张一涛与济南市章丘区财政局等行政行为二审判决书

张一涛与济南市章丘区财政局等行政行为二审判决书

【案由】行政 行政行为种类 其他行政行为

【审理法院】山东省济南市中级人民法院

【审理法院】山东省济南市中级人民法院

【审结日期】2021.03.31

【案件字号】(2021)鲁01行终442号？

【审理程序】二审

【审理法官】张振明张启胜陈伟

【审理法官】张振明张启胜陈伟

【文书类型】其他文书

【当事人】张一涛;一审济南市章丘区财政局;济南市章丘区人民政府;该账户未设置在章丘区

财政局;处保存;主张该项目有中央补贴资金;章丘区财政局在一审中并未提交任何证据或规范

性文件证明辛马社区增减挂钩试点项目转向资金账户不应当设立在其处;认为按照《山东省城

乡建设用地土地增减挂钩时点管理办法》

【当事人】张一涛一审济南市章丘区财政局济南市章丘区人民政府该账户未设置在章丘区财

政局处保存主张该项目有中央补贴资金章丘区财政局在一审中并未提交任何证据或规范性文

件证明辛马社区增减挂钩试点项目转向资金账户不应当设立在其处认为按照《山东省城乡建

设用地土地增减挂钩时点管理办法》

【当事人-个人】张一涛处保存

【当事人-公司】一审济南市章丘区财政局济南市章丘区人民政府该账户未设置在章丘区财政

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局主张该项目有中央补贴资金章丘区财政局在一审中并未提交任何证据或规范性文件证明辛

马社区增减挂钩试点项目转向资金账户不应当设立在其处认为按照《山东省城乡建设用地土

地增减挂钩时点管理办法》

【代理律师/律所】贾启华北京市凯诺律师事务所;李啸文北京市凯诺律师事务所;白乐平北京

大成(济南)律师事务所

【代理律师/律所】贾启华北京市凯诺律师事务所李啸文北京市凯诺律师事务所白乐平北京大

成(济南)律师事务所

【代理律师】贾启华李啸文白乐平

【代理律所】北京市凯诺律师事务所北京大成(济南)律师事务所

【法院级别】中级人民法院

【原告】张一涛;该账户未设置在章丘区财政局;主张该项目有中央补贴资金;认为按照《山东

省城乡建设用地土地增减挂

【被告】一审济南市章丘区财政局;济南市章丘区人民政府;处保存;章丘区财政局在一审中并

未提交任何证据或规范性文

【本院观点】《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的

政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。可以自证其有，不能自证其无。

【权责关键词】行政复议合法废止举证责任质证行政复议维持原判改判政府信息公开

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】本院经审理查明的事实同一审法院。

【本院认为】本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政

机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其

他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政

机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府

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信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条第(四)项规定：“经检索没有所申请

公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”。关于上诉人申请公开的第一项信息即“济南

市章丘区高官寨辛马社区增减挂钩试点项目专项资金账户使用情况”，被上诉人章丘财政局

经在财政局国库网上进行查询，未发现关于辛马社区的专用账户，遂告知上诉人该信息不存

在。上诉人认为按照《山东省城乡建设用地土地增减挂钩时点管理办法》，该信息应当保存

在被上诉人章丘区财政局处，并认为被上诉人章丘区财政局未尽到举证责任证明涉案诉信息

不存在，应当承担举证不能的法律后果。对此，本院认为，可以自证其有，不能自证其无。

对于主张不存在的政府信息，只要被申请人履行了相应的检索查询义务，无需提供证据证明

其不存在。同样，上诉人申请公开的第三项即“该项目中央补贴资金的发放及使用情况”，

被上诉人章丘财政局亦无需举证证明上述资金在其账户上确实存在。 《中华人民共和

国政府信息公开条例》第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或

者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对

现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”上诉人所申请的第二项信息即

“因该项目新增的建设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和

土地复垦费等资金使用情况”，需要进行加工、整合、汇总才能形成，被对上诉人章丘区财

政局不予公开并不违反法律规定。 综上，被上诉人章丘财政局针对上诉人张一涛申请

综上，依公开的政府信息所作的答复并无不当，一审认定事实清楚，本院予以维持。

照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 一二审案件受理费各50元，均由上诉人张一涛负

担。 本判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-24 07:58:57

【一审法院查明】一审法院查明，原告张一涛系章丘区高官寨街道办事处马庄村村民，因辛

马社区土地增减挂钩项目占用了原告村庄的土地，2020年5月26日，原告向被告章丘财政

局提出政府信息公开申请，申请公开：1、济南市章丘区高官寨镇辛马社区增减挂钩试点项目

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专项资金账户使用情况，包括但不限于资金审核、资金使用情况；2、因该项目新增的建设用

