小产权房存在的问题及合法化途径探析

小产权房存在的问题及合法化途径探析

作者：刘会娟

来源：《湖北经济学院学报·人文社科版》2020年第07期

摘要：小产权房多年以来一直是社会议论和关注的焦点，我国目前的法律对其也作出了种

种的限制，认为小产权房是违法建筑。但是小产权房因为其低廉的价格受到了广大购房者的追

捧，如果过分强调它的“违法性”而对其进行，也会造成一系列严重的社会后果，所以综合

考虑各种因素，可以通過分类解决、稳定房价以及集体土地所有制改革等措施来实现小产权房

的合法化。

关键词：小产权房;合法化;集体土地所有权

引 言

小产权房最早出现是在二十世纪九十年代，很多中低收入人由于没有足够的资金购买商

品房，所以就逐渐产生了“小产权房”现象。小产权房中的“小”主要是相对“大产权”而言的，之

所以称之为“小产权房”就是因为，它是在农民自己的土地上或者是农村集体土地上违法建造并

对外销售的房屋，根据我国法律的规定，只有在国有土地上才能进行商品房开发和建设，农村

的土地主要是为了保障农民基本的生活需要以及集体利益，而小产权房则是在集体土地上开发

了商品房，是与我国的土地政策相违背的，总体来说，它破坏了我国的土地开发总体规划以及

城市建设规划，在一定程度上也破坏了我国的耕地政策，所以很长时间以来，国家也一直将小

产权房定性为违法建筑对其进行严厉打击。虽然小产权房与我国的土地政策相违背，但是由于

它涉及到的利益主体很多、范围也很广泛，所以一味地打击，不仅不会促使问题的解决，还会

导致一些恶劣的体性事件的爆发，会严重破坏社会的稳定。在这种情形下，我们需要对小产

权房的合法化途径进行探析，这样一方面可以保护广大购房者的利益，维护社会稳定，另一方

面也有利于促进农村土地流转和农村经济的健康发展。

一、小产权房相关问题概述

（一）、小产权房产生的原因

小产权房现象产生的原因主要可以从两个层面进行分析。第一个层次也是表面原因，第二

层次主要是深层原因也是其产生的根本原因。

1、表面原因

首先就是城市化的发展过于快速。一方面，我国城市化进程不断加快，大量的人口从农村

向城市集中，从而导致城市住房的需求大大增加，然而这些人口中的大多数都不能支付起城市

昂贵的房价，而供这些中低收入人购买的住房远远不足。[1]另一方面，经济适用房、廉租

房等保障性住房的供应量偏少，并且对适用的人也进行了也严格限制，所以为了降低生活成

本，这些到城市打拼的年轻人就会选择购买小产权房，以此来降低自己的生活成本。其次是由

于政府监管查处不力。小产权房大部分集中在市区及其周边，就在政府的眼皮底下，从开工到

销售交房，在这么长的时间段内，有关部门是可以发现的，如果能在发现之后及时的查处，也

不会造成现在的局面。[2]政府服务型的职能不到位，对小产权房早期化规制及监管不够，这

是如今小产权房如此泛滥的一个重要的原因。最后，农民为提高自己的收入追求利益的最大化

也是导致小产权房发展的一个重要因素，根据我国的土地政策，农民只能在自己的土地或者集

体土地上进行农业生产，但是随着社会的发展，仅仅依靠农业生产已经不能维持农民最基本的

生活开销，所以他们就在自己的土地上进行商品房开发，以此来提高自己的收入，提升家庭的

生活水平。当然还存在其他的原因导致小产权房买卖如此火爆，在这里我进简要分析这三点表

层原因。

2、深层原因

根据现行法律的规定，在城市建造商品房所使用的土地必须是国有性质，而非集体性质。

小产权房不被法律承认的根本原因就是用来建设小产权房的土地是非国有性质的，由于土地所

有权性质的不同从而导致了土地之上的房屋所有权没有被法律承认。[3]由于物理上承载小产

权房的土地性质是集体土地，由此建立的房屋产权仅仅得到了小范围内的承认，比如乡镇政府

等等，而没有到专门的房屋登记机构进行房屋的所有权权属登记。

