对法院不采纳认罪认罚量刑建议的实践考察

对法院不采纳认罪认罚量刑建议的实践考察

作者：钱地虎

来源：《中国检察官·司法实务》2021年第05期

摘 要：在认罪认罚案件中，检察机关能否提出合理的量刑建议并被法院采纳，是犯罪嫌

疑人自愿认罪认罚的关键。当前，落实认罪认罚从宽制度，既存在检察官对刑期计算、是否适

用缓刑把握不够准确等量刑建议能力不足的问题，也存在法院对量刑建议审查程序不规范的问

题，同时还存在检察人员对法院不采纳情况监督意识不强的问题。对此，一方面要进一步细化

认罪认罚量刑建议法院审查的制度规定，另一方面还需要从提高检察官量刑建议能力、强化对

法院不采纳量刑建议的检察监督着手，有效推进认罪认罚从宽制度的落实。

关键词：认罪认罚从宽制度 量刑建议 检察监督 抗诉

2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委

员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，从立法上正式确立了认罪认罚从宽制

度。司法实践中，检察机关提出合理的量刑建议并被法院采纳，是推动犯罪嫌疑人自愿认罪认

罚的关键环节，但由于各种原因，法院不采纳检察机关量刑建议的情况还一定程度存在，需要

引起重视。文章通过对浙江省Y市检察院认罪认罚量刑建议工作情况进行考察研究，剖析法

院不采纳量刑建议的情况以及存在的问题及原因，并从加强对法院不采纳认罪认罚量刑建议检

察监督的角度，提出有针对性的对策建议。

一、Y市法院未采纳检察机关认罪认罚量刑建议的情况

2018年11月以来，Y市检察院适用认罪认罚从宽制度提出的量刑建议，未被法院采纳的

共有7人，未采纳率0.25%。其中，2018年11-12月有2人，2019年有3人，2020年1-4月有

2人。通过分析上述案件，我们认为主要存在以下特点：

（一）未采纳数总体占比小

2018年11-12月，Y市检察院适用认罪认罚86人，量刑建议未被法院采纳2人，未采纳

率为2.3%。2019年适用认罪认罚1768人，量刑建议未被法院采纳3人，未采纳率为0.17%。

2020年1-4月适用认罪认罚905人，量刑建议未被法院采纳2人，未采纳率为0.22%（见下

图）。

（二）未采纳的量刑建议包括幅度刑和确定刑

司法实践中，检察机关在对认罪认罚案件提出量刑建议时，通常有兩种形式：一是提出有

幅度的量刑建议，在该制度试点阶段和全面实施的起始阶段多以此类为主;二是提出确定刑的

量刑建议，随着该项制度的深入推进，检察机关更加注重提出确定刑量刑建议。从法院未采纳

的情况看，幅度刑、确定刑量刑建议均有包括。Y市检察院办理的案件中，幅度刑量刑建议未

被法院采纳的有3人，确定刑量刑建议未被法院采纳的有4人。

（三）未采纳的理由均为量刑建议“明显不当”