地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金使用情

况；3、该项目中央补贴资金的发放及使用情况；4、辛马社区增减挂钩试点项目资金审核及

拨付制度。2020年6月11日，被告章丘财政局作出公开告字(2020)4号政府信息告知书，原

告不服，向被告章丘区政府申请复议，被告章丘区政府于2020年9月8日作出了济章政复决

字(2020)41号行政复议决定书，维持了章丘财政局作出的公开告字(2020)4号政府信息告知

书。

【一审法院认为】一审法院认为，被告章丘财政局作出公开告字(2020)4号政府信息告知书

包括四项内容，原告对告知书的第四项内容无异议，对被告章丘财政局答复的前三项内容不

认可，一审法院对被告章丘财政局答复的前三项内容逐一进行了分析： 一、济南市章丘

区高官寨辛马社区增减挂钩试点项目专项资金账户使用情况的信息是否由被告章丘财政局制

作、保存。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第(四)项规定：“对政府信

息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(四)经检索没有所申请公开信息的，告

知申请人该政府信息不存在；”本案中，被告章丘财政局收到原告张一涛的信息公开申请

后，在财政局国库网上进行了查询，经查询，未发现关于辛马社区的专用账户。被告在告知

书中告知原告该账户未设置在章丘区财政局，并建议向高官寨财政所了解咨询，被告的行为

符合法律规定。原告并未提供有效证据证实济南市章丘区高官寨辛马社区增减挂钩试点项目

专项资金账户使用情况信息在被告处保存，仅依据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理

办法》的规定认定该资金账户在被告处开户于法无据，不予支持。 二、因该项目新增的建

设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金使

用情况。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定“行政机关向申请人提

供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分

处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”，

从本案的证据和当事人庭审陈述可以看出，该项资金的统筹使用情况信息在被告保存，但具

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体到单个项目的资金由相关部门掌握，被告对需要进行加工、分析的政府信息不予公开并不

