尹律师解读新《土地管理法实施条例》突出亮点和遗憾

尹律师解读新《⼟地管理法实施条例》突出亮点和遗

憾

笔者：尹利兵律师

近⽇，由国务院总理李克强签署国务院令新修订的《⼟地管理法实施条例》正式出台，⾃2021

年9⽉1⽇起施⾏。这是《⼟地管理法实施条例》⾃1998年全⾯修订后的第⼆次全⾯修订，作为

《⼟地管理法》最重要的配套⾏政法规，也是保证已于2020年1⽉1⽇施⾏的新《⼟地管理法》顺

利实施的重要法律武器。对⽐旧条例和新修正的《⼟地管理法》相关法律条⽂，笔者作为征地拆迁

律师，认为该新条例的突出亮点主要有以下⼏⽅⾯：

突出亮点⼀：构建国⼟空间规划管理制度

新的《⼟地管理法实施条例》在《⼟地管理法》关于国⼟空间规划体系和编制要求的基础上，

⽤“国⼟空间规划”取代原来的“⼟地利⽤总体规划”，将主体功能区规划、⼟地利⽤规划、城乡规划

等空间规划融合为统⼀的国⼟空间规划，明确了国⼟空间规划的效⼒和内容，规定国⼟空间规划应

当统筹布局农业、⽣态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农⽥、⽣态保护红线和城镇开发边

界。国⼟空间规划应当包括国⼟空间开发保护格局和规划⽤地布局、结构、⽤途管制要求等内容，

明确建设⽤地规模、耕地保有量、永久基本农⽥保护⾯积和⽣态保护红线等要求，提⾼⼟地节约集

约利⽤⽔平，保障⼟地的可持续利⽤。

突出亮点⼆：严格落实耕地保护制度安排。

保护耕地始终是我们国家⼟地管理法律的⼀个核⼼。本次修订条例中，在第三章中设⽴专章关

于“耕地保护”的规定，强化对耕地的保护。针对耕地“⾮农化”、“⾮粮化”，导致实践中耕地转为林

地、草地、园地等现象⼤量存在，严重影响国家粮⾷安全。为此，新的《⼟地管理法实施条例》专

门增加规定：国家对耕地实⾏特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地

等其他农⽤地。耕地应当优先⽤于粮⾷和棉、油、糖、蔬菜等农产品⽣产。按照国家有关规定需要

将耕地转为林地、草地、园地等其他农⽤地的，应当优先使⽤难以长期稳定利⽤的耕地。从⽽进⼀

步拓展了⼟地⽤途管制的重点和内容。

此外，新修订的《⼟地管理法实施条例》规范开垦耕地验收制度，⿎励社会主体依法参与⼟地

整理。加⼤对破坏耕地、拒不履⾏⼟地复垦义务等违法⾏为的处罚⼒度，增加耕地“⾮粮化”的法律

责任。⾸次从⾏政法规层⾯明确了耕地保护的责任主体，规定：省、⾃治区、直辖市⼈民政府对本

⾏政区域耕地保护负总责，其主要负责⼈是本⾏政区域耕地保护的第⼀责任⼈。

突出亮点三：完善征地程序和优化⽤地审批程序

根据《⼟地管理法》征地程序的相关规定，明确增加征收⼟地预公告制度，以维护被征地农民合法

权益为核⼼，保障其有效⾏使知情权、参与权、监督权。对《⼟地管理法》中的⼟地征收程序进⾏

