刑事侦查立案标准论

刑事侦查立案标准论

立案，是刑事侦查活动的开端，没有立案则无所谓破案。立案工作首先需要解决

的问题就是标准问题。有了规范的、统一的、可操作性强的立案标准才能做到科

学立案，统计准确，全面、客观地反映一地区某时间段的社会治安状况，反之则

不然。从目前的现状来看，刑事侦查立案标准的制定工作不容乐观，存在着诸多

需要解决的问题。我们在调查研究中发现，当前的刑事侦查立案工作存在以下几

方面的问题。

（注：刑事立案涵盖公安机关、检察机关、人民法院的相关工作，内容丰富。

本文仅立足于对刑事案件侦查阶段的立案标准进行调查研究，阐述观点。人民法

院受理刑事自诉案件的立案标准及刑事立案方面的其他内容不在本文论述范围

之内）

一、存在问题

规范紊乱标准不一

规范紊乱，标准不一是当前刑事侦查阶段立案工作的重要特征。刑事立案的

总标准是《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条之规定：“人民法院、人民

检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，

迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”其涵义

有三：一、认为有犯罪事实；二、认为需要追究刑事责任；三、属于受理机关管

辖。但在实际执行中，其具体表现形式呈现出了多样性。

有些标准是从有利于案件的侦查角度出发而制定的，这些案件破了后就该起

案件而言是不能追究犯罪嫌疑人刑事责任的，我们不妨称之为侦查标准。如：公

安部于1991年1月16日颁布实施的《扰乱社会秩序等六类刑事案件立案标准》

“六、赌博案以牟利为目的，聚众赌博的；或一次赌博赌资在一千元以上的。”

后一种情形已经不切合当前的办案实践。但是，由于公安部未明文规定废止，也

没有作出修正，有些地方公安机关仍然将此作为刑事侦查立案的标准，进行立案

和破案统计。检察机关制定的刑事立案标准也有许多与此相类似的规定，这类立

案标准目前占有很大的比例。

有些标准将立案与追诉有机地结合起来，立案的标准就是追究犯罪嫌疑人刑

事责任的标准，该案件侦破后能够直接就此追究犯罪嫌疑人的刑事责任，可以称

之为追诉标准。如：最高人民检察院、公安部于20XX年4月18日颁布实施的《关

于经济犯罪案件追诉标准的规定》“七十八、附则1、本规定中”追诉“是指公

安机关立案侦查、检察机关审查批捕、审查起诉活动”。

还有许多罪别没有明文规定立案的标准，只能根据刑事诉讼法第八十六条的

原则性规定进行评判了。如97年刑法典新增加的一些罪名。

这种规范紊乱的状况给我们当前刑事侦查立案、破案工作的质量带来了很大

的负面效应。由于标准不统一，造成在执行中各抒其词、各执其理，你执行你的

规矩，我实施我的办法，各地刑事立案数的统计比较也就淡化了其本质意义，在

无奈之中显现了立案统计工作具有玩数字游戏的彩。检察机关与公安机关在刑

事立案监督和被监督工作中也常常为此争论不休。

次起不分混淆概念

在刑事执法实践中，我们经常用到“次”与“起”这两个量词。它们既有严

格的区别又密切关联，有时出现了混用的现象，将犯罪嫌疑人作的每“次”案均

单独立为一“起”刑事案件，增加了立案、破案的总数。《现代汉语词典》（修订

本；商务印书馆1996年第3版）对“次”的释义是：量词，指动作或事件重复

出现的回数。对“起”的释义是：量词，义同“件、次”。这表明“次”和“起”

在现代汉语中意义是相近的，有些场合两者可以通用。但从严格意义上讲，“起”

不是刑事立法和司法解释中所使用的概念，这是司法机关为了方便案件统计结合

汉语日常用语习惯而引用的概念，由于这概念的内涵和外延缺乏法律意义上的明

确性，所以对其理解差异的包容性很大。《刑法》中有关表示作案回数的“次”