违反法律规定，应予支持。 三、该项目中央补贴资金的发放及使用情况。 原告主张

该项目有中央补贴资金，被告不予认可，原告不能提供有效证据证实该项目有中央补贴资

金，被告章丘财政局答复该项目无中央补贴资金并无不当。 综上，被告章丘财政局对原告

的申请公开的事项分别进行了答复，被告章丘财政局作出的公开告字(2020)4号政府信息告

知书并无不当。原告对被告章丘区政府的复议程序无异议，被告章丘区政府作出的济章政复

决字(2020)41号行政复议决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告请求撤销被告章

丘财政局作出的公开告字(2020)4号政府信息告知书和被告章丘区政府作出的济章政复决字

(2020)41号行政复议决定书于法无据，不予支持。判决：驳回原告张一涛的诉讼请求。案件

受理费50元，由原告张一涛负担。

【二审上诉人诉称】上诉人张一涛不服一审判决上诉称，一、上诉人已经提供初步证据即

《山东省城乡建设用地土地增减挂钩时点管理办法》，证明专项资金账户应当在被上诉人章

丘区财政局处开户，一审法院认为上诉人诉讼请求于法无据系适用法律错误。《山东省城乡

建设用地土地增减挂钩时点管理办法》第十六条规定：“项目所在县(市、区)应当设立增减

挂钩专项资金账户，专户管理、专账核算、专款专用、封闭运转。”根据2016年2月1日起

实施的该规定，被上诉人章丘区财政局应当与项目实施后设立以区位单位的土地增减挂钩专

项资金账户。根据《行政诉讼法》第三十七条的规定，原告提供的证据不能成立的，不免除

被告的举证责任。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告不提供或者无正当理由逾期

提供证据的，应当视为没有证据。被上诉人章丘区财政局在一审中并未提交任何证据或规范

性文件证明辛马社区增减挂钩试点项目转向资金账户不应当设立在其处。

张一涛与济南市章丘区财政局等行政行为二审判决书

山东省济南市中级人民法院

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(2021)鲁01行终442号？

(2021)鲁01行终442号

当事人 上诉人(一审原告)张一涛。

委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。

委托代理人李啸文，北京市凯诺律师事务所律师。

被上诉人一审(被告)济南市章丘区财政局，住所地济南市。

法定代表人王其坤，局长。

出庭负责人杨开光，主任。

委托代理人白乐平，北京大成(济南)律师事务所律师。

被上诉人(一审)被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。

法定代表人边祥为，区长。

委托代理人张德娇，济南市章丘区司法局工作人员。

委托代理人白乐平，北京大成(济南)律师事务所律师。

审理经过 上诉人张一涛不服济南市章丘区人民法院(2020)鲁0181行初242号行

政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2021年3月30日组织法

庭调查依法对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明 一审法院查明，原告张一涛系章丘区高官寨街道办事处马庄村村

民，因辛马社区土地增减挂钩项目占用了原告村庄的土地，2020年5月26日，原告向被

告章丘财政局提出政府信息公开申请，申请公开：1、济南市章丘区高官寨镇辛马社区增

减挂钩试点项目专项资金账户使用情况，包括但不限于资金审核、资金使用情况；2、因

该项目新增的建设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和

土地复垦费等资金使用情况；3、该项目中央补贴资金的发放及使用情况；4、辛马社区

增减挂钩试点项目资金审核及拨付制度。2020年6月11日，被告章丘财政局作出公开告

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字(2020)4号政府信息告知书，原告不服，向被告章丘区政府申请复议，被告章丘区政府

于2020年9月8日作出了济章政复决字(2020)41号行政复议决定书，维持了章丘财政局

作出的公开告字(2020)4号政府信息告知书。

一审法院认为 一审法院认为，被告章丘财政局作出公开告字(2020)4号政府信息

告知书包括四项内容，原告对告知书的第四项内容无异议，对被告章丘财政局答复的前

三项内容不认可，一审法院对被告章丘财政局答复的前三项内容逐一进行了分析：

一、济南市章丘区高官寨辛马社区增减挂钩试点项目专项资金账户使用情况的信

息是否由被告章丘财政局制作、保存。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第(四)项规定：“对政府信息

公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(四)经检索没有所申请公开信息的，

告知申请人该政府信息不存在；”本案中，被告章丘财政局收到原告张一涛的信息公开

申请后，在财政局国库网上进行了查询，经查询，未发现关于辛马社区的专用账户。被

告在告知书中告知原告该账户未设置在章丘区财政局，并建议向高官寨财政所了解咨

询，被告的行为符合法律规定。原告并未提供有效证据证实济南市章丘区高官寨辛马社

区增减挂钩试点项目专项资金账户使用情况信息在被告处保存，仅依据《山东省城乡建

设用地增减挂钩试点管理办法》的规定认定该资金账户在被告处开户于法无据，不予支

持。

二、因该项目新增的建设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、

耕地开垦费和土地复垦费等资金使用情况。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定“行政机关向申请人提供

的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区

分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提

供。”，从本案的证据和当事人庭审陈述可以看出，该项资金的统筹使用情况信息在被

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告保存，但具体到单个项目的资金由相关部门掌握，被告对需要进行加工、分析的政府