（二）、小产权房问题的现状

随着小产权房建造面积的不断扩大，其中凸显的问题也越来越多，主要表现在以下三个方

面。第一，小产权房面积巨大。来自REICO工作室2010年的测算，认为全国小产权房面积为

7.6亿平方米，这大约相当于 2010年城乡住宅存量面积的1.73%、城镇住宅面积的3.61%。这

是2010年的数据，从2010年到2019年，全国范围内小产权房的面积又有大幅增加。[4]第

二，购买小产权房多用于居住。购买小产权房的人其实相对固定，基本都是一些在外打拼的

年轻人，这些人想在工作的城市定居，但是由于城市的商品房价格过高，所以不得不选择购买

价格相对低廉的小产权房，他们购买这些房屋也都是为了满足自己基本的住房需求，很少是用

做商业用途的。第三，相关部门对小产权房缺乏监管。这些房屋有的不符合当地的建设用地规

划，房屋质量不合格或者缺乏相应的基础设施建设，甚至有的小区还存在严重的安全隐患。这

些问题都是我国小产权房当下面临的和亟待解决的问题。

二、小产权房合法化的困境以及合法化的必要性

（一）、小产权房合法化面临的困境

1、小产权房合法化缺乏法律依据

我国的法律对小产权房的限制是逐步形成的，1982年《宪法》规定城市的土地归国家所

有，2002年建设部联合财政部和国家税务总局发布了《关于加强房地产市场宏观调控促进房

地产市场健康发展的若干意见》，国家通过制定一系列的法律来禁止集体自行开发土地，这就

意味着国家也禁止了集体建设、出售小产权房。[5]此外，根据《中华人民共和国土地管理

法》第43条以及第63条的相关规定可以看出，我国法律对农村土地的使用进行了严格的限

制。如果农民集体或者农民个人自行开发以及将土地使用权出让、转让给集体外人员开发或者

共同开发，这很明显不属于农业自身需要，所以也被排除在农民土地权利之外。[6]通过以上

分析可以看出，在《宪法》以及其他部门法的法条中并不能为小产权房的合法化提供依据，所

以自小产权房出现以来，就一直将其认定为违法建筑而予以严厉打击。

2、小产权房合法化会危及我国的耕地安全、破坏土地政策

除了认为小产权房的合法化缺乏必要的法律支撑外，还有人认为如果将小产权房合法化，

会严重破坏我国的土地政策，并且会危及我国的耕地安全，进而对粮食安全产生重大影响。但

是确保耕地面积、维护粮食安全这些问题，应该是由国家宏观管理的，而不是集体和农民应该

考虑的，为了保障自己更好的生存，集体及其农民应该考虑最大限度的利用土地，实现最佳的

经济效益。[5]城市的人可以利用城市的各种“资源”进行交易，以实现自己利益的最大化，那为

什么就要把农民牢牢的束缚在自己的土地上，特别是在经济快速发展的今天，农民仅仅依靠农

业收入已经不能维持自己的生活所需，所以他们可以有一定的权利对土地进行开发，同城市人

一样实现自己利益的最大化。当然，耕地安全和粮食安全也是我们不能忽视的，毕竟它涉及到

整个国家和每个人民的切身利益，但是这么大的责任不能仅由农民来负担，不能通过对农民的

权利进行限制来实现。这一重大的责任应由国家来承担，国家如果想切实维护土地政策和耕地

安全就一定要给予农民合理的补偿，否则国家无权对农民的权利进行限制。

（二）、小产权房合法化的必要性

虽然小产权房合法化面临着重重困难和阻碍，但是小产权房的合法化仍具有必要性。首先

就是小产权房涉及的到的不是几个人或者是几个地区的人的利益，它所涉及到的是全中国人民

的利益，特别是中低收入人的利益，而这些人的利益正是维护整个社会和谐稳定的重要基

石。如果不顾这些人的利益，将这些违法建筑强行拆除，一定会产生严重的社会后果。比如，

小产权房的拆除，使购房者的利益受到严重损害，他们中的有些人甚至会无家可归，从而会形

成社会的不稳定因素。除此之外，小产权房的拆除，也会使我国现有房屋的数量减少，可能会