的规定有12处，即第153条、第201条、第263条、第264条、第265条、第

301条、第318条、第321条、第328条、第347条、第358条、第383条。在

刑事司法解释中使用的也很多，如：《人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权

重特大案件标准（试行）》“九、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案（一）

重大案件1、办理三次以上或者一次办理三人以上的；（二）特大案件1、办理五

次以上或者一次办理五人以上的。”

“起”只具有统计学上的意义，在刑事司法中当犯罪嫌疑人作的一次或几次

案所产生的法律事实符合刑事立案条件的，我们称之为一“起”刑事案件。从现

在的法律规定看，“次”的内涵与外延当然地包含“起”的概念与外延。有的一

次作案所产生的法律事实就符合立案条件，有的多次作案所产生的法律事实才符

合立案要件，但无论是一次作案符合立一起刑事案件，还是多次作案符合立一起

刑事案件都仅是量的换算问题，从本质上讲它们仍然是包含与被包含的关系。目

前，有很多法律文书上叙述某犯罪嫌疑人、被告人作案多少“起”，除非其所指

的每“起”案件都符合刑事案件的立案标准，否则，我们认为这种用法是不适当

的，没能正确区分二者用法的不同之处，有害刑事执法的严肃性，应当统一使用

“次”。

同时，这种“次”、“起”不分现象为破案的泡沫工程敞开了大门，造成了

破案绝对数的大幅度上升，实际战果被人为地放大。

治刑不分重刑轻行

治安、行政案件与刑事案件立案标准交叉，界限不明是当前刑事立案工作的

又一重要特征。有时明知是治安、行政案件，侦破后不能仅就此案追究有关人员

的刑事责任，但依据有关规定（侦查标准）将其立为了刑事案件。在盗窃案件立

案工作中，这个问题尤为突出。其他罪别如：、抢夺，在立案中也存在类似

的问题。出现这种“治”“刑”不分的现象的主要是受重刑事轻行政的传统侦查

要求和观念影响造成的。将一些发案率比较高，众反响大的治安行政案件立为

刑事案件开展侦查，以提高对这些案件的打击力度。这样做不符合刑事诉讼法的

有关规定，也人为地增加了刑事案件的立案数，不能科学地反映出一时期的社会

治安状况。实际上，将这些案件立为治案、行政案件以后，明确其为重点侦破打

击的类别，这样做所产生的结果可能与将其立为刑事案件侦破所产生的结果没有

多大的区别。

重刑事轻行政在信息化管理上也有明显的表现，很多地方只注重刑事案件的

信息采集，实行微机化管理，对治安、行政案件却致之不顾，忽视了治安、行政

案件与刑事案件之间因量的积累而发生的转化现象。例如：一犯罪嫌疑人连续作

了多次盗窃案件，每次案件在案件未侦破之前只符合立治安案件的标准，但案件

侦破后，由于是属犯罪的连续状态，累计数额已达到较大的标准，应当追究刑事

责任，所以又转化成了刑事案件。如果我们不注重将治安、行政案件的信息输入

案件系统，直接会影响到串并案侦查工作的效能，在审查中只能跟着犯罪嫌疑人

的交待走，打被动仗。有时因案件信息没有采集，办案人员不能及时掌握有关的

证据，导致出现犯罪嫌疑人被抓获后定不了案，不能正常进入诉讼环节的局面。

所以，改变当前“治刑不分，重刑轻行”的状况是规范立案操作，改进统计方法

的迫切要求。

理论匮乏缺乏共识

目前，在立案标准理论方面尚缺乏深入的研究。见诸报纸、刊物的理论探讨

性文章不多，有关立案的规定和理论散见于检察院、公安的文件之中，还没有形

成系统的理论体系，这不利于公安机关本身的立案操作，也不利于检察机关的立

案监督。刑事执法中，公安、检察为立案监督问题各执其理的现象并不鲜见。

有些人认为：立案标准和量刑标准既有又有区别，公安机关制订的各类立案

标准应低于法院量刑标准。我们认为这种观点有其合理之处，但也有值得商榷的

