工业用地工业用途建筑物出租作商业使用的租赁合同是否有效

⼯业⽤地⼯业⽤途建筑物出租作商业使⽤的租赁合同

是否有效

裁判要旨

1、强制性规定包括效⼒性规定与管理性规定，并⾮所有违反法律和⾏政法规强制性规定的合同均⼀概⽆效，只有违

反效⼒性强制性规定的合同才当然⽆效。

2、《合同法司法解释（⼆）》第⼗四条明确了《合同法》第五⼗⼆条第（五）项规定的强制性规定系“效⼒性强制性

规定”。如果法律、⾏政法规规定了“违反……，…⽆效”的内容，该规定系“效⼒性强制性规定”。如果违反强制性规

定，继续履⾏合同会损害国家、公共利益的，该强制性规定应为“效⼒性强制性规定”。

基本案情

原告（反诉被告）潘某、卢某起诉要求：确认双⽅2012年8⽉18⽇所签订《房屋租赁合同》⽆效并判令迎春公司赔偿

潘某、卢某装潢、租⾦、定⾦损失共计1336102元。

迎春公司辨称：两原告在承租房屋前已对租赁房屋的结构、⽤途、⾯积以及⽤地性质等情况进⾏了充分的了解，被告

和丁可也履⾏了如实告知义务；被告出租的房屋是⾮住宅综合楼，房屋结构、质量等条件完全符合经营宾馆、餐饮服

务业的要求。房屋所在地的⼟地规划⽤途属于⼟地管理范畴，不涉及原告对房屋的承租使⽤，没有任何法律规定禁⽌

在⼯业⽤途的国有⼟地上经营宾馆和餐饮⾏业；房屋租赁合同没有约定出租房屋屋顶的使⽤权，⽽且被告在屋顶上设

置公司招牌并不妨碍原告对房屋的正常使⽤，被告的该项⾏为不构成违约。被告在订⽴和履⾏房屋租赁合同过程中没

有任何过失，原告不能履⾏合同是因其⾃⾝原因，其诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告（反诉原告）迎春公司反诉要求：判令潘某、卢某向迎春公司⽀付下⽋租⾦1094400元及按⽉租⾦每⽇万分之五

承担违约⾦。

潘某、卢某辩称，双⽅签订的房屋租赁合同因被告的过错导致合同⽆效，原告⽆需⽀付租⾦，请求判决驳回被告的诉

讼请求。

法院经审理查明：

2012年8⽉18⽇，被告迎春公司就其坐落于安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼（⾮住宅房）与丁可签订房屋

租赁合同。2013年1⽉5⽇，丁可与原告潘某、卢某共同向被告发函，请求被告同意将上述房屋由丁可承租转为由潘

某、卢某承租，并由潘某、卢某与被告重新签订合同。被告同意后，与原告潘某、卢某签订了⼀份落款仍为2012年8

⽉18⽇的房屋租赁合同，约定：原告承租被告坐落于安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼（⾮住宅房）⽤于

宾馆、餐饮等服务业；租赁期限12年，⾃合同签订⽇计算，租⾦⾃起租⽇开始，第⼀年免租⾦，第⼆年开始计算租

⾦，第三年递增⼀次，租⾦按季结算⽀付；原告须向被告交纳合同定⾦100000元；原告因经营需要，需被告协助提

供相关证明材料，被告应负责提供，如因被告的原因不能提供相关证明资料，致使原告不能办理营业执照，被告将承

担原告的投资损失；被告未按合同约定时间交付房屋给原告，逾期每⽇按⽉租⾦万分之五偿付违约⾦；原告未按合同

约定时间交付租⾦，除应补交外，逾期每⽇按⽉租⾦万分之五偿付违约⾦；综合楼附属停车场在合同期内免费提供原

告使⽤，被告应将停车场地坪平整达到使⽤条件；原告承租后如⾃费进⾏内部改造（隔间、线路管⽹铺设、墙壁地⾯

装潢等），应事先向被告报送⽰意图和说明材料，征得被告书⾯同意后⽅可施⼯，合同期满原告不再继续承租时，原

告对该房屋进⾏所有改造和装潢等均⽆偿交给被告，原告⾃费进⾏内部改造的设施、装潢不得充抵房屋租⾦。

合同签订后，被告将房屋交付原告经营，丁可、原告与被告三⽅办理了100000元定⾦的转移⼿续，由被告法定代表

⼈向原告出具了收条。原告承租后,投⼊了资⾦进⾏了部分装潢，并安装了电梯等。原告还向被告⽀付了⾃2013年9⽉

1⽇⾄2015年3⽉1⽇的租⾦共计623400元，此后的租⾦未付。

双⽅租赁合同的标的物安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼（⾮住宅房）⼟地使⽤权类型为出让，地类（⽤