信息不予公开并不违反法律规定，应予支持。

三、该项目中央补贴资金的发放及使用情况。

原告主张该项目有中央补贴资金，被告不予认可，原告不能提供有效证据证实该

项目有中央补贴资金，被告章丘财政局答复该项目无中央补贴资金并无不当。

综上，被告章丘财政局对原告的申请公开的事项分别进行了答复，被告章丘财政

局作出的公开告字(2020)4号政府信息告知书并无不当。原告对被告章丘区政府的复议程

序无异议，被告章丘区政府作出的济章政复决字(2020)41号行政复议决定书事实清楚、

程序合法、适用法律正确。原告请求撤销被告章丘财政局作出的公开告字(2020)4号政府

信息告知书和被告章丘区政府作出的济章政复决字(2020)41号行政复议决定书于法无

据，不予支持。判决：驳回原告张一涛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张一涛负

担。

二审上诉人诉称 上诉人张一涛不服一审判决上诉称，一、上诉人已经提供初步证

据即《山东省城乡建设用地土地增减挂钩时点管理办法》，证明专项资金账户应当在被

上诉人章丘区财政局处开户，一审法院认为上诉人诉讼请求于法无据系适用法律错误。

《山东省城乡建设用地土地增减挂钩时点管理办法》第十六条规定：“项目所在县(市、

区)应当设立增减挂钩专项资金账户，专户管理、专账核算、专款专用、封闭运转。”根

据2016年2月1日起实施的该规定，被上诉人章丘区财政局应当与项目实施后设立以区

位单位的土地增减挂钩专项资金账户。根据《行政诉讼法》第三十七条的规定，原告提

供的证据不能成立的，不免除被告的举证责任。根据《行政诉讼法》第三十四条的规

定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，应当视为没有证据。被上诉人章丘区

财政局在一审中并未提交任何证据或规范性文件证明辛马社区增减挂钩试点项目转向资

金账户不应当设立在其处。

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二、《山东省城乡建设用地土地增减挂钩时点管理办法》第三十条规定：“增减

挂钩周转指标有偿调剂获得的土地增值收益应足额返还项目区农村，用于拆旧复垦、补

偿安置、基础设施和公益设施建设等，改善农民生产生活条件和支持农村集体发展生

产。土地增值收益的确定和返还，应当以县(市、区)为单位，统筹平衡拆旧复垦、社区

建设、基础和公益设施建设所需资金，不额外增加农民负担。”而被上诉人章丘区财政

局却以章丘区政府于3月15日作出的章政发〔2013〕8号为其作出行政行为的依据，以

所谓的“统筹安排”挪用本应当全部返还上诉人所在的辛马社区项目的土地增值收益等

资金。一审适用法律错误。上诉请求:1.撤销一审判决；依法改判支持上诉人的诉讼请

求；一、二审诉讼费由被上诉人负担。

二审被上诉人辩称 被上诉人章丘区财政局辩称，上诉人的观点不成立。《山东省

城乡建设用地增加挂钩试点管理办法》最后一条明确规定于2020年1月31日废止。且

该文件只是规定设立有关账户，但是没有规定由哪个部门设立。章政发〔2013〕8号文件

明确规定，由各镇街道切实强化主体责任，统筹合理安排。经过被上诉人章丘区财政局

国库网上查询，上诉人所申请公开的相关信息被上诉人处没有具体的明细事项。因此，

基于该文件规定以及所知悉的内容，答复告知其向所在的街道办及财政所进行查询，并

无不当。

被上诉人章丘区政府的答辩意见同章丘区财政局。

各方均坚持一审庭审质证意见及辩论意见。

本院查明 本院经审理查明的事实同一审法院。

本院认为 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：

“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公

民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机

关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公

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开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条第(四)项

规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”。关于上诉人

申请公开的第一项信息即“济南市章丘区高官寨辛马社区增减挂钩试点项目专项资金账

户使用情况”，被上诉人章丘财政局经在财政局国库网上进行查询，未发现关于辛马社

区的专用账户，遂告知上诉人该信息不存在。上诉人认为按照《山东省城乡建设用地土

地增减挂钩时点管理办法》，该信息应当保存在被上诉人章丘区财政局处，并认为被上

诉人章丘区财政局未尽到举证责任证明涉案诉信息不存在，应当承担举证不能的法律后

果。对此，本院认为，可以自证其有，不能自证其无。对于主张不存在的政府信息，只

要被申请人履行了相应的检索查询义务，无需提供证据证明其不存在。同样，上诉人申

请公开的第三项即“该项目中央补贴资金的发放及使用情况”，被上诉人章丘财政局亦

无需举证证明上述资金在其账户上确实存在。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定：“行政机关向申请人提

供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作

区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提

供。”上诉人所申请的第二项信息即“因该项目新增的建设用地有偿使用费、用于农业

土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金使用情况”，需要进行加

工、整合、汇总才能形成，被对上诉人章丘区财政局不予公开并不违反法律规定。

综上，被上诉人章丘财政局针对上诉人张一涛申请公开的政府信息所作的答复并

无不当，一审认定事实清楚，本院予以维持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，

判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

一二审案件受理费各50元，均由上诉人张一涛负担。

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本判决为终审判决。

落款

审 判 长 张振明

审 判 员 张启胜

审 判 员 陈 伟

二〇二一年三月三十一日

法官助理 靳 颖

书 记 员 韩琳琳

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