国地税分家背景及合并趋势

国地税分家背景及合并趋势

国地税分家背景及合并趋势

一、国地税分家背景

1978年，中国实行经济体制改革，进行了第一步利改税，即国有企业改上缴利润为缴纳所得

税；1984年实行第二步利改税，将工商统一税改为工商税和产品税、所得税，开征城市维护

建设税；1986年开征个人所得税；1994年实行税制改革，根据不同行业和税种，将产品税

改为增值税，将建筑安装、交通运输、饮食服务、邮政电讯等服务行业所经营项目纳入营业

税的征收范围。在这种条件下将过去的税务局分为国家税务局和地方税务局。国税和地税是

1994年7月1日正式分开的。

在国地税分家之前，中国政府从上到下只有一套税务机构。中央税收主要靠地方税务局征收。

1993年10月17日，国家体改委宏观司提交给国务院一份“关于财税体制改革方案的补充意

见和加强操作方案准备工作”的建议报告。报告中明确提出，“此番财税体制改革通过设立中

央和地方两套税务机构，中央和地方政府各自保持稳定的税基，防止互相交叉和侵蚀，改变

中央向地方要钱的被动局面。”之前的“大连会议”文件中也提出，有必要设立中央、地方两

套征管机构，必须改变中央收入一定程度上依靠地方税务局的局面。这道出了中国财政当时

的真相：1993年，财税体制改革前夕，中国中央政府的财政，正陷入极其艰难的窘境。数据

显示，中央财政收入占全国财政收入的比重，已由1984年的40.5％一路下滑至1993年的

22.0％，中央财政的收支甚至必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。切实保障中央财政收

入的稳定增长和宏观调控能力的增强，成为“国地税分家”最直接的初衷。

二、国地税合并趋势

1994年国家将税务系统一分为二，分为国家税务系统和地方税务系统。两套机构分设十七年

来，虽在明晰中央和地方财权、调动地方政府理财的积极性、促进国民经济的健康发展方面

起到了很大的积极作用，但其弊端也逐渐显现：

（一）国地税分设不规范

我国实行的分税制，虽然也按税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，形成以收入归

属为基础的中央税收与地方税收两部分，但在具体划分税源时，并未完全确立按税种划分中

央与地方政府之间的收入分配体制，税收收入仍然未跳出按企业的行政隶属关系分配的格局，

例如将某些已经明确划为地方税种中的中央企业和银行金融企业的所得税以及铁道部门应缴

的营业税、所得税和城市维护建设税仍按原来的财政分配格局划归中央收入等等。这种既按

税种划分，又按企业行政隶属关系划分税源的做法导致分税制的不规范。

（二）国地税分设使纳税成本增加

国、地税机构分设以前，纳税人办理纳税事项，只到一个税务机构办理。机构分设以后，一

个纳税人要去两个税务机构办理，要接受两个税务机关的管理（少数纳税人除外），纳税成本

自然增加。更有一个因素，由于纳税人税务知识的缺乏，不能正确辨别哪些归国税管理、哪

些归地税管理，往往要东奔西跑，所耗费的人力物力从一定程度上也增加了纳税成本。两套

税务机构都有稽查部门，纳税人被检查机会增加，直接影响着企业的正常经营。

（三）国地税分设使税务机关的征税成本增加

1993年末，我国税务人员总数为578955人，而现在达到100多万人，国、地税机构分设是

人员增加的一个最主要原因，征税成本大量增加。国际上平均税收成本大约是税收收入的

1.5%，而我国由于国税和地税的分割，现在的征收成本在3%—3.5%，甚至有过4.5%的时候。

98％归中央；关于企业所得税中央也开始要求以2001年为基数，2002年实施增量共享。

显然，地税的份额正在一步步地被国税所侵蚀。中国人民大学的钱晟教授认为，税制是

否进行新一轮变革，关键是看能不能满足提供公共项目的需要。“下一轮如果进行改革，它

的尺度就是应该尽可能减少摩擦成本，并最大吸收第一轮改革的优势。但这并不是一件很容

易的事。”

一）建立便于操作的税收分成体系。

机构分设前，中央税及中央和地方共享税的管理权在国税系统，其他纯地方税税种由地

税系统管理，另有一些是按照行业和经济类型划分征管权。但随着国民经济的快速发展，国

家需要更多的财力对国民经济进行宏观调控，导致中央分成范围的不断扩大、分成比例的不

断提高。如证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，先后调整为80∶20，88∶12，

93∶7，94∶6，直到现在的中央97%，地方3%；从2002年1月1日开始，又将地方企业所

得税、个人所得税改为共享税，增量部分中央与地方五五分成，2003年1月1日起又调整为

六四分成，所得税中央与地方的财政分配关系处于不断变动之中。对存款利息征收的个人所

得税不知道是什么原因也划归了国税系统管理，并且成为纯中央收入。

(二）分设十一年，地方税种立法毫无进展，为两套机构合并预留了空间

（三）信息化的高速发展，为“依法治税”提供了技术支持

（四）上海模式证明了合并的合理性 (略)