推动房价的进一步上涨，从而使整个房地产的秩序遭到破坏。

其次，推进小产权房的合法化可以改善“三农”问题，促进城乡一体化发展。在党的十八大

报告中提出了城乡发展一体化战略，“三农”问题的解决也是全党工作的重点。而禁止小产权房

交易，在很大程度上会阻碍城乡一体化的发展，有违党的十八大精神，所以在这样的背景下，

我们需要做的不是禁止，而是积极的为小产权房的合法化提供相应的策略。人民有房住，一方

面可以促进社会稳定，另一方面也可以改善民生，特别是使这些中低收入人感受到国家政策

带来的好处以及分享改革红利，从而不断改善“三农”问题。此外，由于小产权房多是建设在城

乡结合处，所以通过探求其合法化的途径，可以促进城乡结合处经济的发展，使城市和乡村实

现更进一步的连接，这样不但可以缓解城市的住房压力，进一步加快我国的城市化进程，促进

城乡一体化发展，还可以通过城市的力量促进农村经济的发展，有利于“乡村振兴”战略的实

现。所以不得不说确有必要将小产权房合法化。

三、小产权房合法化途径探析

与以前相比，现在解决小产权房的时代背景已经发生了深刻的变化。党的十八大以来，国

家推行了各项改革措施，这些措施都有利于解决小产权房问题。其中，集体土地建设租赁住房

試点、集体经营性建设用地入市试点等农村土地制度改革措施的推行，都为小产权房问题的解

决提供了一定的基础。党的十九大以来，国家对房地产的调控也提出了新思路，如建设“长效

机制”等，而小产权房是作为城镇住房供给的重要组成部分，其问题也应在“长效机制”构建中

得到化解和进一步设计。所以在这样的时代契机下，我们有必要探索一些新的途径来使小产权

房合法化。

（一）、分类解决小产权房问题

我们现存的小产权房规模巨大，涉及到的利益体众多。要想处理现存的小产权房问题，

就必须要很好的协调不同体的利益关系，既要把各个体的利益都考虑进去，又不能“一刀

切”，我们争取要用较低的成本来解决问题，并保持社会的和谐与。[7]所以我们需要的就

是分类处理的策略。在确定一些原则性要求的基础之上，对小产权房进行分类，然后按照这些

分类，具体问题具体分析，针对不同小产权房的类型制定不同的解决方案。[8]具体来讲，我

们应当在充分了解我国小产权房的现状之后，针对不同房屋的安全等级、使用土地的类型、规

划调整等对房屋进行区分，然后再次分类的基础上针对不同的小产权房采取不同的策略。

1、坚决拆除存在安全隐患的房屋

无论是什么类型的住房，我们首先要保障的就是它的安全性，在解决小产权房问题的过程

中，必须要将现有的小产权房交由专门的房屋检测机构进行检验，如果房屋存在严重的安全隐

患，达不到国家或者地方标准，同时又不可能采取措施予以补救的，就应该依法予以拆除，切

实保证人民的居住安全。除此之外，对于那些占用基本农田、河流以及道路，严重影响土地利

用总体规划、城镇规划实施的小产权房，都应予以拆除。[4]如何安置这些被拆房屋的居民，

这个问题需要相关部门更进一步的探讨。这些房屋拆除后是否应当给予居民相应的补偿，也要

视情况而定。

2、质量合格且没有严重违反规划的转化为商品房

有的小产权房其实与普通的商品房在质量上并没有太大的差别，并且也比较符合城市的发

展规划，对于这类房屋就可以在完善相关的配套设施后，将其转化为商品房，不仅可以加快城

市化进程，也符合购房者的需求。但是在转化的过程中必须要补办相关手续并补缴相应的税

费，完成所有的手续后，地方政府就可以在小区内按照城区标准建设一些基本的配套设施，并

提供教育、医疗等公共服务，完善街道的管理体系。

3、保障村民的基本生活需求的房屋予以保留

有的村民在自己的宅基地上建造房屋并向外出售，可以根据各地不同的情况，在满足村民

的居住需求、规划的基础之上，赋予宅基地范畴内房屋的出租权、居住权等，从而使村民可以

