专业 合规 优化——专访北京盈科律师事务所律师王军

专业合规优化

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口本刊记者陈袒或

专访北京盈科律师事务所律师王军

２０１０年ｌ２月，财政部出台了（（政府采购代理机构资格认定 年３月份实施以来，社会代理机构的数量就急剧膨胀。截至２０１０

办法》（财政部第６１号令），并将２００５年１２月发布的 政府采购 年２月，在不到４年时间里，全国甲级代理机构就达到６４３家，乙

代理机构资格认定办法 （财政部令第３１号）予以废止。对比两 级代理机构达到大约２０００家，可见增长势头之迅猛。据权威人士

者，我们发现６１号令中有比较明显的变化，包括提高了注册资本

要求，甲级和乙级代理机构的注册资本分别由原来的４００万元和 理机构迅速膨胀的原因在于初建代理市场时相对宽松的资质要求。

５０万元调至５００万元和１００万元；对专职人员规模提出了明确要

求，要求甲级和乙级代理机构的专职人员总数分别不得少于３０人 胀的背后，实际上反映了社会代理业务需求的不断增长。从采购人

披露：在此情况下，许多机构仍继续希望获得代理资格。导致代

其次，反映了社会代理业务需求的膨胀。社会代理机构迅速膨

和ｌ０人；改进了对代理机构专职人员素质的要求等，针对这些变 的角度来看，采购人似乎更钟情于社会代理机构的服务。采购人自

化以及政府采购代理机构在现阶段存在的问题，本刊记者采访了

北京盈科律师事务所政府采购专家王军律师。

记者：６１号令中提高了申请政府采购代理机构的资格条件，

这是否能够反映政府采购代理机构领域近几年的变化？国家对于

身的需求，使采购人具有选择社会代理的“内在驱动力”，而目前

以采购人为主导的政府采购制度，为采购人选择社会代理机构提供

了广阔的制度空间，由此导致了社会代理业务需求的不断增长。

另外，凸显了规范社会代理业务的制度困境。以采购人为主

导的政府采购制度，在推升社会代理业务需求的同时，造成了代

理机构为采购人、“想方设法”满足采购人各种“需求”