途）为⼯业⽤地。

裁判结果

安庆市宜秀区⼈民法院于2017年11⽉7⽇作出（2017）皖0811民初2061号民事判决：⼀、原告（反诉被告）潘某、

卢某与被告（反诉原告）迎春公司签订的落款⽇期为2012年8⽉18⽇的房屋租赁合同⽆效。⼆、原告（反诉被告）潘

某、卢某于本判决⽣效后三⼗⽇内向被告（反诉原告）迎春公司交还租赁房屋安庆经济技术开发区206国道旁的1号综

合楼。三、原告（反诉被告）潘某、卢某在向被告（反诉原告）迎春公司交还租赁房屋前，有权拆除其安装的电梯和

玻璃门，因拆除造成房屋损坏的，应当恢复原状。四、被告（反诉原告）迎春公司本判决⽣效后三⼗⽇内向原告（反

诉被告）潘某、卢某⽀付房屋占有使⽤费和定⾦的差额33520元。五、⾃2017年12⽉1⽇起⾄原告（反诉被告）潘

某、卢某实际交还租赁房屋之⽇⽌，原告（反诉被告）潘某、卢某每⽉按13680元的标准（34200×40%）向被告（反

诉原告）迎春公司⽀付房屋占有使⽤费。六、驳回原告（反诉被告）潘某、卢某的其他诉讼请求。七、驳回被告（反

诉原告）迎春公司的其他诉讼请求。

宣判后，潘某、卢某提出上诉。

安庆市中级⼈民法院于2018年12⽉20⽇作出（2018）皖08民终836号民事判决：⼀、维持安徽省安庆市宜秀区⼈民

法院（2017）皖0811民初2061号民事判决第⼆、三、六项，即：原告（反诉被告）潘某、卢某于判决⽣效后三⼗⽇

内向被告（反诉原告）迎春公司交还租赁房屋安庆经济技术开发区206国道旁的1号综合楼；原告（反诉被告）潘某、

卢某在向被告（反诉原告）迎春公司交还租赁房屋前，有权拆除其安装的电梯和玻璃门，因拆除造成房屋损坏的，应

当恢复原状；驳回原告（反诉被告）潘某、卢某的其他诉讼请求。⼆、撤销安徽省安庆市宜秀区⼈民法院（2017）皖

0811民初2061号民事判决第⼀、四、五、七项，即：原告（反诉被告）潘某、卢某与被告（反诉原告）迎春公司签

订的落款⽇期为2012年8⽉18⽇的房屋租赁合同⽆效；被告（反诉原告）迎春公司于判决⽣效后三⼗⽇内向原告（反

诉被告）潘某、卢某⽀付房屋占有使⽤费和定⾦的差额33520元；⾃2017年12⽉1⽇起⾄原告（反诉被告）潘某、卢

某实际交还租赁房屋之⽇⽌，原告（反诉被告）潘某、卢某每⽉按13680元的标准（34200×40%）向被告（反诉原

告）迎春公司⽀付房屋占有使⽤费；驳回被告（反诉原告）迎春公司的其他诉讼请求。三、解除上诉⼈潘某、卢某与

上诉⼈迎春公司签订的落款⽇期为2012年8⽉18⽇的《房屋租赁合同》。四、上诉⼈潘某、卢某于本判决⽣效后三⼗

⽇内向上诉⼈迎春公司⽀付租⾦346100元。五、⾃2018年12⽉1⽇起⾄上诉⼈潘某、卢某实际交还租赁房屋之⽇

⽌，上诉⼈潘某、卢某每⽉按17100元的标准（34200元×50%）向上诉⼈迎春公司⽀付房屋占有使⽤费。六、驳回上

诉⼈迎春公司其他诉讼请求。

法院认为

根据《中华⼈民共和国民事诉讼法》第⼀百六⼗⼋条的规定，第⼆审⼈民法院应当对上诉请求的有关事实和适⽤法律

进⾏审查。根据《最⾼⼈民法院关于民事诉讼证据的若⼲规定》第⼆条的规定，当事⼈对⾃⼰提出的诉讼请求所依据

的事实或者反驳对⽅诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不⾜以证明当事⼈的事实主

张的，由负有举证责任的当事⼈承担不利后果。

本案中，涉案⼟地及房产⽤途均为⼯业⽤途，迎春公司未经⾏政主管部门批准擅⾃改变⼟地及房屋使⽤性质，出租给

潘某、卢某⽤于商业经营，违反了《中华⼈民共和国⼟地管理法》等法律、⾏政法规中关于使⽤⼟地的单位和个⼈必