获得一定的收益，但是不能将房屋转让，目的是满足村民基本居住需求和基本收入。一些地区

如深圳、广州处理城中村等历史遗留违法建筑时的做法提供了可鉴之策。

（二）、稳定房价，提高居民收入水平

从上世纪末到现在我国的房价一路攀升，虽然人们的收入水平也有较大幅度的提升，但是

远远赶不上房价上涨的速度，中国许多中低收入的人根本没有能力购买城市中价格高昂的商

品房，所以他们就会选择购买小产权房，这也是小产权房出现的原因。所以国家有必要采取相

应措施抑制房价，但是房价究竟是多少才算是合适的呢？在经济快速发展，人民的收入水平不

断提高的今天，房价上涨是必然的趋势，但是也应在一定的范围内，如果上涨过快甚至远超过

居民的收入水平，这样的房价就属于过高。[2]针对此种情形，政府有必要采取一定的措施，

对房价的上涨进行适当的干预，同时也可以增加住房补贴，提高居民的收入水平，使那些中低

收入人也可以购买一般的保障性住房。有房可住也是民生的一个重要的方面，降低住房成

本，让每一个中国老百姓都能住的起房子是我们应该努力实现的目标。

除了认为小产权房的合法化缺乏必要的法律支撑外，还有人认为如果将小产权房合法化，

会严重破坏我国的土地政策，并且会危及我国的耕地安全，进而对粮食安全产生重大影响。但

是确保耕地面积、维护粮食安全这些问题，应该是由国家宏观管理的，而不是集体和农民应该

考虑的，为了保障自己更好的生存，集体及其农民应该考虑最大限度的利用土地，实现最佳的

经济效益。[5]城市的人可以利用城市的各种“资源”进行交易，以实现自己利益的最大化，那为

什么就要把农民牢牢的束缚在自己的土地上，特别是在经济快速发展的今天，农民仅仅依靠农

业收入已经不能维持自己的生活所需，所以他们可以有一定的权利对土地进行开发，同城市人

一样实现自己利益的最大化。当然，耕地安全和粮食安全也是我们不能忽视的，毕竟它涉及到

整个国家和每个人民的切身利益，但是这么大的责任不能仅由农民来负担，不能通过对农民的

权利进行限制来实现。这一重大的责任应由国家来承担，国家如果想切实维护土地政策和耕地

安全就一定要给予农民合理的补偿，否则国家无权对农民的权利进行限制。

（二）、小产权房合法化的必要性

虽然小产权房合法化面临着重重困难和阻碍，但是小产权房的合法化仍具有必要性。首先

就是小产权房涉及的到的不是几个人或者是几个地区的人的利益，它所涉及到的是全中国人民

的利益，特别是中低收入人的利益，而这些人的利益正是维护整个社会和谐稳定的重要基

石。如果不顾这些人的利益，将这些违法建筑强行拆除，一定会产生严重的社会后果。比如，

小产权房的拆除，使购房者的利益受到严重损害，他们中的有些人甚至会无家可归，从而会形

成社会的不稳定因素。除此之外，小产权房的拆除，也会使我国现有房屋的数量减少，可能会

推动房价的进一步上涨，从而使整个房地产的秩序遭到破坏。

其次，推进小产权房的合法化可以改善“三农”问题，促进城乡一体化发展。在党的十八大

报告中提出了城乡发展一体化战略，“三农”问题的解决也是全党工作的重点。而禁止小产权房

交易，在很大程度上会阻碍城乡一体化的发展，有违党的十八大精神，所以在这样的背景下，

我们需要做的不是禁止，而是积极的为小产权房的合法化提供相应的策略。人民有房住，一方

面可以促进社会稳定，另一方面也可以改善民生，特别是使这些中低收入人感受到国家政策

带来的好处以及分享改革红利，从而不断改善“三农”问题。此外，由于小产权房多是建设在城

乡结合处，所以通過探求其合法化的途径，可以促进城乡结合处经济的发展，使城市和乡村实

现更进一步的连接，这样不但可以缓解城市的住房压力，进一步加快我国的城市化进程，促进

城乡一体化发展，还可以通过城市的力量促进农村经济的发展，有利于“乡村振兴”战略的实

现。所以不得不说确有必要将小产权房合法化。

三、小产权房合法化途径探析