政府采购社会代理机构准入门槛的提高，是否也体现了对其规范

性有了进一步的要求？

的“内在压力”。再加上代理机构在竞争中承揽业务的压力，使

代理机构不得不拿出“八仙过海、各显神通”的招数。因此，社 王军：６１号令从注册资本、从业人员素质、业绩要求等几方面

会代理机构实际上承受着被迫违规、违法的制度压力。２００８年全

国政府采购执行情况专项检查中发现，代理机构在执业过程中存

在突出的违法、违规问题。难怪权威人士称：这些现象的存在“严

重损害了政府采购代理机构资格的权威性”。可见，规范社会代

理业务，成了紧迫的任务。 代理机构领域近几年的变化，主要是社会代理业务的迅速发

提高了代理机构资格的认定条件。这既反映了代理机构领域近几年

的变化，又预示了代理机构今后发展的方向。分析这次修订的背景

和原因，可以看到社会代理在近几年迅速增长的状况和引发的问题。

总结这次修订的具体内容，就可看到代理机构今后发展的方向。

展，具体体现在以下几个方面：

从这次修订的具体内容来看，管理部门意图使社会代理机构

形成“少而精”的格局。这预示着社会代理机构今后发展的方向，

首先，社会代理机构数量的迅速膨胀。从原来的３１号令于２００６

２Ｏ１１／１ ２总第１ ２７期２９

在于提升从业人员素质和扩大业务规模。代理机构资格条件的提

升，首先是减缓机构数量猛增的势头，其次是现有代理机构不得

不在从业人员素质的提升和业务规模的扩大上谋求进一步的发

规定的违法情形，更是涵盖了政府采购法对代理机构业务合法性

要求的绝大部分情形。第７款正是把处罚情形延伸至“法律、法规、

规章规定的其他违法行为”。因此，６１号令试图把法律、法规、规

展。尤其是甲级资质对有效业绩的要求（最近两年内政府采购项 章规定所有违法、违规情形都纳入到“资格认定”的处罚范围之中。

目中标、成交金额累计１亿元以上，或者招标中标１０亿元以上），

将促使代理机构将扩大业务规模作为第一要务。

‘

这样的做法对管理部门和代理机构而言，有极其不同的实际

意义。

对社会代理机构准入门槛的提高，反映了管理部门希望提高 对管理部门而言，把所有业务合规性问题与“资格”问题相

社会代理机构规范性的意图。规范性的提高，集中主要体现在专

职人员规模的要求和专职人员素质的要求两个方面。

挂钩，使管理部门拥有了最有效的“杀手锏”，可以促使代理机

构守法经营。“资格”问题是代理机构能否生存的“生命线”。把

在专职人员规模方面，３１号令没有对专职人员总数提出要

所有业务合规性问题与“资格”问题相挂钩，会使代理机构时时

求，难以反映代理机构的规模和能力。这次修订对专职人员的最

处在生死存亡的边缘，当然使代理机构不得不重视合规性问题，

低数量提出了明确要求：规定乙级资格为“专职人兄总数不得少 从而促使代理机构在压力下克制其违法、违规行为。

于１０人”，甲级资格为“专职人员总数不得少于３０人”，使代理

对代理机构而言，代理机构将处于“风雨飘摇”的极不稳定

机构具有相对充足的专职人员。此外，６１号令还将“专职人员” 的生存状态，只能强化对管理部门的高度依赖而求得生存。从６１

明确界定为“与申请人签订劳动合同，由申请人依法缴纳社会保

号令第４３条规定的处罚措施来看，从“改正”、“警告”、“暂停资

障资金的在职人员，不包括退休人员”。 、 格”到“取消资格”的处罚措施之间，并没有明确的界限，完全

专职人员素质方面，这次修订规定了更加务实的要求。３１号

处于管理部门高度的“自由裁量权”之下。以６１号令４３条第４款

令对专职人员的素质要求，是以“中专以上学历”和“高级职称” 规定的“泄露与采购代理业务有关的情况和资料”的处罚情形为

为标准划线的，要求乙级资格“中专以上学历的不得少于职工总

例，“泄露情况和资料”是极为宽泛和多样的情形，多种意外情况

数的５０％（甲级为７０％），具有高级职称的不得少于职工总数的

都会导致 隋况和资料”的“泄露”；而且“情况和资料”本身又

１０％（甲级为２０％）”。从务实的角度来看，“中专以上学历”的要

是极为含混的。是否导致“取消资格”这样的极端处罚，完全依

求过低，而“高级职称”的要求又过于严格，不能准确反映实际

赖于管理部门对“情节”的不同判断。再加上６１号令第４３条试

业务对专职人员素质的要求。因此，这次修订以“中级以上专业

图把所有合规性问题都与资格处罚相挂钩，代理机构的生死存亡

技术职务任职资格”取代了以“中专学历”和“高级职称人员”

实际上处于“命悬一线”的状态，只能走与管理部门进行“勾兑”