刑事诉讼法第201条第1款规定，对于认罪认罚案件，法院一般应当采纳检察机关指控的

罪名和量刑建议，但被告人的行为不构成犯罪，不应当追究被告人刑事责任，被告人否认指控

的犯罪事实，被告人违背意愿认罪认罚，检察机关起诉指控的罪名与法院审理认定的罪名不一

致，以及存在其他可能影响公正审判等情形除外。该条第2款还规定，量刑建议明显不当，或

者被告人、辩护人提出异议的，法院可不采纳量刑建议。从司法实践来看，法院不采纳检察机

关量刑建议的依据和理由主要为量刑建议“明显不当”。Y市检察院办理的案件，未被法院采纳

认罪认罚量刑建议的7人中，一审法官的理由均为量刑建议“明显不当”。

二、存在的问题

（一）检察官提出量刑建议质量不高的问题突出

检察官提出量刑建议质量不高，主要表现为：一是对适用何种刑罚把握的准确性不够。适

用何种刑罚（含主刑、附加刑），是提出正确量刑建议的基础，实践中部分检察官对刑期较短

的羁押刑和单处附加刑的适用，存在把握不够准确的问题。Y市检察院未被一审法院采纳认罪

认罚量刑建议的7人中，从有期徒刑改为拘役、拘役改为单处罚金的各有1人。二是对刑期计

算把握的准确性不够。在主刑方面，部分检察官对量刑准确性的把握不够到位，导致提出的量

刑建议被法官认为偏高或偏低，而不被法院采纳。Y市检察院未被采纳的量刑建议中，法院认

为量刑偏轻，增加刑期的有3人，认为量刑偏重，降低刑期的有2人。此外，部分检察官侧重

于对主刑提出明确的量刑建议，有的虽然提出了并处罚金等附加刑的量刑建议，但在罚金具体

数额等方面未予以明确。三是对是否适用缓刑把握的准确性不够。部分检察官对缓刑适用与

否、适用条件的把握等也存在理解不够到位的问题。如Y市检察院未被一审法院采纳认罪认

罚量刑建议的7人中，检察机关建议适用缓刑，但一审法院判处实刑的有2人;检察机关量刑

建议为实刑，但一审法院判决适用缓刑的有1人。

（二）法院不采纳量刑建议的审查程序不规范

根据刑事诉讼法第201条第2款的规定，如果法院认为检察机关的量刑建议“明显不当”，

应告知检察机关予以调整，再根据检察机关是否调整或调整后的情况，决定是否采纳量刑建议

或依法作出判决。“也就是说，法院告知调整是作出判决的一项前置程序，应当遵守。”[1]从Y

市检察院的办案实践来看，一审法院处理的方式主要有三种：（1）直接在判决书中记录对检

察机关量刑建议不予采纳，但未就不采纳原因作任何说明，此类情形最多，共有5人。（2）

法官口头建议检察机关调整量刑建议，并在判决书中予以记录说明，此类情形有1人。（3）

向检察机关发出书面“建议调整量刑建议函”，并在判决书中对相关情况进行说明，此类情形有

1人。实践中对检察机关量刑建议不予采纳的程序处置上，存在因法官而异的问题，部分法官

违反法律规定，程序上随意处置的问题还一定程度存在。

（三）检察官对法院不采纳量刑建议的监督意识不强

“司法实践中，法院一般均会认可检察院与被告人达成的量刑建议，或者建议检察院调整

量刑建议重新达成具结后予以认可。如法院判决不同意量刑建议，并超过量刑建议的范围判处

刑罚，被告人不服可提起上诉，检察院认为不当可提起抗诉，最终确定确保量刑协商结果得到

有效保障。”[2]从当前基层实践来看，部分检察官对法院不采纳量刑建议的情况，存在监督意

识不强的问题。主要体现在两方面：一是抗诉监督占比较低。如Y市检察院未被一审法院采

纳认罪认罚量刑建议的7人中，检察官提出抗诉意见的仅有2人，占比28.6%。二是程序性监

督缺位。如前所述，告知检察机关调整检察建议，应是法院依法作出判决的一项前置性程序义

务。而在Y市检察院未被一审法院采纳认罪认罚量刑建议的7人中，法院未履行告知义务，直

接不采纳检察机关的量刑建议，且不在判决书中作任何记录和说明共有5人，占比高达

71.4%，而在检察机关对相应案件裁判结果的审查中，却无对法院程序缺位问题的监督意见。

三、原因分析

（一）检察官提出量刑建议存在能力上的短板

在司法实践中，刑事检察工作关注的重点主要是定罪，对量刑、缓刑适用等关注不够。

“且与法官相比，量刑毕竟不是检察官的 ‘主业’，要求检察官提出明确的量刑建议对检察官来

说本身就是挑战。”[3]从客观依据来讲，仅就23种罪名提出了量刑指导意见，对

其余的罪名没有具体的量刑规范化标准，缺乏明确的量刑指导意见，因此对于一些法定刑的幅

度本身较大的罪名，即便不考虑从宽问题，也很难提出准确的量刑建议。量刑指引标准的缺失

和泛化，使检察官在确定基准刑和从宽幅度时较为困难。此外，如何确保从宽幅度保持在既不

过于宽松也不至于太窄的合理范围内，实现不放纵犯罪和促使犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的平衡