与以前相比，现在解决小产权房的时代背景已经发生了深刻的变化。党的十八大以来，国

家推行了各项改革措施，这些措施都有利于解决小产权房问题。其中，集体土地建设租赁住房

试点、集体经营性建设用地入市试点等农村土地制度改革措施的推行，都为小产权房问题的解

决提供了一定的基础。党的十九大以来，国家对房地产的调控也提出了新思路，如建设“长效

机制”等，而小产权房是作为城镇住房供给的重要组成部分，其问题也应在“长效机制”构建中

得到化解和进一步设计。所以在这样的时代契机下，我们有必要探索一些新的途径来使小产权

房合法化。

（一）、分类解决小产权房问题

我们现存的小产权房规模巨大，涉及到的利益体众多。要想处理现存的小产权房问题，

就必须要很好的协调不同体的利益关系，既要把各个体的利益都考虑进去，又不能“一刀

切”，我们争取要用较低的成本来解决问题，并保持社会的和谐与。[7]所以我们需要的就

是分类处理的策略。在确定一些原则性要求的基础之上，对小产权房进行分类，然后按照这些

分类，具体问题具体分析，针对不同小产权房的类型制定不同的解决方案。[8]具体来讲，我

们应当在充分了解我国小产权房的现状之后，针对不同房屋的安全等级、使用土地的类型、规

划调整等对房屋进行区分，然后再次分类的基础上针对不同的小产权房采取不同的策略。

1、坚决拆除存在安全隐患的房屋

无论是什么类型的住房，我们首先要保障的就是它的安全性，在解决小产权房问题的过程

中，必须要将现有的小产权房交由专门的房屋检测机构进行检验，如果房屋存在严重的安全隐

患，达不到国家或者地方标准，同时又不可能采取措施予以补救的，就应该依法予以拆除，切

实保证人民的居住安全。除此之外，对于那些占用基本农田、河流以及道路，严重影响土地利

用总体规划、城镇规划实施的小产权房，都应予以拆除。[4]如何安置这些被拆房屋的居民，

这个问题需要相关部门更进一步的探讨。这些房屋拆除后是否应当给予居民相应的补偿，也要

视情况而定。

2、质量合格且没有严重违反规划的转化为商品房

有的小产权房其实与普通的商品房在质量上并没有太大的差别，并且也比较符合城市的发

展规划，对于这类房屋就可以在完善相关的配套设施后，将其转化为商品房，不仅可以加快城

市化进程，也符合购房者的需求。但是在转化的过程中必须要补办相关手续并补缴相应的税

费，完成所有的手续后，地方政府就可以在小区内按照城区标准建设一些基本的配套设施，并

提供教育、医疗等公共服务，完善街道的管理体系。

3、保障村民的基本生活需求的房屋予以保留

有的村民在自己的宅基地上建造房屋并向外出售，可以根据各地不同的情况，在满足村民

的居住需求、规划的基础之上，赋予宅基地范畴内房屋的出租权、居住权等，从而使村民可以

获得一定的收益，但是不能将房屋转让，目的是满足村民基本居住需求和基本收入。一些地区

如深圳、广州处理城中村等历史遗留违法建筑时的做法提供了可鉴之策。

（二）、稳定房价，提高居民收入水平

从上世纪末到现在我国的房价一路攀升，虽然人们的收入水平也有较大幅度的提升，但是

远远赶不上房价上涨的速度，中国许多中低收入的人根本没有能力购买城市中价格高昂的商

品房，所以他们就会选择购买小产权房，这也是小产权房出现的原因。所以国家有必要采取相

应措施抑制房价，但是房价究竟是多少才算是合适的呢？在经济快速发展，人民的收入水平不

断提高的今天，房价上涨是必然的趋势，但是也应在一定的范围内，如果上涨过快甚至远超过

居民的收入水平，这样的房价就属于过高。[2]针对此种情形，政府有必要采取一定的措施，

对房价的上涨进行适当的干预，同时也可以增加住房补贴，提高居民的收入水平，使那些中低

收入人也可以购买一般的保障性住房。有房可住也是民生的一个重要的方面，降低住房成

本，让每一个中国老百姓都能住的起房子是我们应该努力实现的目标。