划线的方法。具体要求为：乙级机构“具有中级以上专业技术职

而求生存的路子。

务任职资格的不得少于专职人员总数的４０％”，甲级机构不少于

从学者的角度而言，６１号令作为“资格认定”的办法，是否

６０％”。这样一来，“中级以上专业技术职务任职资格”的专业人

适宜把具体业务执行的合规性问题纳入到这个办法来进行处罚，

员，将成为社会代理机构中的业务骨干，是比较务实的准入条件。 是一个值得商榷的问题。单从６１号令第４３条第６款把 政府采购

对社会代理机构准入门槛的提高，可以起到提升代理机构人 法》第７ｌ条、７２条、７６条规定的违法情形纳入到这个“资格认

员素质方面的作用。但是，应该看到，准入门槛的提高只能间接

定”来处罚，就造成了６ｌ号令的处罚措施和 政府采购法》规定

起到提高社会代理机构业务规范性的作用。社会代理机构业务规

的处罚措施之间的冲突。（（政府采购法 第７１、条、７２条、７６条不

范性的整体提高，还有待于在业务实质流程上的进一步规范。

但列举了违法情形，而且对处罚措施的规定是十分明确的。例如，

政府采购法》第７１条对７种违法情形，所规定的处罚措施是“责

记者６１号令中对政府采购社会代理机构的处罚情形由原来

令限期改正…警告，可以并处”和对直接责任人的“行政处

的２项增加到７项，这将产生怎样的实际意义？

分”。其中并没有规定“暂停资格”和“取消资格”这样的处罚措

王军：这次修订，实际上是把处罚的范围从“资格认定”，扩

施。现在６１号令４３条却把“暂停资格”和“取消资格”作为其

展到了具体业务执行的合规性管理范围。也就是说，６１号令明显 处罚措施，是否意味着６１号令可以修改（（政府采购法 的规定？

把具体业务执行的合规性和“资格认定”相挂钩，试图以“资格

认定”为最终手段解决社会代理业务的合规性问题。 记者：财政部６１号令的出台对社会代理机构进入政府采购

原３１号令第４０到第４３条所规定的法律责任，是围绕资格取

领域将会产生怎样的影响？

得和资格证的正确使用而展开的。所规定的处罚，也是分别针对 王军：６１号令对社会代理机构进入政府采购领域的影响是多

“提供虚假材料”（第４０条）、“欺骗、贿赂”（第４１条）这样违法

方面的，既有不利因素，同时又具有促进作用，关键取决于不同

取得资格的情形，和“超范围承揽业务”、“出借、出租、转让或者

社会代理机构适应新变化的能力。 一

涂改资格证”这样违规使用资格的情形。但６ｌ号令所增加的处罚

首先，准入门槛的提高，增加了新的机构的进入难度，但同

情形，显然已经大大超出了原有的范围，将处罚情形延伸到了业

时，社会代理机构专业人员素质的提高、业务合规性的提高和业

务执行的合规性问题。比如：代理与其有股权关系的供应商的项

务规模的扩大，却有助于社会代理机构以新的姿态更深入地介入

目（４３条第３款）、泄露有关的情况和资料（４３条第４款）、擅自

政府采购领域。

修改采购文件或者评标（审）结果（４３条第５款）等等情形。６１

６１号令对代理机构专职人员符合“中级专业技术职务人任职

号令第４３条第６款所指的《政府采购法》第７１条、７２条、７６条

资格”的比例要求，有助于提升代理机构业务人员的素质。在同

３Ｏ中国政府采购

“集采中心”的“竞争”关系来看，业务人素质是提高竞争力的

基础。随着人员素质的提升，社会代理机构的业务执行能力会相

应提高，这无疑提升了竞争力。

其次，对已经取得资格进入这个领域的代理机构而言，６１号

令也许是促成机构的优化、整合。如果不同机构能通过合并、收

购等方式提升机构的优化整合程度，从长远来看，对更好介入政

府采购领域必定有所裨益。６１号令对甲级机构“成交１亿元或中

标１０亿元”的要求，是一个压力很大的要求。可能需要通过合

并、收购等方式提升机构的优化整合程度。巨大的业绩要求，势

必导致竞争程度的加剧，使社会代理业务的市场形成强者愈强、

弱者愈弱的“马太效应”。这种效应对大型综合性代理机构是有

利的，但是对于小型专业化的代理机构是不利的。