地方。立案标准与量刑标准既相区别又有这是正确的。立案是公安机关、人民检

察院、人民法院在受理刑事案件时，经审查认为有犯罪事实需要追究刑事责任而

决定启动的一个诉讼程序，标志着刑事案件侦查、审理活动的开始，属刑事诉讼

法的范畴。立案标准作为立案的操作细则，其在总体上也属于刑事诉讼法的范畴。

立案的结果在公安、检察环节是待破、破案和销案。追究刑事责任仅仅是立案的

一个可能性的结果。量刑标准是人民法院以刑法典为主要依据，对各罪别的量刑

档次，量刑幅度所作的具体规定或解释，属刑事实体法的范畴。追究被告人的刑

事责任已成为现实。立案标准与量刑标准又有密切的。它们是可能性与现实性的

关系，从立案开始侦查到法院定罪量刑是可能性向现实性的转化。

公安立案标准应低于法院量刑标准的观点值得商榷。我们认为，侦查标准、

追诉标准与量刑标准的下限应当有机地统一起来。侦查标准因与刑事诉讼法第八

十六条的规定相抵触，应逐步予以废止、修正。

“以人立案”和“以事立案”问题缺乏共识。公安机关主要采取以事立案的

方式，很少以人立案。共同犯罪中有多名犯罪嫌疑人的往往只立一件刑事案件，

一查到底，犯罪嫌疑人陆续归案的也同用一张《立案报告表》，不再另行立案。

而在最高人民检察院于20XX年1月13日颁发的《人民检察院立案监督工作问题

解答》（[20XX]高检捕发第1号）中，以人立案的理念通贯全篇。从侦查角度和

简化手续角度出发宜采取以事立案的方式。从立案监督的角度看，以人立案的方

式又是必不可少的。怎样对这两种立案方式进行磨合，尚待进一步研究和商讨。

二、关于当前刑事立案工作的建议

现行有关刑事立案标准的司法解释、部委规章、厅局文件从总体上看有些多、

旧、乱。这些文件当中有些已明文规定失效，有的虽尚未明文规定失效但与现行

的刑法典、刑事司法解释明显相抵触实际上已失效，这两类在立案操作时不难甄

别。但是，有的文件则让人难以掌握执行。说其有效，其和现行的刑事法律规定

不甚切合；说其无效，其没有明文规定失效。这种状况不利于具体执行人员进行

规范操作。建议尽快对现有的刑事立案文件进行整理。常见罪别，比如盗窃犯罪，

可以先制订出规范的、可操作性强的立案标准，以后逐步完善，待条件成熟后再

制订一部统一的立案标准。制定立案标准的难易程度固然受犯罪类型的影响，有

些犯罪类型如危险犯，其立案的可量化程度小。但在我国刑法典分则中，结果犯、

情节犯、数额数量犯所占的比例是比较大的。如，以数额或数量作为构成要件要

素的罪名约占整个刑法典的12%.制定立案标准的空间还是比较宽裕的。建议：

1、在法律依据上，以刑事诉讼法第八十六条之规定为总的指导原则，结合

各罪别的相关立法、司法解释，以达到追诉的要求为基本的立案标准。

2、在法律事实上，以案源为立案的基本依据，即案件发生时的法律事实符

合立刑事案件的标准的则立刑事案件，符合立治安、行政案件的则立治安、行政

案件，不能人为地抬高或降低立案标准。例如：很多地方将盗窃数额未达到较大

标准的治安案件也立为了刑事案件。对此，我们认为欠妥。因为这些案件没有犯

罪事实，只有一般违法的事实，案件侦破后也不能就此案追究有关人员的刑事责

任。这种做法不符合刑事诉讼法第八十六条的规定。

3、由于治安、行政案件与刑事案件有着割不断的，从有利打击，规范统计，

正确再现社会治安状况，为各级领导决策提供准确的数据这一立足点出发，对各

类治安、行政案件也实行信息化管理，以利于串并案侦查，严厉打击各种违法犯

罪活动。其中治安、行政案件转化为刑事案件的可以实行单项考核。比如采取考

核侦破治安、行政案件数和在刑事上采取“以人立案”相结合的方法进行考核。

当然，刑事立案工作的建设与发展需要法院、检察、公安，甚至人大的共同

关注。以上内容仅是我就立案标准问题所表述的浅显观点和看法，其他问题有待

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