须按照⼟地利⽤总体规划确定的⽤途使⽤⼟地的强制性规定，但该规定系管理性规定，原审法院认定双⽅所签订《房

屋租赁合同》⽆效错误，应予纠正，迎春公司主张《房屋租赁合同》有效的上诉理由成⽴。因涉案双⽅当事⼈在签订

《房屋租赁合同》时均未尽到充分注意义务，应对《房屋租赁合同》⽆法继续履⾏承担同等责任，涉案房屋被占有所

应⽀付的租⾦，⾃2013年9⽉1⽇开始计算租⾦⾄2018年11⽉30⽇⽌，共计63个⽉，根据双⽅约定的租⾦每⽉34200

元标准，计算为2154600元，卢某、潘某应承担50%，即1077300元，扣除卢某、潘某已⽀付租⾦631200元及定⾦

10万元，卢某、潘某仍应⽀付房屋租⾦346100元。同时原审法院鉴于潘某、卢某所主张其他损失因证据不充分不能

认定且由潘某、卢某⾃⾏处理也⽆不当。

案例评析

⽬前，对于“效⼒性强制性规定”的界定依然过于简单，没有对其含义和标准进⾏全⾯认定，司法实践中在适⽤效⼒性

强制性规定判断合同效⼒具有⼀定的困惑，只能从法律、⾏政法规条⽂表述内容及合同继续履⾏是否损害了国家、公

共利益⾓度综合考量合同是否违反了效⼒性强制性规定。

具体到该案中，争议焦点为涉案租赁合同是否违反了法律、⾏政法规强制性规定，该强制性规定是“效⼒性强制性规

定”还是“管理性强制性规定”。

⼀、强制性规定区分的提出

2007年，最⾼⼈民法院⾸次提出了区分“效⼒性强制性规定”与“管理性强制性规定”认定合同效⼒的观点。会议指

出：“强制性规定⼜包括管理性规范和效⼒性规范。管理性规范是指法律及⾏政法规未明确规定违反此类规范将导致

合同⽆效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的⾏为，但并不否认该⾏为在民商法上的效⼒。……效⼒性规定

是指法律及⾏政法规明确规定违反该类规定将导致合同⽆效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同⽆效，但

若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之⾏为，⽽且意在否定其在民

商法上的效⼒。因此，只有违反了效⼒性的强制规范的，才应当认定合同⽆效。” 《最⾼⼈民法院关于当前形势下审

理民商事合同纠纷案件若⼲问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）第15条亦规定，“违反效⼒性强制规定的，⼈民

法院应当认定合同⽆效；违反管理性强制规定的，⼈民法院应当根据具体情形认定其效⼒”。

从以上规范⽂件中，我们可知：强制性规定包括效⼒性规定与管理性规定，并⾮所有违反法律和⾏政法规强制性规定

的合同均⼀概⽆效，只有违反效⼒性强制性规定的合同才当然⽆效。

⼆、在司法实务中该如何区分强制性规定中的管理性规定和效⼒性规定？

就具体如何识别强制性规定是否构成效⼒性规定，最⾼⼈民法院提出了应当采取肯定性和否定性的正反两个标准的司

法意见。在肯定性识别上，应区分以下两个层次判断。⾸先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是

合同⽆效，如是，则该规定属于效⼒性强制性规定；其次，法律、⾏政法规虽然没有规定违反将导致合同⽆效的，但

违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会利益的，也应当认定该规定是效⼒性强制性规定。 在否定性识别