另外，把具体业务执行的合规性和“资格认定”相挂钩的监

管方式，初期的效应可是减少代理机构的违规行为，但是从长远

效应来看，会导致代理机构依附于管理部门的趋向，而真正依靠

技术服务发展的代理机构却会感到“受伤的总是我”。这种趋势

对社会代理机构的长期发展是不利的。

记者：目前我国政府采购代理机构还存在着哪些问题？对于

目前政府采购代理机构领域存在的问题，您认为应从哪些方面加

以解决？

在规范中求发展、

口赵虹

王军：我个人认为，有关采购代理机构的最大问题有两个：

一

是政府设立的集采机构和社会代理机构的关系问题．二是社会

起的，需要统筹解决。

对集采机构和社会代理机构的关系问题，社会代理机构尤其需 从社会层面上看，政府采购市场不断扩大，代理机构数量迅

一

代理机构的业务规范性问题。实际上这两个问题又是密切联系在

一

、

顺应发展，提高门槛，强化责任

速增加，采购代理机构的行为和服务水平得到了更进一步的重视 要意识到：政府采购领域不同于其他市场化业务领域，政府采购领

域是政府活动的延伸，最终会由政府行政行为来统辖。在政府采购

事业的发展初期，政府限于人力、技术和经验的不足，会开放较多

空间给社会代理机构。但是，随着政府设立的采购执行机构的成熟，

社会代理机构能够参与政府采购代理业务的空间将会大大收缩。所 提高从业能力和执业水平，营造良好的政府采购代理市场秩序，

以，社会代理机构必须要清楚社会代理所承担的“补充”或“辅助” 维护政府采购的严肃性和权威性。

和提高，其他招标主管部门对招标代理机构的资质要求也都在提

高。因此，财政部６１号令提高对采购代理机构的资格条件，顺应

了政府采购代理市场的发展，有利于引导政府采购代理机构不断

贯彻执行财政部的６ １号令，对采购代理机构进入政府采购

角，在这个角前提下寻自己的适当定位，切不可贸然发展。

对于社会代理机构的业务规范性问题，如前所述，是以采购 市场增加了难度，如注册资本、专职人员数量、素质、强调法律

人为主导的政府采购制度下的机制性问题。这个问题的解决，不

是加重处罚就能解决的。

对上述两个问题的解决，笔者认为：集采机构要走行政化发

展的道路，社会代理机构要走小规模专业化的发展道路，在两者 以有一定的资格要求是非常必要的，否则采购代理机构良莠不

关系上最终形成政府采购执行机构整合、吸纳并指导社会代理机

构规范运作的格局。

集采机构要走行政化发展的道路的问题，在集采回归行政的

人员配备、代理业绩、法律责任等等。作为专业从事采购代理的

机构，只有通过自身拥有的专业人才，对法律法规的深刻理解和

丰富的采购经验，才能为采购人提供专业的代理和咨询服务。所

齐，会影响采购过程的效率和效果。

目前，一方面是对采购代理机构的要求和管理成本都在相应

提高；一方面是集中采购目录逐年扩大，留给采购代理机构的市

场范围逐渐缩小；加之有的地方代理机构承接业务采取随机抽 同时，社会代理机构需要以其专业性上的优势保住自己的不可替

取，项目小到几万元，不做不行，做了赔本。有的在采购代理过 代性。这里所谓的“专业性”，不是指一般的专业技术能力，而

是指针对专门性产品、专门性领域的专业能力。只有与集采机构

专业能力相区别的“专门性优势”，才能为社会代理机构赢得空

间，使社会代理机构成为不可缺少的有益“补充”。 ｌ

对社会代理机构的业务规范问题，也只有在政府采购行政执

程中限制和禁止采购人和采购代理机构进入开标和评标（谈判或

询价）现场，差错、废标均有增加，同时给质疑的处理带来不便，

降低了采购效率。这些不仅体现不了采购代理机构的能力和水

平，长此下去必将影响一些采购代理机构的资格延续，影响采购

代理机构的健康发展。

行机构（即集采ＩＮ归行政后所设立的采购执行机构）的业务指导

之下，由执行机构不断推出的业务规范才能得以解决。ｒ萱

对照财政部６１号令和３１号令，从政府采购代理机构的角度

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