了细化，主要包括：（1）发布⼟地征收预公告，启动⼟地征收。开展⼟地现状调查和社会稳定风

险评估；（2）组织编制征地补偿安置⽅案，并进⾏公告和听证；（3）签订征地补偿安置协议，对

个别难以达成征地安置协议的，在申请征收⼟地时如实说明；（4）申请⼟地征收审批；（5）⼟地

征收经依法批准后发布⼟地征收公告，公布⼟地征收范围和征收时间，对个别未达成征地补偿协议

的作出征地补偿安置决定；（6）实施⼟地征收。

新的《⼟地管理法实施条例》在《⼟地管理法》关于调整农⽤地转⽤审批权限、取消省级⼈民

政府批准的征地报国务院备案的基础上，持续优化建设⽤地审批流程，深化“放管服”改⾰。⼀是合

并预审和选址意见书，规定：建设项⽬需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项⽬⽤地预

审与选址意见书；⼆是减少审批层级，规定市县⼈民政府组织⾃然资源等部门拟定农⽤地转⽤⽅

案，报有批准权的⼈民政府批准，不再“逐级”上报审批；三是简化建设⽤地报批材料，将现⾏的“⼀

书四⽅案”整合为农⽤地转⽤⽅案和⼟地征收申请；四是明确国务院和省级⼈民政府主要是对⼟地

征收的必要性、合理性、是否符合确需征收⼟地情形以及是否符合法定程序进⾏审查；五是将征地

补偿安置⽅案的决定权交由县级以上地⽅⼈民政府负责。

突出亮点四：细化集体经营性建设⽤地⼊市和加强宅基地权益保障

新修订的《⼟地管理法实施条例》进⼀步明确了集体经营性建设⽤地⼊市交易规则，要求国⼟空间

规划要合理安排集体经营性建设⽤地布局和⽤途，促进集体经营性建设⽤地的节约集约利⽤。同

时，明确了集体经营性建设⽤地出让、出租⽅案的编制和审查要求，规定：⼟地所有权⼈应当依据

规划条件、产业准⼊和⽣态环境保护要求，编制出让、出租⽅案，报市、县⼈民政府。集体经营性

建设⽤地出让、出租应当签订书⾯合同，并对合同应当包括的内容进⾏了明确的规定。对通过出让

⽅式取得的集体经营性建设⽤地再转让的，也应当签订书⾯合同，并通知⼟地所有权⼈。

新的《⼟地管理法实施条例》将“宅基地管理”单列⼀节，对宅基地布局和建设⽤地指标安排作出明

确规定，要求县级以上地⽅⼈民政府应当按照国家规定安排建设⽤地指标，合理保障本⾏政区域内

农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国⼟空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。针对

部分地⽅在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，新的《⼟地管理法实施条例》

专门作出四禁⽌规定：禁⽌违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁⽌违法收回农村村民依法取得的