上，应从以下两个⽅⾯考虑。第⼀，从⽴法⽬的判断，如强制性规定的⽬的是实现管理的需要⽽设置，并⾮针对⾏为

内容本⾝，则可认定不属于效⼒性强制性规定；第⼆，从调整对象判断，效⼒性强制性规定⼀般针对的都是⾏为内

容，⽽管理性强制性规定很多时候单纯限制的是主体的⾏为资格。

当然，采取上述正反两个标准判断效⼒性强制性规定不能以偏概全，还要结合合同⽆效的其他因素考虑。最⾼⼈民法

院⽴案⼆庭叶阳法官提出，关于效⼒性规定的实质判定，可以从以下⼏个⽅⾯考量：第⼀，违反效⼒性规定的结果是

对公共利益造成直接、现实性的损害，如果仅仅是间接的、可能的损害，则⼀般不属于效⼒性规定；第⼆，违反效⼒

性规定的结果应当是对公共利益造成⼀定程度的损害，如果仅为轻微损害则不宜认定为效⼒性规定；第三，辨识效⼒

性规定还应当综合把握公共利益与交易安全、信赖利益等利益关系的平衡。

《最⾼⼈民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若⼲问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）以司法解释

的形式确定了识别效⼒性强制性规定的标准。该意见第16条规定：“⼈民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲

突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规定规制的

是合同⾏为本⾝即只要该合同⾏为发⽣即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，⼈民法院应当认定合同⽆效。如

果强制性规定规制的是当事⼈的‘市场准⼊’资格⽽⾮某种类型的合同⾏为，或者规制的是某种合同的履⾏⾏为⽽⾮某

类合同⾏为，⼈民法院对于此类合同效⼒的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关⽴法部门的意见或者请⽰上级

⼈民法院。”

就该问题的区分⽅法，王利明教授提出三分法:第⼀，法律、法规规定违反该规定，将导致合同⽆效或不成⽴的，为当

然的效⼒性规定;第⼆，法律、法规虽然没有规定违反其规定，将导致合同⽆效或不成⽴，但违反该规定若使合同继续

有效将损害国家利益和社会公共利益，这也属于效⼒性规定;第三，法律、法规没有规定违反其规定，将导致合同⽆效

或不成⽴，虽然违反该规定，但若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，⽽只是损害当事⼈利益的，属

于取缔性规定(管理性规定)。

三、结合本案，具体分析

结合本案，《⼟地管理法》及《⼟地管理法实施条例》中关于不得擅⾃改变⼟地⽤途，改变⼟地⽤途必须经相关⼟地

和规划主管部门批准，并办理⼟地⽤途变更登记的规定系管理性强制性规定，是⼟地⾏政主管部门从⼟地⽤途管制⾓

度对⼟地使⽤者应按规划⽤途使⽤⼟地的⾏政管理性要求，违反该规定，仅导致相关⾏政管理机关对其进⾏⾏政处罚

的法律后果，不必然导致改变⼟地⽤途的租赁合同⽆效，本案⼀审法院按合同⽆效进⾏审理，显然不妥。

举例来看：①最⾼院（2002）民⼀终字第4号案件。该案认为当事⼈签订《房屋租赁合同》意思表⽰真实、⾃愿，合

法有效。由于租赁房屋座落的⼟地为国有划拨⼟地，依据《城市房地产管理法》第五⼗五条规定：以营利为⽬的，房

屋所有⼈将以划拨⽅式取得使⽤权的国有⼟地上建成的房屋出租的，应当将租⾦中所含⼟地收益上缴国家。具体办法

由国务院规定。建设部颁布的《城市房屋租赁管理办法》第25条规定：以营利为⽬的，房屋所有⼈将以划拨⽅式取得

使⽤权的国有⼟地上建成的房屋出租的，应当将租⾦中所含⼟地收益上缴国家。②安徽省⾼院(2016)皖民终1036号案

件。该案认为房屋的规划⽤途与租赁⽤途不符违反的是国家管理性规定,并⾮《中国⼈民共和国合同法》第52条及

《最⾼⼈民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应⽤法律若⼲问题的解释》第⼆条、第三条等效⼒性规定,不

属于合同⽆效情形。

故⼆审法院认为，涉案《房屋租赁合同》的约定改变⼟地⽤途虽违反国家强制性规定，但该强制性规定系管理性规定

⽽⾮效⼒性规定，租赁合同应认定有效。