届

时解密。另外，针对只定密不解密的情况，法律应明确规定解密的权

限和程序。允许对定密解密有异议的个人和组织向有关机关提起诉讼。

同时，对不按时解密的单位和个人，追究其必要的法律责任。

(五)加强政府信息公开的监督机制，建立切实可行的救济制度

政府信息公开制度中的救济，是指当申请人认为其知情权或第三

人认为其隐私权或商业秘密受到侵犯时，可以申请行政复议、提出申

诉或者提起行政诉讼。所体现的是没有没有救济就没有权利的思想，

使申请人与第三人可以依法维护自己的知情权和其他权利。

特别是在政府信息公开中，要确立信赖利益保护原则，信赖利益

保护原则即“基于维护-法律秩序的性和保护社会成员正当利益的

考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不便形成合理信赖，并且

这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素或在变动上述因素

后必须合理补偿社会成员的信赖损失。”目前，在政府信息公开的过

程中，迫切需要信赖利益保护原则的支持。由于信息发布的主体是政

府，一般情况下公众会自然地对其产生信任感，但是一旦出现政府公

布的信息不真实，不准确，对公众的信赖利益必定造成极大的伤害，

也会破坏社会的稳定性。只有采用信赖利益保护原则，当公民因政府

公开的信息产生了值得保护的信赖利益，则允许政府随意变更或收回

撤销该文件，而应当对受到伤害且无过错的行政相对人给与相应的补

偿。信赖利益保护原则运用与政府信息公开过程中，更有利于维护行

政相对人的合法权益，建立政府与公众之间的信任关系，遏制信息发

布中的随意性，实现公众对政府信息形成的稳定期，形成建立公信政

府的良好氛围。

我们应借鉴国外的成功经验，扩大政府信息公开的内容，切实把

政府信息公开作为政府施政的一项基本制度来落实，要拓宽众参与

渠道。扩展保障人民众监督的各种法律法规的制定，健全在言论、

新闻、出版、监督等方面的充分发挥人民众反腐倡廉作用的法律法

规，针对政府信息公开制度形成有力的社会

性监督机制。在制度设计上，要尽快启动全面的政府信息公开，

是政府信息能够为尽可能多的民众所利用，要建立和健全行政监督、

行政复议、行政诉讼等权利监督与权利救济机制。我们应结合我国行

政实践，借鉴发达国家的先进经验，促进政府信息公开的全面展开，

最终实现阳光政府的宏伟目标。

(六)创建网络运行法规

当前，我国的电子政务起步较晚，相关的立法也不完善，电子政

务的建设缺乏一个统一的标准和规范，这容易导致网络发展的无序性，

以及各个网络间因为标准平台的不同而形成信息孤岛。通过电子政务

的建设，可以将政府所有拥的信息资源实现高度共享，实现公共信息

资源的价值利用；减少公众的信息查询申请和相应的成本负担：为政

府和公众的沟通开辟了新的和更方便的渠道。政府网站被定位为政府

信息公开的“第一平台”，一方面信息上网后，防止人为的干预，从

而保证信息的公开性和透明度，另一方面，由于行政审批的程序都是

可观的，有利于行政监督，降低了不确定性。此外，通过在互联网上

发布政府信息，可以减少公众信息申请的费用，极大地降低了获取政

府信息的成本。因此，除了使用传统渠道公开信息外，政府还要充分

利用信息网络的优势，全方位、多途径的实现政府信息的公开。除此

之外，我们应继续建臵网络工程设施，为政府上网提供基础环境；建

立统一的电子公文交换系统，便于政府各部门之间的信息交流，便于

提高行政公文的处理效率；建立便民网点服务站，为公众提供更便捷

的服务，特别是为了尽量减少信息服务的不平衡，保障公众随时随地

可以获取到政府信息。

结语

政府信息公开法律制度的完善，事关整个政府的运作模式的根本

转变，牵一发而动全身，各方博弈，过程殊为艰巨。目前我国的政府

信息公开还处于起步阶段，需要不断地探索与发展，在实践中逐步完

善现有的法律制度，完善整个法律制度体系；需要政府工作人员尽快

转变思想；还需要公众广泛，积极的参与推进。 我国的《政府信息公

开法正在进一步商议讨论中，但政府的一些部门正在采取措施提高政

府信息公开的透明度。未来政府一方面应增强政府工作人员对政府信

息公开制度必要性的认识；另一方面，通过信息技术提高信息公开与

民众获取政府信息的便利性。相信随着相关法律法规的制定和颁布实

施，政府的信息公开水平和公共服务能力也将不断提升。