宅基地，禁⽌以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁⽌强迫农村村民搬迁退出宅基地。

突出亮点五：加⼤对⼟地违法⾏为的处罚⼒度和完善临时⽤地管理

新的《⼟地管理法实施条例》增加了⾮法占⽤永久基本农⽥发展林果业或者挖塘养鱼的处罚规

定；增加了对没收违法占地新建建筑物的没收处置规定。县级以上⼈民政府⾃然资源主管部门没收

在⾮法转让或者⾮法占⽤的⼟地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九⼗⽇内交由本级⼈民政府

或者其指定的部门依法管理和处置。

临时⽤地是指建设项⽬施⼯、地质勘查等需要临时使⽤的⼟地。针对实践中存在的临时⽤地的

期限过于单⼀、临时⽤地⼟地复垦责任不落实等情形，新的《⼟地管理法实施条例》对临时⽤地管

理作出创新规定，明确临时⽤地应当尽量不占或者少占耕地。临时⽤地的期限⼀般不超过⼆年。建

设周期较长的交通、⽔利、能源等基础设施建设使⽤的临时⽤地，期限不超过四年，法律、⾏政法

规另有规定的除外。⼟地使⽤者应当⾃临时⽤地期满之⽇起⼀年内完成⼟地复垦，使其达到可供利

⽤状态。

突出亮点六：详细规范⼟地督察权的⾏使划定边界

⾃2004年国务院28号⽂⾸次提出建⽴国家⼟地督察制度以来，⼟地督察机构从⽆到有，在实践

中探索，在探索中前进，在监督地⽅政府依法管地⽤地、严格保护耕地等⽅⾯发挥了重要作⽤。在

《⼟地管理法》将国家⼟地督察制度上升为法律制度的基础上，新的《⼟地管理法实施条例》进⼀

步为⼟地督察权的⾏使划定边界，确保⼟地督察在法治轨道上运⾏：⼀是明确国家⾃然资源督察机

构根据授权对省、⾃治区、直辖市及国务院确定的城市⼈民政府⼟地利⽤和⼟地管理情况进⾏督

察；⼆是明确了⼟地督察的六⼤核⼼内容：（1）耕地保护情况；（2）⼟地节约集约利⽤情况；

（3）国⼟空间规划编制和实施情况；（4）国家有关⼟地管理重⼤决策落实情况；（5）⼟地管理

法律法规执⾏情况；（6）其他⼟地利⽤和⼟地管理情况。三是明确国家⾃然资源督察机构⾏使⼟

地督察权的⽅式主要包括：向被督察的地⽅⼈民政府下达督察意见书，约谈被督察的地⽅⼈民政府

有关负责⼈，并可以依法向监察机关、任免机关提出追究相关责任⼈责任的建议。

另外，新条例中还有不少新的规定。⽐如：⾸次从⾏政法规层⾯确⽴了挂牌出让⽅式的法律地

位，限制了未利⽤地开发利⽤，规定具有重要⽣态功能的未利⽤地应当依法划⼊⽣态保护红线，实

施严格保护。明确了抢栽抢建不予补偿等等。

当然，新修订的《⼟地管理法实施条例》也留下了⼀些遗憾，对于⼟地管理中存在的难题，以

及基层盼望的⼀些执法争议问题还是没有给出解决⽅案。总结来说，主要是四个问题：

⼀是关于⼟地规划修改的约束问题。由于⼟地利⽤总体规划和城乡规划缺少刚性约束，长期以

来普遍存在调整过于随意和频繁问题，可以说地⽅“想怎么改就怎么改，想什么时候改就什么时候

改”，有的地⽅甚⾄出现为违法⽤地项⽬在永久基本农⽥“开天窗”的怪事⼉。但这次修订《条例》没

有明确什么情形才可以调整国⼟空间规划，也没提怎么调。⽬前正在起草《国⼟空间规划法》，只

能寄希望于在此新法中予以明确。

⼆是关于违法⽤地的地上建筑物处置问题。现⾏的《国⼟资源违法⾏为查处⼯作规程》提

出：“违法占⽤的⼟地为建设⽤地和未利⽤地的，对地上建设物和其他设施，由违法当事⼈与合法

的⼟地所有者或使⽤者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。

”在实际执法中，这条规定⼀⽅⾯存在争议，⼀⽅⾯很难操作。但新《⼟地管理法实施条例》对这

种情形仍未作出明确具体规定。

三是关于宅基地执法的职责争议问题。新《⼟地管理法》实施后，由于农业农村部门对“地类”出

现不同理解，导致各地因宅基地执法普遍出现扯⽪问题。《⼟地管理法实施条例》（送审稿）曾针

对《⼟地管理法》第七⼗五条作出解释，提出：“农村村民擅⾃在耕地上建住宅的，依据《⼟地管

理》第七⼗⼋条规定，由县级以上⼈民政府农业农村主管部门进⾏处罚。”但这次修订的《条

例》，最终没有采纳了这条解释性规定，关于宅基地执法职责争议问题，还是没有得到根本解决。

四是关于⾃然资源部门⾏政强制权缺失问题。这个问题⼀直争议很⼤。⼀种观点认为基层⾃然

资源部门在制⽌违法⽤地阶段，缺少“长⽛齿”的执法⼿段，只能动⼝不能动⼿，难以将违法⽤地“消

灭在初始，解决在萌芽”，造成后期执法难度⼤、成本⾼；⼀种观点认为，⾃然资源部门如果拥有

⾏政强制权，会引⽕烧⾝，增加责任风险。《⼟地管理法实施条例》（送审稿）曾提出：“对责令

限期拆除在⾮法占⽤的⼟地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个⼈必须⽴即停⽌施⼯，

⾃⾏拆除；对继续施⼯的，作出⾏政处罚决定的机关可以查封、扣押施⼯设备和材料。”但这次修

订的《条例》，也没采纳这条规定，也就是说，在⼟地执法中，依据《⼟地管理法》《⼟地管理法

实施条例》，⾃然资源部门仍然没有⾏政强制权。赋予⾃然资源部门⾏政强制权问题，⽐如查封、

扣押权，也只能依靠省级《条例》⾃⾏解决了。