效果，对检察机关及检察官执法办案水平来说，都提出了更高的要求。实践中，还存在法官与

检察官之间对从宽幅度认识不一致的问题，也进一步加剧了检察官准确量刑的难度。

（二）法院不采纳量刑建议的制度规定不完善

根据刑事诉讼法相关规定，法院认为量刑建议明显不当，检察机关可以调整量刑建议。对

于检察机关不调整量刑建议，或者检察机关调整后的量刑建议仍然明显不当的，法院则应当根

据审查情况依法作出判决。但由于上述规定较为原则，实际操作标准有待完善。主要表现在两

方面：一是法院告知义务的程序性规定缺失。上述规定虽然赋予了检察机关的量刑建议调整

权，但对于法院如何告知检察机关调整量刑建议、作出判决时说明不采纳理由等程序性规定缺

失，导致实践中法院出现书面告知、口头告知、直接作出判决等处置不一情形的问题。二是

“明显不当”的实体审查标准缺失。对于哪些情形属于“明显不当”尚无明确的法律规定，这赋予

了法官一定的自由裁量权。但同时，审查标准的缺失，也极易导致适用标准因人而异、难以统

一，甚至还会引发对滥用自由裁量权的质疑。加上部分法官不能正确认识认罪认罚从宽制度，

片面认为“量刑权是法院独享的一种权力，不受检察机关量刑建议的约束”[4]，检察机关提出确

定刑量刑建议是对法院审判权的侵蚀。如在施某某等人污染环境一案中，检察机关在梳理本地

以往判例基础上，参照同类情况未适用认罪认罚，被告人被判处有期徒刑8个月至9个月，结

合被告人施某某自愿认罪认罚，遂作出有期徒刑7个月的量刑建议，但一审法官却认为量刑建

议明显不当，建议检察机关修改，在检察机关未修改量刑建议的情况下，作出了判处有期徒刑

9个月的判决，Y市检察院最终对该案提起抗诉。

（三）对不采纳量刑建议的检察监督不到位

第一是检察官监督理念滞后。受传统监督观念影响，检察官在量刑上的监督重点还是以量

刑畸轻畸重为主，对于法官调整刑期幅度不大的情况缺乏监督意识。如Y市检察院未被一审

法院采纳认罪认罚量刑建议且未提出抗诉监督的共有5人，经办检察官在裁判结果审查时均提

出了法院裁判未出现畸轻畸重问题、同意法院判决等意见。第二是程序性监督被忽视。实践

中，检察官一般较为重视法院对量刑建议的采纳情况，而对法院履行调整量刑建议的告知义务

等程序性问题关注不够。如Y市检察院未被一审法院采纳认罪认罚量刑建议的案件中，只有

一名检察官在裁判结果审查时对法院告知的程序问题进行了审查说明。第三是监督手段单一。

检察机关对法院不采纳认罪认罚量刑建议的监督手段主要依赖于抗诉，手段较为单一，且刚性

有余柔性不足，易引发法官的抵触心理。

四、完善建议

（一）着力提高检察官量刑建议能力

首先，要加强业务培训和锻炼。要正视检察官自身存在的经验不足、能力短板等问题，通

过有针对性的岗位练兵、类案分析研判、检法交流互动、专题研修等途径，加强对检察官开展

量刑建议工作的专项培训和业务锻炼。其次，要明确量刑指导标准。联合法院开展类案判例梳

理和调查分析，制定量刑指导标准，对类案基准刑、量刑从轻情节和从宽幅度等予以规范，制

定相对统一的量刑指导意见，特别是要统一对常见罪名的量刑认识，推动检察官与法官在量刑

幅度与价值判断、思维方式上趋于一致，尽量减少分歧。同时，通过定期发布典型案例，加强

对类案的量刑指导。再次，要提高量刑建议的准确化、规范化水平。随着认罪认罚从宽制度的

深入落实，以确定刑为主导，以幅度刑为补充的量刑建议模式将成为常态。对于犯罪嫌疑人认

罪认罚案件，人民检察院要提明确具体的量刑建议，包括主刑、附加刑和是否使用缓刑以及相

对准确的刑期。[5]为此，检察官要秉持客观公正立场，全面掌握有关量刑方面的事实和证

据，还要积极听取犯罪嫌疑人、辩护律师以及其他诉讼参与人的意见，在法定刑内实现量刑合

理性的最优效果。

（二）细化认罪认罚量刑建议法院审查的制度规定

一方面，最高人民检察院、要尽快出台司法解释，对法院告知检察机关调整

量刑建议的义务、形式和相关程序予以明确，确保告知前置程序落实到位。同时，对建议检察

机关调整量刑建议和不采纳量刑建议的，还要明确法官在告知函和判决书中说明理由的义务。

另一方面，明确“明显不当”的范围。从长远看，这一法律适用问题还有待于司法解释予以规

范。在司法解释尚未出台的现阶段，可以参照《人民检察院刑事抗诉工作指引》的规定，重点

审查超出法定刑幅度量刑而不具有法定量刑情节、未在法定刑幅度内量刑或者量刑明显不当、

认定或者适用法定量刑情节错误、共同犯罪案件中各被告人罪刑不一致和量刑不均衡、适用主

刑刑种、附加刑、免予刑事处罚、缓刑错误等情形。此外，还要进一步健全社会调查制度，为

管制、缓刑等非羁押刑罚的正确适用提供支撑。

（三）强化对不采纳认罪认罚量刑建议的检察监督

其一是转变更新监督理念。检察官要充分认識到，量刑建议的采纳情况是促使犯罪嫌疑人

自愿认罪认罚的关键，是实现认罪认罚从宽制度价值的必然要求。对于认罪认罚量刑建议对法

院判决制约的特殊要求，检察机关必须破除以“量刑畸轻畸重”为抗诉监督主要标准的监督思

维，要加强对法院履行告知变更量刑建议义务说理等程序性监督和对法官认为“明显不当”理由

的实体审查监督。其二是要丰富监督手段。改变以抗诉为唯一手段的监督工作模式，综合运用

口头建议纠正、书面建议纠正、纠正违法和抗诉等监督手段，有针对性地加强对量刑建议采纳

情况的实体审查监督和程序性监督。对不属于“明显不当”拒不采纳检察机关量刑建议和重大程

序违法的，通过刚性较强的抗诉进行监督;对法官程序性义务履行不到位等问题，根据情节轻

重分别采取口头建议纠正、书面建议纠正、纠正违法等相对柔性的手段进行监督。其三是加强

对量刑方面法庭审判活动的监督。法官对“明显不当”享有自由裁量权，但这并非意味着法官的

自由裁量权不受任何限制、不受监督。从立法的初衷来看，认罪认罚从宽制度下的量刑活动与

普通刑事犯罪的量刑活动一样，都需要接受监督，不受监督的量刑自由裁量权不符合立法的精

神。因此，应注重加强对量刑建议不被采纳的原因分析，予以有针对性地调整，同时强化对法

庭审判活动和法官滥用自由裁量权的监督。